Правовые проблемы и перспективы делимитации континентального шельфа в Арктике

Мороз Елена Николаевна бакалавр, факультет международного регионоведения и регионального управления, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 119606, Россия, г. Москва, пр. Вернадского, 84 Moroz Elena Nikolaevna Bachelor's Degree, the faculty of International Regional Studies and Regional Management, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation 119606, Russia, g. Moscow, pr. Vernadskogo, 84 Helen_moroz9@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение

В последние годы Арктика превратилась из сравнительно изолированного в политическом контексте региона, вызывавшего интерес исключительно восьми прибрежных государств, в регион значительного и устойчивого всемирного внимания. Сокращение арктических морских льдов делает доступным Северо-Западный проход, что в корне изменит современную логистику судоходства, а также обеспечивает доступ к огромному запасу минеральных и углеводородных ресурсов. Ресурсы континентального шельфа Арктики вызывают повышенное внимание не только приполярных государств, но и множества других ведущих держав, среди которых Китай, Индия, Япония, Великобритания, Франция и Германия ^[1]. На этом фоне сохраняется политическая напряженность и возникают сложные юридические вопросы в отношении права собственности на Арктику и претензий на право пользования континентальным шельфом в центральной части Северного Ледовитого океана. Поэтому одной из приоритетных задач приарктических государств является международно-правовое оформление внешних государственных границ в Арктике. На данный момент Россия, Канада и Дания имеют притязания на взаимно пересекающиеся территории. Решением этих вопросов занимается Комиссия ООН по границам континентального шельфа, однако ее деятельность касательно каждой заявки представляет собой долгий, растянутый во времени процесс, что не может не усугублять напряжение отношений в данном регионе. В условиях отсутствия общепризнанной концепции международно-правового режима арктических пространств и определения внешних границ арктических государств, на данный момент правовой режим Арктики регулируется обычными нормами международного права и Конвенцией 1982 г. по морскому праву, однако некоторые заинтересованные государства стремятся пересмотреть статус Северного Ледовитого океана в пользу открытого интернационального моря и передать права на его управление Международному органу по морскому дну.

Принципы делимитации арктических пространств

Понятие "Арктики" четко не обозначено в национальном законодательстве арктических государств. Однако, Арктикой принято считать северную полярную область земного шара, включая Северный Ледовитый океан с островами, кроме норвежских прибрежных островов, окраины материков Северной Америки и Евразии, а также прилегающие части Атлантического и Тихого океанов. Некоторые ученые ограничивают Арктику с юга Северным полярным кругом. В первом случае площадь арктического региона больше и составляет около 27 млн кв. км, а во втором - 21 млн кв. км.

Государства, имеющие выход к Северному Ледовитому океану, являются так называемой «арктической пятеркой», это Россия, США (Аляска), Канада, Дания (Гренландия) и Норвегия (Шпицберген). Они являются постоянными членами Арктического совета и обладают правовыми основаниями для расширения своих границ на континентальном шельфе в Северном Ледовитом океане и установления контроля над прилегающими морскими пространствами.

Субарктическими государствами являются Исландия, Швеция и Финляндия. Побережьями они не выходят к Северному Ледовитому океану: Швеция и Финляндия входят в арктический регион лишь сухопутной территорией, а Исландия находится южнее Северного полярного круга. Однако, они также называют себя приарктическими государствами и входят в состав Арктического совета.

Проблема определения границ в Арктике не нова, однако сейчас она все больше набирает обороты, и в этот процесс вовлекается целый ряд неарктических государств ^[1,2]. После спада интереса полярных держав к Арктике в 1990-е, с середины «нулевых» годов он вновь наблюдается. Причиной тому послужили технологический прогресс, открывающиеся перспективы добычи углеводородных ресурсов на континентальном шельфе и повышением их доступности, а также появление и возрастающая роль новой транспортной системы, что обусловлено таянием льдов и айсбергов. Поэтому арктическими государствами активно ведутся переговоры и предпринимаются попытки международно-правового оформления границ континентального шельфа.

В международном праве проблемы континентального шельфа затрагивались такими видными российскими учеными и специалистами по международному морскому праву как А.Н. Вылегжаниным и И.П. Дудыкиной ^[1,3-8], С.А. Гуреевым ^[8], В.Н. Кулебякиным ^[9], Г.М. Мелковым ^[10]. Среди зарубежных авторов следует выделить М. Байерса ^[11], Б. Куноя ^[12,13], Р. Лагони и Д. Винь ^[14], А. Г. Эльферинка ^[15-17] и Д. Ротвелла ^[17].

Майкл Байерс подчеркивает наличие фундаментальных различий морских границ с сухопутными. Морские границы никогда не определялись с помощью силы и завоевания, а устанавливались развитием и применением норм международного права. Также права на прибрежные морские территории являются производными от суверенитета над сухопутной территорией ^[11].

Для делимитации морских пространств действуют различные принципы. Долгое время в вопросах разграничения юрисдикции государств применялся метод срединной линии, но затем Международный Суд ООН фактически отменил действие этого метода, так как в решении по делу между Ливией и Мальтой 1985 г. МС ООН отметил, что «договорная практика государств не свидетельствует о существовании нормы международного права, предусматривающей использование в качестве обязательного метода построения срединной линии». В 1969 г. МС ООН ввел в обиход критерий пропорциональности, используемый в качестве одной из оценок справедливости разграничения. Данное положение утверждает необходимость установления баланса между государствами путем принятия во внимание длины побережий заинтересованных государств, что фактически говорит о том, что «суша главенствует над морем».

Результатом первой попытки кодифицировать режим территориальных вод и режим открытого моря стала Женевская конвенция по морскому праву 1958 г. Она закрепила принципы международного рыболовства, режимы территориальных вод, континентального шельфа и открытого моря.

Позже основным инструментом международного права, регулирующим всю деятельность в океанах и морях и использование их ресурсов стала Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву от 1982 г. (далее – Конвенция). В п. 1 статьи 76 Конвенции провозглашается право прибрежного государства устанавливать внешние границы континентального шельфа посредством двух принципов: естественного продолжения или принципа расстояния. Принцип естественного продолжения позволяет установить государству внешние границы «на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка». Принцип расстояния дает право государству на 200 морских миль от территориального моря, когда «внешняя граница подводной окраины материка не простирается на такое расстояние».

Следовательно, положения Конвенции устанавливают государственную юрисдикцию прибрежных государств на ресурсы в пределах 200 морских миль, а также их право, при определенных условиях, на ресурсы континентального шельфа за пределами этой зоны (согласно п. 6 статьи 76 Конвенции прибрежное государство может расширить внешние границы своего континентального шельфа до 350 миль за счет океанических хребтов на основе рекомендаций Комиссии ООН по границам континентального шельфа (далее - Комиссия)). В связи с этим на Комиссию возложена функция рассмотрения заявок арктических государств относительно отграничения их континентального шельфа от международного района морского дна. В соответствии со статьей 4 Приложения II к Конвенции, государства, претендующие на расширение своих арктических границ, должны в течение десяти лет со времени вступления для них в силу Конвенции предоставить соответствующие научно-технические данные, подтверждающие их претензии. Научно-техническое руководство Комиссии (CLCS/11) было принято 13 мая 1999. В Руководстве утверждается, что оно разработано «с целью обеспечить единообразие и массовость практике государств при подготовке научно-технических сведений».

В статье 77 (3) Конвенции утверждается, что прибрежные государства обладают неотъемлемыми правами на континентальный шельф, которые «не зависят от эффективной или фиктивной оккупации им шельфа, или от прямого об этом заявления». Из этого следует, что обязательство подавать заявку в Комиссию носит процедурный характер. Таким образом, права на континентальный шельф не зависят от каких-либо «процедурных требований». Тем не менее, Бьёрн Куной считает, что выполнение процессуального обязательства имеет существенный результат, а рекомендации Комиссии носят нормативный характер ^[12]. Другие зарубежные авторы утверждают, что несмотря на рекомендательный характер заключений Комиссии, маловероятно, что государства смогут отказаться от таких рекомендаций и установить свои внешние границы за пределами линий, соответствующих рекомендациям Комиссии ^[14]. В отечественной литературе авторы придерживаются мнения, что исходя из функций Комиссии, ее документы не обладают нормативными характеристиками, имеют исключительно научное и техническое содержание и не влекут никаких правовых последствий для государств ^[18,19].

Различные подходы к разделу Арктики

Несмотря на очевидный прогресс в морском праве и механизме решения вопросов по границам континентального шельфа, в настоящее время все еще четко не обозначен международно-правовой режим арктических морских пространств (так, США отказались ратифицировать Конвенцию 1982 г., ссылаясь на Женевские конвенции ООН по морскому праву 1958г., в соответствии с которыми континентальный шельф государства заканчивается там, где глубина вод не позволяет разработку ресурсов морского дна. Поэтому США не имеет права подавать на рассмотрение Комиссии свою заявку по шельфу).

Более того, нет общепризнанной концепции делимитации арктических пространств. Одновременно существуют три концепции: теория «полярных секторов», выдвинутая Канадой в 1907 г. в законе «О северо-западных территориях» и поддержанная Россией в 1916 г. аналогичным по значению документом; концепция интернационализации по аналогу Антарктики, выдвинутая США в противовес нашей и поддерживаемая Китаем и Японией, (она же теория «множественного кондоминиума») и применяемый в настоящее время конвенциональный принцип в рамках Конвенции ООН по морскому праву.

По теории «полярных секторов» пространство наподобие треугольника, основанием которого является береговая линия, верхней точкой – Северный полюс, а боковой линией – меридианы, от Северного полюса до сухопутных границ государства, являются арктическим сектором государств. Приарктические государства, в той или иной форме, условились считать свои арктические сектора государственными границами еще до 1920-х гг., однако эта концепция не получила международно-правового оформления и для четырех из них на данный момент работает конвенциональный принцип.

За концепцию интернационализации выступают нерегиональные игроки из Европы и Восточной Азии, аргументируя это тем, что Арктика – «достояние всего человечества». Таким образом, они высказывают претензии и на природные богатства региона, и на торговые пути (российский Северный морской путь и канадский Северо-западный проход). Также предлагается установить в регионе демилитаризованный и нейтрализованный международно-правовой режим.

Резонансным событием во всем мире оказалась экспедиция А. Чилингарова на Северный полюс в 2007 г. Это была первая в своем роде успешная попытка российских ученых взять образцы пород со дна океана с тем, чтобы доказать Комиссии по границам континентального шельфа идентичность пород с материка и на континентальном шельфе и соответственно признание данных морских территорий нашей юрисдикцией.

В 2008 г. состоялась первая международная Конференция по Северному Ледовитому океану, в которой приняли участие страны «арктической пятерки», и которая закончилась подписанием Илулиссатской декларации. В ней были сформулированы общие позиции в отношении международно-правового режима Арктики и перспектив сотрудничества в регионе. Так, государства выразили нежелание обсуждать арктические вопросы с неарктическими государствами, равно как и привлекать к этому международные организации, что логично, так как Северный Ледовитый океан является полузамкнутым на пять прибрежных государств и наименьшим из всех океанов. Также прояснилась позиция США по Арктике: Вашингтон намерен придерживаться принципов морского права и обычных норм международного права. Однако уже спустя 10 лет на встрече Илулиссат-2 присутствовали такие субарктические страны-члены Арктического Совета, как Исландия, Финляндия и Швеция, и организации коренных народов Севера.

15 сентября 2010 г. Норвегия и Россия спустя 40 лет переговоров, придерживаясь конвенционального принципа разграничения Северного Ледовитого океана, нашли компромисс по поводу морской границы в Баренцевом море (Договор «О разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане). До этого существовали территориальные споры, так как Россия считала, что граница должна проходить вдоль побережья Шпицбергена и Норвегия периодически задерживала российские рыболовецкие суда в спорной зоне. В результате договора Норвегии досталось 90 тыс. кв. км акватории Баренцева моря, где впоследствии было найдено 2 млрд баррелей углеводородов.

3 августа 2015 г. на основании статьи 76 Конвенции Россия подала частично пересмотренную Заявку по внешним границам континентального шельфа РФ в Северном Ледовитом океане ^[20]. Ее рассмотрение началось вне очереди и было поручено подкомиссии, которая была создана для работы над первой российской заявкой 2001 г. В ней указано: «Район морского дна Северного Ледовитого океана, рассматриваемый в настоящей Заявке, охватывает шельф российских арктических окраинных морей, часть Евразийского бассейна (котловины Нансена и Амундсена, хребет Гаккеля) и центральную часть Амеразийского бассейна в составе котловины Макарова и Комплекса Центрально-Арктических подводных поднятий, в который входят хребет Ломоносова, котловина Подводников, поднятие Менделеева — Альфа, Чукотская котловина и Чукотское поднятие» ^[21]. Заявка опирается на то, что вышеназванный Комплекс Центрально-Арктических подводных поднятий рассматривается учеными Российской Федерации как состоящий из подводных возвышенностей континентальной природы и соответственно является продолжением материковой окраины согласно статье 76 Конвенции.

На 52-й сессии Комиссии, председатель подкомиссии по нашей заявке г-н Мадон доложил о ходе ее работы, отметив, что подкомиссия заседала 17–21 февраля 2020 г. и в течение этого периода продолжила научно-техническое изучение поданного представления, сосредоточившись на данных, которые поступили от российской делегации в порядке разъяснения, запрошенного подкомиссией на 51-й сессии ^[22].

В настоящий момент в Комиссии находятся заявка Дании относительно континентального шельфа к северо-востоку от Гренландии (от 26 ноября 2013 г.) и северного континентального шельфа Гренландии (от 15 декабря 2014 г.) и заявка Канады по Северному Ледовитому океану (от 23 мая 2019 г.), но подкомиссии по их рассмотрению не создавались, так как Комиссия рассматривает заявки государств в порядке их поступления ^[23]. Более того, заявки Дании идут 68-й и 76-й по списку, а Канады – 84-й. Заявки других государств, поданные в 2009 г., в среднем рассматривались 10 лет, и можно ожидать только увеличения срока вынесения решений по последующим. Вынесение результатов рассмотрения российской заявки, несмотря на бесспорные факты идентичности земли с суши и на шельфе и следовательно продолжения евразийского материка в Северном Ледовитом океане, собранные учеными, осложнено тем, что Комиссия вынуждена выносить решение, не начав рассмотрение датской и канадской заявок. Кроме того, Дания в своей заявке обозначила границы значительно больше своего арктического сектора и претендует на часть хребта Ломоносова. Поэтому может возникнуть конфликт интересов, если наша заявка будет одобрена. В связи со всем вышеперечисленным окончательное определение внешних границ арктического континентального шельфа всех заинтересованных государств в ближайшем будущем не предвидится.

Целый ряд российских ученых в своих работах утверждают, что Россия, в лице Министерства природных ресурсов, выбрав в 1997 г. курс на применение Конвенции 1982 г. по отношению к Северному Ледовитому океану, нанесла урон национальным интересам страны. До этого полярные владения были разграничены в двусторонних договорах с Великобританией (в отношении современной Канады) (Англо-русская конвенция 1825 г.) и США (Договор об уступке Аляски 1867 г.) по секторальному (меридианному) принципу, а также Соглашением о линии разграничения морских пространств 1990 г. А с 1997 г. и далее с заявкой в Комиссию 2001 г. Россия стала доказывать принадлежность континентального шельфа и так входящего в ее арктический сектор, тем самым теряя права на более чем 330 тыс. кв. км [3-4,8,10,24,25].

Зарубежные авторы фокусируют внимание на геологических понятиях, используемых в Конвенции и трактуемых Научно-техническим руководством Комиссии ^[12,16]. Это вызвано тем, что Конвенция использует научные термины в правовом контексте, которые иногда значительно отклоняются от научных и технических определений. Так, в ст. 76 (6) проводится различие между возвышениями континентального шельфа и океаническими хребтами («подводными возвышенностями» и «подводными хребтами» соответственно), которые относятся к различными правовым категориям (п. 7.1.6. Руководства). Необходимо учитывать, что согласно п. 3 статьи 76 Конвенции континентальная окраина не включает в себя океаническое дно на больших глубинах с его океаническими хребтами. На подводных океанических хребтах границы континентального шельфа не могут выходить за пределы 350 морских миль от территориального моря, в то время как такое ограничение не действует на поднятия и возвышенности материковой окраины. Р. Макнаб считает, что из-за геологической истории хребта Гаккеля, он не может являться частью континентальной окраины какого-либо государства. По его утверждению, всего два района не могут войти в государственную юрисдикцию: район в абиссальной равнине Менделеева и хребет Гаккеля. Они останутся частью Района, находящегося под юрисдикцией Международного органа по морскому дну ^[12]. На основании рекомендации Комиссии островам Кука в отношении плато Манихики, принятого в 2016 г., требуется, чтобы заявки на расширение границ континентального шельфа опирались не только на геоморфологические параметры продления материка, но и на геологические критерии. Из этого следует, что несмотря на демонстрируемое родство пород морского дна и суши, решающее значение при определении допустимой протяженности континентального шельфа в направлении от суши имеет обозначение того, является ли высота морского дна подводным хребтом или материковым возвышением.

На данный момент особый интерес представляет природа хребта Менделеева и будет ли она рассматриваться как подводная возвышенность, являющаяся естественным компонентом континентальной окраины Российской Федерации. Природа хребта Ломоносова представляет собой еще больший интерес, так как он находится в самом центре Северного Ледовитого океана, а его внешний предел находится на сотни миль от территориального моря.

Заключение

Прежде всего стоит отметить, что современное международное право обеспечивает необходимые механизмы установления границ в Арктике мирными способами. Также можно утверждать, что конвенциональный принцип разделения Арктики является несколько неприемлемым, так как Северный Ледовитый океан не похож на другие, и подходы к делимитации границ в нем должны быть особыми, которые бы в большей мере соответствовали притязаниям прибрежных государств полузамкнутого океана в соответствии с возможными угрозами национальной и экологической безопасности. Как следствие крайне нежелательно рассматривать Северный Ледовитый океан как открытое морское пространство.

Более того, рекомендательный характер решений Комиссии по границам континентального шельфа несет в себе угрозу их невыполнения. Можно ожидать оспаривания рекомендаций либо их полное игнорирование. Следует заключить, что окончательное оформление границ в Арктике будет достигнуто исключительно компромиссом между заинтересованными государствами, а не апеллированием в международные органы, а также последующей серией международных договоров, лишь в определенной степени полагаясь на рекомендации Комиссии. Примером тому может послужить договор России с Норвегией 2010 г. по разграничению и сотрудничеству в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане.

Учитывая неоднозначность критериев поднятий континентальной окраины и подводных хребтов можно заключить, что с ратификацией Конвенции по морскому праву 1982 г. арктические государства поставили себя в зависимость от геологического строения дна Северного Ледовитого океана. Несмотря на это, в сложившейся ситуации необходимо последовательно подходить к заявлениям в Комиссию и быть готовыми не только отстаивать российские границы континентального шельфа в рамках нашего сектора, но и заявлять о полной принадлежности России хребта Ломоносова, включая Северный полюс. Такая тактика позволит не допустить потери арктических территорий в случае допущения Комиссией ошибки и вынесения рекомендации в пользу Дании или Канады и обязует соседние государства найти совместное решение по спорным территориям, прежде чем на национальном уровне в одностороннем порядке устанавливать свои границы. Стратегической же целью может быть сохранение международного Района морского дна в рамках концепции общего наследия человечества в области хребта Гаккеля, ссылаясь на то, что он не относится к возвышенностям какой-либо континентальной окраины, а является подводным хребтом, а в районе хребта Ломоносова следовать секторальному принципу разграничения. Таким образом, Россия, Канада и Дания окажутся в равных условиях и не будет серьезного политического противостояния. В то же время ничего не будет угрожать военной и экологической безопасности арктических государств, поскольку центральный район Северного Ледовитого океана станет доступным для свободного передвижения еще не скоро, а также будет недоступна хозяйственная деятельность и разработка минеральных ресурсов неарктическими государствами в связи с международно-правовым статусом хребта Гаккеля и распространению юрисдикции государств "арктической пятерки" на остальной территории Арктики.