Административно-правовые модели государственного управления сферой туризма в Российской Федерации

Савичев Алексей Юрьевич аспирант, кафедра административного и финансового права, Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России) 117638, Россия, г. Москва, ул. Азовская, 2, корп. 1 Savichev Aleksei Postgraduate student, the department of Administrative and Financial Law, All-Russian State University of Justice 117638, Russia, g. Moscow, ul. Azovskaya, 2, korp. 1 savichev_alexey@mail.ru Другие публикации этого автора

Туризм является одной из наиболее динамичных отраслей экономики, также велика его социальная составляющая, заключающаяся в оздоровлении и просвещении населения. Именно поэтому усилия многих стран, в том числе и России, направлены на создание наиболее эффективной системы органов публичного управления сферой туризма.

Государственное управление туризмом представляет собой разновидность социального управления, осуществляемого путем целенаправленного, организующего и распорядительного воздействия государства на сферу туризма в целях ее надежного существования и устойчивого развития ^{[1, с. 21]}.

Для реализации политики в сфере туризма государства образуют в структуре органов исполнительной власти органы специальной компетенции, обобщенно именуемые национальные и региональные туристские администрации. В зависимости от правового статуса, порядка формирования и специфики функционирования данных органов власти можно выделить типичные модели, складывающиеся в практике государственного управления сферой туризма. Государство придерживается той или иной модели в зависимости от ряда факторов экономического, территориального, исторического, культурного, политического, социального, демографического, экологического и климатического характера.

В экономической науке превалирует подход, в соответствии с которым выделяют три базовые модели государственного управления сферой туризма: приоритетности туризма, межотраслевого регулирования, саморегулирования ^{[2, с. 43–44] [3, с. 22] [4, с. 58]}. Данная классификация будет использована и в рамках настоящего административно-правового исследования.

Первая модель — приоритетности туризма — применяется в странах, для которых туризм играет одну из ключевых ролей. Модель предполагает значительный контроль со стороны государства над туризмом и существование органа национальной туристской администрации с обширными полномочиями. Это может быть отдельное ведомство (как правило, министерство), глава которого является членом правительства (Министерство туризма Израиля ^[5]), или орган исполнительной власти, глава которого не входит в состав правительства (Комитет по развитию туризма при Правительстве Республики Таджикистан ^[6]).

Вторая модель — межотраслевого регулирования туризма — характерна для стран, в которых развитием туризма и туристской деятельности занимается многоотраслевое ведомство, чаще всего с экономическим (Министерство промышленности, торговли и туризма Королевства Испания ^[7]), культурным (Министерство туризма, искусства и культуры Малайзии ^[8]) или спортивным (Министерство спорта и туризма Республики Беларусь ^[9]) уклоном.

Третья модель — саморегулирования туризма — присуща странам, в которых развитие туризма осуществляется либо на муниципальном уровне власти, либо исключительно хозяйствующими субъектами, либо не осуществляется вовсе (вследствие незаинтересованности страны в туризме, низкого экономического развития, политической нестабильности). Органы государственной власти в сфере туризма отсутствуют, к примеру, в Королевстве Бельгия, Республике Сомали, Республике Науру, Республике Южный Судан.

Рассматривая эволюцию формирования в России органов исполнительной власти, обладающих полномочиями в сфере туризма, можно отметить, что до революции 1917 года туризм был исключительно саморегулируемым явлением, развитие которого определялось деятельностью энтузиастов и предпринимателей ^{[10, с. 46]}.

Датой начала организованного туризма в нашей стране некоторые исследователи считают 1777 год ^{[11, с. 24] [12, с. 12]}, когда Вениамин Генш, содержатель московского пансиона для детей дворян, решил организовать групповые поездки для молодых людей в крупные европейские университеты с образовательной целью ^[13].

Первая туристская фирма была открыта лишь в конце XIX века в Санкт Петербурге — «Предприятие для общественных путешествий во все страны света». Правоотношения между фирмой и путешественниками по оказанию услуг строились на договорных началах ^{[10, с. 51]}.

На рубеже XIX–XX веков стали массово появляться общественные организации туристской направленности. Крупнейшим являлось созданное в 1895 году Российское общество велосипедистов-туристов, переименованное позже в Рос­сийское общество туристов (РОТ). В уставе общества были закреплены следующие задачи: организация и проведение коллективных поездок членов общества, создание гостиниц в городах России для приема туристов, издание дорожно-справочных книг и путеводителей ^[14].

Практически с первых месяцев существования Советского государства туристской сфере уделяется повышенное внимание. В начале 1920-х годов возобновило свою деятельность Российское общество туристов, которое приостанавливало работу во время Первой мировой войны. Новые члены РОТ были не согласны с его прежним дореволюционным названием, и в 1929 году общество было переименовано в Общество пролетарского туризма РСФСР (ОПТ) ^[15].

Кроме ОПТ, туристско-экскурсионную работу в стране вело государственное акционерное общество «Советский турист» ^[16]. Однако существование двух крупных организаций не решило всех проблем, связанных с развитием туризма. В связи с этим в 1930 году принято решение об их слиянии и о создании Всесоюзного Общества пролетарского туризма и экскурсий (ОПТЭ) ^[17].

В 1936 году руководство массовым туризмом и экскурсиями было поручено Всесоюзному центральному совету профессиональных союзов (ВЦСПС) ^[18] и до 1990 года управление туризмом в СССР осуществлялось по линии профсоюзов.

Спецификой государственного управления сферой туризма в СССР являлось существование специальных организаций и органов власти для регулирования международного туризма (как въездного, так и выездного). В 1929 году в ведении Наркомата внешней торговли СССР было образовано Всесоюзное акционерное общество по иностранному туризму в СССР «Интурист» ^[19], задачами которого являлись: развитие туристских связей с зарубежными странами, организация обслуживания иностранных туристов, создание материальной базы для приема гостей из-за рубежа. Молодежный туризм был прерогативой Бюро международного молодежного туризма «Спутник», учрежденного в 1958 году ^[20].

В 1964 году впервые в истории страны был создан орган исполнительной власти, занимающийся вопросами туризма, — Управление по иностранному туризму при Совете Министров СССР ^[21]. В 1969 году он был преобразован в Главное управление по иностранному туризму при Совете Министров СССР ^[22], а в 1983 году — в Государственный комитет СССР по иностранному туризму ^[23], председатель которого вошел в состав правительства страны — Совет Министров СССР. Тем самым была подчеркнута значимость развития международных туристских связей для советского государства ^{[12, с. 149]}.

Госкоминтурист СССР прекратил свою деятельность в апреле 1991 года, одновременно при Кабинете Министров СССР был образован Совет по иностранному туризму СССР ^[24], который просуществовал семь месяцев и был ликвидирован ^[25].

На современном этапе развития государственного управления туризмом в России (с 1992 года и по настоящее время) органы национальной туристской администрации претерпели немало преобразований. Некоторые трансформации были связаны с переименованием ответственных за туризм органов власти и незначительным изменением объема их полномочий, отдельные реформы были существенными. В 1992 году было образовано Министерство культуры и туризма ^[26]. Уже через полгода центральным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование и межотраслевую координацию деятельности в сфере иностранного и внутреннего туризма, стал Комитет РФ по туризму ^[27]. Затем с 1994 года по 2000 год туризм рассматривался как неотъемлемая часть государственной политики в области физической культуры и спорта ^{[28, с. 90–91]}. Последующие четыре года функции в сфере туризма были возложены на Министерство экономического развития и торговли РФ ^[29].

В марте 2004 года было создано Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму, находящееся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ ^[30]. Через полгода агентство было разделено на два самостоятельных ведомства (Федеральное агентство по физической культуре и спорту и Федеральное агентство по туризму), подведомственных напрямую Правительству РФ ^[31]. В 2008 году Ростуризм перешел в ведение Министерства спорта, туризма и молодежной политики РФ ^[32], а в 2012 году — Министерства культуры РФ ^[33].

В соответствии с указом Президента РФ от 14.09.2018 № 514 Федеральное агентство по туризму было переподчинено Министерству экономического развития РФ ^[34]. М. Б. Биржаков полагал, что туризм является прежде всего экономической категорией и лишь затем — социальной ^{[35, с. 26–27]}. Безусловно, туристская отрасль сохраняет значительный потенциал для ускорения темпов роста российской экономики. Вместе с тем ключевые экономические показатели отрасли (на сферу туризма приходится 3,8% ВВП и 0,7% общей численности занятых) по-прежнему являются значительно ниже, чем в ряде развитых стран мира ^[36]. Однако полагаем, что при реализации государственной туристской политики социально-культурная составляющая туризма не должна уходить на второй план. Государственное управление отраслью должно строиться на основе принципа разумного сочетания экономических и социальных подходов.

Таким образом, до 2004 года не было выработано единой позиции относительно организационной формы органа исполнительной власти, ответственного за государственное управление туризмом. После 2004 года, когда было образовано Федеральное агентство по туризму, неоднократно изменялась подведомственность данного органа власти. Государственное управление туризмом строилось по модели межотраслевого регулирования (за исключением периода с 2004 года по 2008 год). Но при этом туризм рассматривался то как элемент социально-культурной сферы, имеющий общие черты с государственным управлением спортом, здравоохранением и культурой, то как один из аспектов экономики. Единый подход к государственному управлению туристской сферой отсутствовал.

Поиск оптимальной управленческой модели продолжается. С июня 2020 года Федеральное агентство по туризму вновь подчиняется напрямую Правительству Российской Федерации. При этом существенно расширены полномочия ведомства. Теперь Ростуризм обладает теми функциями, которые ранее осуществляли вышестоящие министерства: выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере туризма и туристской деятельности, координация деятельности по реализации приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности, контроль в отношении аккредитованных организаций, осуществляющих классификацию гостиниц, горнолыжных трасс и пляжей, а также надзор в отношении туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма ^[37]. Можно заключить, что туризм вновь стал рассматриваться как комплексная сфера в неразрывной связи экономической и социальной составляющих. Представители отрасли, в частности, считают, что теперь ведомство сможет более оперативно и эффективно принимать меры по развитию туризма благодаря возможности напрямую вносить проекты нормативных правовых актов в Правительство РФ ^[38].

Переподчинение Федерального агентства по туризму Правительству РФ также связано с необходимостью преодолеть кризис, в котором оказалась туристская отрасль из-за ограничений, введенных в результате распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19. Тем не менее изменение сложившейся управленческой модели в период нестабильности и неопределенности является определенным риском. Весной 2020 года благодаря совместной сбалансированной работе Минэкономразвития и Ростуризма в сжатые сроки была подготовлена необходимая правовая база для реализации ряда мер, направленных на поддержку туроператоров в условиях пандемии ^[39].

Федеральное агентство по туризму приобрело больше самостоятельности, его полномочия были существенно расширены, но вместе с тем ведомство утратило лоббистские возможности своего прежнего куратора. Представляется, что текущий статус Ростуризма является промежуточным на пути к полноценному Министерству туризма РФ, возглавляемому федеральным министром, входящим в состав Правительства. Пока же Ростуризму чрезвычайно важно продолжить сотрудничество с Министерством экономического развития РФ.

Все большее значение в управлении туризмом приобретает региональный компонент, поскольку именно на этом уровне возможен максимальный учет всех особенностей функционирования отрасли.

Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере туризма закреплена в статье 26³ Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которой органы власти субъектов РФ обладают полномочиями по созданию благоприятных условий для развития туризма в регионе ^[40]. Указанная норма носит предельно общий характер, более детально компетенция субъектов РФ в сфере туризма обозначена в статье 3² Федерального закона от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». В частности, региональные туристские администрации обладают полномочиями по определению основных задач и приоритетных направлений развития туризма, разработке и реализации документов стратегического планирования, поддержке приоритетных направлений туризма, созданию и обеспечению условий для доступа к туристским ресурсам и др. ^[41]

В соответствии со статьей 77 Конституции РФ субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти ^[42]. В связи с этим в субъектах РФ применяются разные модели управления сферой туризма, а органы региональных туристских администраций имеют различные наименования, организационные формы и полномочия.

Отметим, что в 84 субъектах Федерации есть орган исполнительной власти, наделенный полномочиями в сфере туризма, то есть государственное управление отраслью строится либо по первой, либо по второй модели. Единственным субъектом, применяющим третью модель, является Ульяновская область, развитие туризма на территории которой поручено Областному государственному казенному учреждению «Агентство по туризму Ульяновской области», не входящему в структуру органов исполнительной власти.

Модель приоритетности туризма используется в 28 субъектах. Самостоятельный орган исполнительной власти, руководитель которого входит в состав регионального Правительства, образован в 8 регионах (Министерство Чеченской Республики по туризму ^[43]). В остальных 20 субъектах Федерации, применяющих данную модель, орган национальной туристской администрации находится в ведении правительства субъекта, обладает широкими полномочиями, но его руководитель в состав высшего органа исполнительной власти не входит (Комитет по туризму Мурманской области ^[44]).

Наиболее распространенной является модель межотраслевого регулирования сферы туризма — она применяется в 56 субъектах Российской Федерации. В 26 регионах вопросами туризма занимается ведомство с экономическим уклоном (Департамент экономического развития Белгородской области ^[45]). В 22 субъектах туризм ассоциируют со сферой культуры (Министерство культуры, туризма и архивного дела Республики Коми ^[46]). В семи регионах управление сферой туризма связано со спортом и молодежной политикой (Министерство спорта, молодежной политики и туризма Республики Мордовия ^[47]) и в одном — с природными ресурсами (Министерство природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай ^[48]).

На основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы.

Разнообразие организационно-правовых форм, различия в полномочиях, функциях и порядке формирования органов исполнительной власти, обладающих специальными полномочиями в сфере туризма, позволяют выделить несколько моделей государственного управления туристской сферой. Первая предполагает значительный контроль со стороны государства над туризмом и существование органа национальной туристской администрации с обширными полномочиями. Вторая модель характерна для государств, в которых управление туризмом входит в компетенцию определенного многоотраслевого министерства. В странах, применяющих третью модель, туризм рассматривается исключительно как элемент рыночных отношений, регулирование со стороны государства отсутствует.

До революции 1917 года туризм в России был саморегулируемой отраслью, органы исполнительной власти специальной компетенции не создавались. В СССР управление туризмом осуществлялось в основном профсоюзными организациями, за исключением международного туризма, для регулирования которого было образовано Управление по иностранному туризму при Совете Министров СССР, просуществовавшее в различных организационно-правовых формах до распада советского государства.

После 1992 года государственное управление сферой туризма строилось по второй модели. Туризм в основном рассматривался как элемент социально-культурной сферы и непродолжительное время — как один из аспектов экономики. В 2020 году управление отраслью стало осуществляться по первой модели, так как Федеральное агентство по туризму перешло в прямое подчинение Правительству РФ, полномочия ведомства были расширены. Полагаем, что данная реформа национальной туристской администрации не является окончательной, и ее логичным завершением станет формирование Министерства туризма РФ, глава которого войдет в состав Правительства.

Исследование моделей государственного управления сферой туризма в субъектах Российской Федерации выявило, что практически во всех регионах страны созданы органы исполнительной власти, курирующие туристскую отрасль, а господствующей моделью управления сферой является модель межотраслевого регулирования. Управление осуществляется, как правило, органами исполнительной власти, обладающими полномочиями в сфере экономики или культуры. Полагаем, что данная модель государственного управления туризмом наиболее эффективна для большей части субъектов РФ. В ряде субъектов Федерации в структуре органов исполнительной власти образованы самостоятельные ведомства, отвечающие за развитие туризма. Как правило, это регионы-лидеры по развитию туризма или субъекты, обладающие высоким туристским потенциалом.