Принципы и приоритеты правовой политики России в сфере цифровой экономики

Кравченко Артур Георгиевич кандидат юридических наук доцент, заведующий кафедрой гражданского права и процесса, ФГАОУ ВО «Дальневосточный федеральный университет» 690922, Россия, Приморский Край край, г. Владивосток, п. поселок Аякс, 10, ауд. D338 Kravchenko Artur Georgievich PhD in Law Docent, Head of the department of Civil Law and Procedure, Far Eastern Federal University 690922, Russia, Primorskii Krai krai, g. Vladivostok, p. poselok Ayaks, 10, aud. D338 kravchenko_artur@mail.ru Другие публикации этого автора

Овчинников Алексей Игоревич доктор юридических наук профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права, ФГАОУ ВО "Южный федеральный университет", профессор кафедры конституционного и муниципального права филиала Северо-Кавказского федерального университета в г. Пятигорске 344002, Россия, Ростовская область, г. Ростов-На-Дону, ул. М. Горького, 88 Ovchinnikov Aleksei Igorevich Doctor of Law Professor, the department of Theory and History of State and Law, Southern Federal University; Professor, the department of Constitutional and Municipal Law of the Pyatigorsk Branch of North-Caucasus Federal University 344002, Russia, Rostovskaya oblast', g. Rostov-Na-Donu, ul. M. Gor'kogo, 88 k_fp3@mail.ru

Статья подготовлена при финансовой поддержке гранта РФФИ № 19-011-00820 (а) «Правовая политика российского государства, ее приоритеты и принципы в условиях цифровой экономики и цифрового технологического уклада: концептуальные, методологические, отраслевые аспекты цифровизации права и правового регулирования».

Важнейшим средством противодействия негативным явлениям в сфере общественно-политического развития следует признать стратегическое планирование. Под стратегическим планированием, согласно п.1 ст.3 Федерального закона «О стратегическом планировании» следует понимать деятельность специальных субъектов государственного управления по «целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации». Исходя из данного определения, следует сделать вывод о том, что программа стимулирования цифровой экономики в условиях современного государственного управления и социально-экономического развития должна включать не только разделы по прогнозированию тенденций экономического характера, но и объясняющие цели, прогноз, план мероприятий государства по развитию цифровой экономики. Только так, по нашему мнению, должна разрабатываться программа реализации приоритетов правовой политики в сфере стимулирования цифровой экономики.

Программа реализации приоритетов правовой политики в сфере стимулирования цифровой экономики представляет собой комплекс нормативно-правовых и организационных мероприятий, направленных на достижение максимальной экономической эффективности и развитие цифровых технологий в современном обществе и государстве.

Основными проблемными факторами и зонами при составлении такой программы представляются следующие сегменты общественных отношений: отсутствие прогноза рисков национальной безопасности в цифровом мире; отсутствие четкого теоретико-методологического и юридического определения цифровых форм общественных отношений; отсутствие адекватных критериев, позволяющих провести отграничение моделей цифровой экономики от смежных с ними моделей традиционной экономики с элементами цифровых технологий; наличие нерешенных проблем, связанных с разработкой адекватной системы юридических форм и мер противодействия актуальным и нарождающимся угрозам развития киберкоррупции (различных цифровых форм коррупции); гипотетическое и дескриптивное освещение рисков возникновения деструктивных эффектов, проецируемых в цифровом пространстве в результате широкого распространения и интенсивного применения сквозных технологий в современных условиях научно-технического прогресса; регулятивное запаздывание в развитии нормативной правовой базы в контексте предупреждения актуальных и нарождающихся экономических отношений цифрового типа; избыточное правовое регулирование экономических отношений.

Проблема концепта правового стимулирования цифровой экономики в России определяется необходимостью поиска и доктринального согласования ключевых принципов правового регулирования экономических отношений в современном глобализирующемся мире. В этом смысле, для успешного определения концептуальных оснований политики правового стимулирования цифровых моделей экономического развития Российской Федерации необходимо, прежде всего, разобраться в понятии цифровой экономики, ее природы и закономерностях развития.

При этом следует констатировать, что определение, данное в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы, не отражает полностью геоэкономического контекста данного явления.

В этой связи, первое, на что необходимо обратить внимание: понятие «цифровая экономика» не является самостоятельным и самодостаточным экономическим, хозяйственным, социально-политическим явлением. Если рассматривать структуру цифровой экономики, условно в ней можно выделить два блока. Первый блок, это гражданско-правовой оборот программного обеспечения, как товара, а также информационные услуги, не связанные с материальной частью национальной экономики. Эта часть цифровой экономической надстройки в значительной степени формирует экстерриториальные рынки сбыта, позволяет не привязываться к разработчику, к территориям конкретных государств, их налоговым системам, что вовлекает последние в глобализационные процессы, формируя межгосударственную конкуренцию за разработчика и инвестиции.

Вторая часть цифровой экономики представлена широким спектром цифровых сервисов, направленных на сокращение издержек традиционной национальной экономической инфраструктуры^[1]. В этом цифровом сегменте зависимость разработчика программного обеспечения и информационных сервисов от национальных рынков сбыта, территориальной привязки нивелирует глобальную конкуренцию.

При этом необходимо учитывать, что цифровая экономика как надстройка над национальной экономической системой оказывает критическое влияние на динамику экономической эффективности, одновременно формируя сложную систему связей между субъектами рынка, государством и обществом, меняя принципы управления, контроля и регулирования^[2]. Однако влияние нового формата экономики на социальные, политические, культурные и духовно-нравственные структуры и институты общества, их взаимозависимость, формирует пределы эффективности цифровых инструментов по сокращению экономических издержек на национальном уровне. Таким образом, как сама цифровая экономика, так и ее правовое регулирование ограничиваются соответствующим уровнем развития общества и государства. Этот момент безусловно определяет необходимость комплексного правового воздействия на все сферы жизни общества, построение особой системы правовых принципов регулирования экономических и смежных социальных процессов^[3].

Сам по себе вопрос принципов правового регулирования не является новым, а к контексте формирования нового феномена - цифровой экономики, в научной литературе даже просматриваются попытки адаптировать систему сложившихся руководящих идей в несколько трансформированном виде^[4]. Однако, существует и несколько иная научная позиция по этому поводу, утверждающая, что имеющейся классической системы принципов правового регулирования экономических отношений уже не достаточно, формируется потребность в формулировании дополнительных принципов, отвечающих специфике зарождающейся матрицы цифровых экономических отношений^[5]. Эта позиция определяет, что помимо обозначенных в Стратегии развитии информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы таких принципов как: обеспечение прав граждан на доступ к информации; обеспечение свободы выбора средств получения знаний при работе с информацией; сохранение традиционных и привычных для граждан (отличных от цифровых) форм получения товаров и услуг; приоритет традиционных российских духовно-нравственных ценностей и соблюдение основанных на этих ценностях норм поведения при использовании информационных и коммуникационных технологий; обеспечение законности и разумной достаточности при сборе, накоплении и распространении информации о гражданах и организациях; обеспечение государственной защиты интересов российских граждан в информационной сфере, необходимо формулирование руководящих идей, обеспечивающих парадигмальный сдвиг во всей правовой политики России, учитывая тот факт что сами правовые принципы как отражают, так и воспроизводят мировоззренческие основы общества^[6]. При этом, в многочисленных научных исследованиях, посвященных проблемам правового регулирования цифровой экономики, встречаются лишь указания на необходимость формулирования общих принципов правового регулирования, без их конкретизации, даже если речь идет о сущностном содержании идей правового регулирования цифровой экономики^[7]. Между тем, правовая доктрина и законодатель активно формулируют системы специальных правовых принципов по отдельным сферам цифровой экономики^[8].

Не существует и единого согласованного подхода к немногочисленным общим принципам построения правовой политики, направленной на стимулирование и регулирование цифровых экономических отношений. Так, идея упреждающего правового регулирования рассматривается исследователями наряду с пострегулированием^[9], принцип сорегулирования и саморегулирования^[10] противопоставляется принципу системного централизованного контроля.

Аналогичные разработки общих принципов предпринимались и зарубежными учеными, в частности, к общим регуляторным идеям относят: ограничение законодательных инициатив реальными потребностями рынка; принцип свободы цифровой экономики (стратегия открытых экономических систем); объективация и оценка эффективности правовой политики по регулированию цифровой экономики; регуляторное воздействие по месту запроса (вопросы регуляторной юрисдикции); сетевая нейтральность; ориентация права на потребности бизнеса и экономическую реальность наиболее эффективным образом; конвергенция элементов цифровой экономики; принцип взаимного признания, направленный на поддержание процессов глобализации цифровых рынков; принцип равных возможностей производителей инновационных продуктов, меняющих рынки, и классических решений, владеющих рынком^[11].

Между тем, обобщая отдельные доктринальные разработки и законодательные концептуальные положения, определяющие новые принципы правового регулирования отдельных сфер цифровой экономики видится необходимым провести их систематизацию и формулирование общих принципов правовой политики по стимулированию цифровой экономики России. К таким принципам правового стимулирования можно отнести:

1. Принцип правовой поддержки инновационных технологий, устанавливающий, что законодатель и правоприменитель в процессе реализации правовой политики осуществляют поддержку не только разработки, но и выхода на рынок технологических инноваций во всем диапазоне правового регулирования как основного источника развития цифровой экономики. Так, развитие в Интернет-сети краудфандинговых платформ, формирующих инвестиционную консолидацию общества, нашла свою поддержку в Федеральном законе от 02.08.2019 N 259-ФЗ (ред. от 20.07.2020) «О привлечении инвестиций с использованием инвестиционных платформ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а поддержка прорывных технологий вступающих в конкуренцию с устоявшимися рынками и меняющих их, в рамочном решении Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации».

2. Принцип концептуального восприятия качественно-новых моделей взаимодействия участников рынка при формировании архитектуры приоритетов правовой политики, определяет объективную потребность правовой доктрины и законотворчества в мировоззренческом контексте. Создание благоприятной регуляторной среды в сфере высоких технологий возможно лишь при условии учета специфики общественных отношений, которые такие инновации порождают, и готовности научного сообщества и регулятора к разработке и внедрению качественно новых подходов в регулировании. Так, например гибридный характер информационных услуг, привел к снижению эффективности традиционных критериев нарушения конкуренции в экономике, что потребовало переработки соответствующих правовых решений антимонопольного законодательства^[12].

3. Принцип комплексного правового регулирования цифровых экономических отношений предполагает проведения правовой политики по широкому спектру общественных отношений, не только экономического характера, но и общественных отношений тесно с ними связанных^[13]. Также комплексное правовое регулирование включает в себя развитие института умного регулирования (комплексной оценки регуляторного воздействия на экономические процессы, внедрения системы рейтинговых оценок потребителями, малым и средним бизнесом, анализ эффективности правовых норм и т.п. режимы обратной связи).

4. Принцип ограниченной правовой децентрализации включает приоритет диспозитивного, рекомендательного правового регулирования^[14], сорегулирования и саморегулирования, при сохранении централизованного государственного регулирования в экономических областях требующих повышенных правовых гарантий государственной безопасности^[15].

5. Принцип обеспечения равного доступа субъектов экономических отношений к цифровой экосреде, в том числе субъектов малого и среднего бизнеса, потребителей посредством мер государственной поддержки, регуляторных требований к цифровым платформам обеспечивающим точки вхождения субъектов экономики в цифровую экосистему, формирования правовых оснований для разработки и внедрения публичных цифровых платформ^[16].

6. Принцип альтернативности цифровым инновациям, предполагает сохранения права выбора потребителем и участниками рынка формы коммуникации, в том числи традиционного характера. Данный принцип обеспечивает в правовой политике сохранения правовых оснований для добровольного отказа участников рынка от использования цифровых и иных высоких технологий,

7. Принцип информационной прозрачности цифровой экономики включает обеспечение правового режима идентификации контрагентов экономических отношений, установки стандартов их идентификации. Сохранение института анонимности в цифровой среде, лишь за пределами экономических отношений, позволяет сохранять и соблюдать права человека, при этом гарантируя национальную безопасность.

8. Принцип правовой стандартизации означает формирование нормативно-правовой базы, определяющей стандарты цифровой этики, трудовые стандарты и т.п. этико-правовые эталоны.

9. Принцип установления презумпции добросовестности пользователями и разработчиками цифрового контента. С учетом технических особенностей ИКТ воля разработчика или пользователя может быть искажена неполадками сети ли оборудования (ошибочное выполнение операций, отмены и т.п.).

10. Принцип доктринальной легитимации правовой политики. Любые законодательные новеллы должны проходить оценку экспертного и предпринимательского сообщества на предмет оценки соотношения эффективности правовых и иных регуляторных решений, их пределов, согласованных сроков их введения^[17]. Принцип предполагает разработку нормативных требований к законодателю по обязательности учета оценок регуляторного воздействия бизнес-средой.

11. Принцип свободы выбора потребления товаров и услуг предполагает создание нормативных требований к разработчикам цифровых платформ, производителям цифровой техники по предоставлению потребителю самостоятельно выбирать дополнительные, а разработчикам свободно распространять на платформах цифрового контента все программные решения, отвечающие требованиям безопасности.

12. Принцип превентивного правового регулирования экономических отношений с применением высоких технологий и учетом рисков. В последние годы в условиях цифровизации существенно возросло внимание правоведов к разработке принципов и методов опережающего правотворчества, которое базируется на методах юридического моделирования социальных процессов и правового прогнозирования. Для разработки цифровых форм правового регулирования экономических отношений требуется стратегическое и тактическое планирование правотворческой деятельности в единстве с крупными технологическими проектами. Примером может стать Федеральный закон от 24.04.2020 N 123-ФЗ "О проведении эксперимента по установлению специального регулирования в целях создания необходимых условий для разработки и внедрения технологий искусственного интеллекта в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве и внесении изменений в статьи 6 и 10 Федерального закона "О персональных данных"^[18]. Данный нормативный акт направлен на экспериментальное внедрение технологий AI в государственной управление^[19].

13. Принцип обеспечения инфраструктурно-технологического суверенитета включает системную разработку нормативных актов по поэтапному обеспечению развития отечественных аналогов технически сложных товаров и программного обеспечения. Национальная безопасность России находится в настоящий момент в жесткой связке с технологическим суверенитетом государства, с его способностью быть не только реципиентом, но и донором современных технологий, так как его экономический суверенитет оказывается под угрозой разрушения в условиях нового шестого технологического уклада, диктующего новые правила формирования национальной и наднациональной экономических систем.

14. Принцип координирующего правового воздействия на направления и процесс эволюции экономических и тесно с ними связанных иных общественных отношений, особенно в условиях роста правонарушений в цифровой среде. Данный принцип особенно важен в условиях существенного роста киберпреступлений – «это любое незаконное действие в электронной сфере, которое совершено с использованием компьютерных технологий либо против них»^[20]. Современные преступники используют высокотехнологичные решения для теневых доходов, позволяющих остаться долгое время безнаказанными в силу трудности обнаружения так называемых «закладок» в программном обеспечении. Поэтому информационные технологии генерируют появление новых коррупциогенных схем. Дальнейшее развитие цифровой экономики не может происходить без учета того, что лица, контролирующие цифровые технологии сами попадают в ситуацию, способствующую коррупции, так как обладают уникальными знаниями, компетенциями и навыками, позволяющими обойти программные коды и остаться вне ответственности. Такие лица требуют особого контроля и наблюдения со стороны правоохранительных органов^[21].

15. Принцип международной согласованности означает разработку моделей правовой политики по формированию единых правил экстерриториальной цифровой экономики. Данный принцип крайне важен в условиях распространения моделей управления, основанных на сетевых принципах. Сетевое пространство предполагает единые международные стандарты взаимодействия государств в цифровой среде.

Помимо обозначенных выше принципов, в правовой политике государства, важным представляется выделения ее приоритетов, то есть основных ориентиров, в соответствии с которыми осуществляется планирование развития основных отраслей права. К основным приоритетам правовой политики России в сфере цифровой экономики можно отнести следующие: 1) Обеспечение верховенства прав человека и гарантий цифровой безопасности личности; 2) Ориентация на ценность справедливости в отношениях между органами государственной власти и гражданином; 3) Обеспечение национальной безопасности в процессах цифрового контроля за деятельностью органов публичной власти при обеспечении их транспарентности и открытости; 4) Соразмерность при использовании цифровых мер контроля за деятельностью предпринимателей с обеспечением права на свободную рыночную экономику; 6) Взаимодействия органов государственной власти и структур гражданского общества в процессах цифровизации экономики; 7) Обеспечения традиционных духовно-нравственных ценностей народов Российской Федерации.