Парниковое Регулирование: Коузианская Природа Выбора

Пименова Оксана Игорьевна кандидат юридических наук PhD Кандидат по специальности «Публичная Политика» (Университет Саскачевана, Канада) 117148, Россия, г. Москва, ул. Маршала Савицкого, 24 Pimenova Oxana PhD in Law PhD Candidate in Public Policy, University of Saskatchewan, Canada 117148, Russia, Moskva, g. Moscow, ul. Marshala Savitskogo, 24, kv. 147 oxana_krasnova@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение

Профессор Стэнфордского Университета Терри Мо ^[30] в своей статье «Power and Political Institutions», объясняя как международное сотрудничество меняет повестку дня для государств, указывает на роль международных институтов (организаций и их соглашений) в установлении и контроле тех альтернатив, которые могут быть предметом выбора для заинтересованных государств. Терри Мо ссылается на опыт государств, участвующих в НАФТА и Европейском денежном союзе. Изначально противостоявшие этому Мексика (в случае с НАФТА), Великобритания и Италия (в случае с наднациональной европейской валютой) в итоге оказались вынужденными последовать курсу, выбранному другими странами, которые, по словам Терри Мо, сумели «съинженировать» тот новый statusquo^{[30, с. 226]}, не следование которому повлекло бы для противящихся стран издержки, гораздо значительнее, чем если бы они изначально согласились принять новый statusquo – членство в международной организации, участие в наднациональном регулировании. Через достижение новых договоренностей, создание новых организаций и принятие новых правил создается новая реальность, и горькая правда здесь в том, что те, кто не согласен с новым statusquo, не могут его не принять: с позиции порождаемых для них издержек, они просто не имеют такой опции с тех пор, как новый statusquo существует. Это то, на что указывает Терри Мо, показывая, по сути, всегда принудительный характер любых институтов и правил, создающихся в результате сотрудничества одних государств с другими. На международной арене формируются две группы государств: те, кто прямо между собой договариваются (инсайдеры) о чем-либо и те, в отношении которых такие договоренности будут действовать прямо или опосредованно (аутсайдеры). Как правило, аутсайдеры не могут уйти, не ухудшив свое положение, тогда как инсайдеры не хотят идти на компромисс с аутсайдерами, которые и так будут вынуждены принять новый statusquo. Свыше двух ста (195 + ЕС) стран, различающихся по уровню своего экономического и институционального развития, ратифицировали Парижское соглашение (2015), обязавшись идти по пути снижения парниковых выбросов и декарбонизации своих экономик. Завидное международное единодушие при столь значительном разнообразии контекстов национального развития.

Международное сотрудничество в сфере контроля изменения климата последовательно и настойчиво меняет наши представления о причинно-следственной связи между сжиганием топлива и глобальным потеплением. Еще в начале позапрошлого столетия люди видели твердое топливо чуть ли не единственным источником света и тепла, и углеродные выбросы от его сжигания считались неотъемлемым условием ведения хозяйственной деятельности, энергетической безопасности и социально-экономической устойчивости. Но уже в 50-х годах прошлого века была выдвинута теория об антропогенной причине современных климатических изменений ^[19]. «Хоккейная клюшка Манна» ^[28] стала символом климатической угрозы, надвигающейся от антропогенной хозяйственной деятельности. По сути, она стимулировала развитие международного тренда на снижение использования и последующий полный отказ от твердого топлива при ведении хозяйственной деятельности ^[26]. Сдерживание климатических изменений путем предпочтения и внедрения низкоуглеродных технологий стало новой реальностью, создающей новый statusquo в международном общении государств и новую повестку дня для их национальных правительств.

Сегодня для государств, участвующих в системе международного климатического регулирования, нет такой опции, как не проведение декарбонизации экономики. Вопрос только в том, как реализовывать низкоуглеродный тренд экономического развития с минимальными издержками и максимальными выгодами не только для политической элиты, зачастую амбициозно дающей международные обещания, совместимые с ее избирательными программами, но и для бизнеса как субъекта реального сектора экономики, но, главное, для населения как субъекта потребления энергии и производства выбросов в зависимости, прямо пропорциональной от роста его доходов ^[2]. Мало кто из правящей элиты любит об этом говорить, но низкоуглеродное развитие сопряжено с непопулярными социально-экономическими последствиями – ростом цен и снижением потребления. Можно ли учесть все издержки, детерминированные взаимозависимыми интересами государства, бизнеса и населения? Социальные издержки государственного регулирования – один из ключевых фокусов Теоремы Коуза, которую я применяю в данном исследовании. Нобелевский лауреат Рональд Коуз ^[13] предупреждает об опасностях регулирования, ставя акцент на единство и взаимозависимость одних сфер жизни от других. Невозможно исправить/предотвратить вред в одной части системы, не причинив вред в ее другой части ^{[14, с. 837]} равно как невозможно снизить парниковые выбросы без снижения доступности производимых благ для каждого из нас.

Парижское Соглашение: Риторика и Реальность

В 2018 году на Российском энергетическом форуме российский Президент Владимир Путин заявил: «Мы наблюдаем, видимо, глобальное потепление, только непонятны причины этого потепления, ведь ответа до сих пор нет. И так называемые антропогенные выбросы, скорее всего, не основная причина этого потепления. Это могут быть изменения глобального характера, космические изменения, сдвиги какие-то, невидимые для нас, в галактике, и все мы даже не понимаем, что происходит. Наверное, антропогенные выбросы как-то влияют, но, судя по мнению многих специалистов, незначительным образом влияют» ^[7]. В основе теории об антропогенной причине современных климатических изменений ^[19] лежит совокупность знаний, и здесь, как справедливо отмечают климатологи, «не хвост виляет собакой (не график температурных изменений диктует подгонку теорий), а собака – хвостом» ^[8]. Парниковый эффект определенно позитивно коррелирует с антропогенной хозяйственной деятельностью, но, как говорится, «correlation does not mean causation». Установление корреляций и установление прямых причинно-следственных связей представляют собой две разные методологические задачи, отделенные друг от друга практическими возможностями не только фиксировать и отслеживать динамику взаимоотношений между парниковыми выбросами и глобальным потеплением, но и учитывать контекст этих взаимоотношений, который всегда порождает новые факторы (переменные), дающие новое значение казалось бы уже хорошо известным и изученным явлениям.

Причины глобального потепления носят комплексный характер и однозначно неясны, но сто девяносто шесть (+ЕС) стран подписали Парижское соглашение, для достижения цели которого – не допустить к концу столетия повышения средней температуры воздуха на 2 градуса Цельсия – будет необходимым, по самым оптимистичным прогнозам, к 2030 году снизить выбросы на 55% от уровня, достигнутого в 2018 году ^{[40, с. 5]}. Это потребует от государств скоординированных усилий по переводу национальных экономик на низкоуглеродный путь развития, сопряженный с необходимостью проведения серьезных институциональных изменений и, прежде всего, с необходимостью стабилизации потребления нефти, снижения и постепенного полного ухода от угля в производстве энергии, увеличения бюджетных инвестиций в возобновляемую энергетику, перехода транспортных средств на альтернативные виды топлива и декарбонизации производства ^{[6, с. 79]}.

Почему 2 градуса, а не 3, например, получило признание как уровень, который «спасет» планету и предотвратит климатические беды? Исходя из анализа какого объема информации сделан этот прогноз? Как правило, поиск информации заканчивается при уравнивании предельных издержек поиска с (ожидаемым) предельным приращением числа альтернатив для выбора решений, и, исходя из теории ограниченной рациональности ^[39], все решения строятся на субъективных ожиданиях их полезности/вредности – в зависимости от того, как мы локализуем точку отсчета, от которой мы «отсчитываем» наши убытки и выгоды. Информация в обществе распределена неравномерно и большую привлекательность имеет та информация, что отражает наши ожидания, и здесь, конечно же, велик риск манипуляции разными источниками и видами информации для изменения statusquo и убеждения самих себя в «жизненной» необходимости включения определенного вопроса в повестку дня субъектов, принимающих решения ^[11].

Любые прогнозы, как и любые решения, неокончательны и дают временное видение проблемы, соответствующее актуальному восприятию выгод и издержек. Не менее важный вопрос – реальность прогнозов, их способность учитывать доступную информацию без искажений, не подгоняя ее под ситуативные цели. Между 1992 и 2017 годами, несмотря на ряд усилий по сдерживанию парниковых выбросов, был зафиксирован их рост на 60% ^[38]. Согласно данным, приведенным в докладе Global Emissions Gap Report, подготовленном экспертами программы ООН по окружающей среде, в 2018 году был достигнут рекордный объем парниковых выбросов в атмосферу – 55,3 гигатонны ^{[40, с. 4]}. При такой тенденции в парниковой эмиссии, к концу столетия реально достигнуть повышение температуры, как минимум, на 3,2 градуса Цельсия. По данным Международного энергетического агентства, в 2017 году углеводородное топливо составляло примерно 85% первичных источников энергии, и к 2040 году существенного изменения в источниках энергии не предвидится: нефть, уголь и газ остаются доминирующими первичными энергетическими ресурсами со слегка возрастающим удельным весом возобновляемых источников энергии и биоэнергии ^{[17, с. 2]}. Сжигание ископаемого топлива обусловливает более 70% выбросов парниковых газов ^[23], обеспечивая спрос и потребление четырех «материальных подушек» современной цивилизации – стали, цемента, аммония и пластика, для производства которых пока что нет ни одной альтернативы, которая быстро, дешево и доступно была бы развернута в требуемых масштабах.

Издержки декарбонизации экономики высоки. Чтобы уйти от использования традиционных источников энергии, потребуется гораздо большее, чем диверсификация производственных мощностей и отказ от использования «черного» топлива. Любое институциональное изменение для своей эффективности потребует изменений на уровне индивидуального поведения ^[32], что невозможно без изменений в ценностях, культуре потребления и мировоззрении. Поэтому проблема парникового регулирования – это не проблема бизнеса и государства, а проблема отдельно взятого гражданина. И решение кроется не в том, чтобы сократить производство, снизив ВВП и экономический рост, а в том, чтобы изменить «технологическую основу и модели потребления энергии» ^{[1, с. 12]}. Парадигма спасения жизни на земле немыслима без изменений в головах каждого из нас. Институциональные меры (государственное регулирование) должны идти нога в ногу с нашей способностью платить больше за те же свет и тепло в наших домах. С отказом от угля, газа и нефти мы пойдём вниз по энергетической лестнице, и фундаментально это означает отказ от привычного уровня комфорта. Готовы ли мы к этому? Скажем так, что, осуществляя международное экологическое сотрудничество и, в принципе, не имея возможности отрицать новый statusquo – низкоуглеродный путь развития – государства имеют разную степень готовности к этому. Не все страны богаты, равно как и не везде одинаково светит солнце и бесперебойно дует ветер.

Коузианская Природа Выбора

Рациональный Выбор

В экономической теории, рациональным признается выбор, который делается человеком как субъектом принятия решений, затрагивающих распределение материальных благ (экономических решений), с целью максимизации своих выгод, реальных и потенциальных, и, следовательно, минимизации издержек. Проще говоря, рациональный человек максимизирует свои выгоды, делая выбор лучший из возможных ^[31]. Как иллюстрирует Беккер, «он [рациональный человек] будет ночью читать в постели только при условии, если ценность чтения (с его точки зрения) превышает ценность недосыпания его жены» ^{[12, с. 1078]}. Но как он может знать наверняка те вредные последствия, которые он будет иметь наутро от «недосыпания своей жены»?

Теория рационального выбора позиционирует человека как суперчеловека, который обладает полной и достоверной информацией и всегда наверняка осведомлен о действиях и намерениях других. Однако, как доказано экспериментальной психологией, человеческий мозг ограничен в восприятии реальности, оценке рисков ^{[24, 25]} и издержек собственных проектов ^[8]. Зачастую даже игра слов ^[15] влияет на то, как мы воспринимаем и представляем факты, предопределяя выбор, подтверждающий наши убеждения и прошлый опыт ^[29].

В своем исследовании ограниченной рациональности человека как субъекта принятия решений, нобелевский лауреат Герберт Саймон указывал, что рациональность выбора подрывается двумя основными факторами – неопределенностью реальности и субъективностью ожиданий ^[39]. Его известная метафора ножниц рисует сознание и реальность как два лезвия процесса принятия решений. Число факторов, потенциально имеющих отношение к рациональности (большей полезности) того или иного выбора, так велико, что в определенный момент процесса принятия решения можно учитывать лишь некоторые наиболее очевидные из них. «Очевидность» – это тот момент, когда реальность и сознание пересекаются, и субъект «видит» то решение, которое ему кажется релевантным для поддержания statusquo, в котором он находится и который он всегда хочет сохранить ^[9]. При этом набор очевидных и неочевидных факторов постоянно меняется, определяя динамическую и неопределенную природу рационального выбора. В результате, «простой принцип максимизации полезности … не может быть применен к ситуациям, где оптимальные решения зависят от неопределенных внешних обстоятельств или от действий других рациональных экономических субъектов» ^{[12, с. 13]}.

Неопределенность окружающей действительности, отсутствие полной информации о предпочтениях других субъектов принятия решений вкупе с человеческой когнитивной неспособностью просчитывать все гипотетические ситуации, своевременно пересматривая сделанные прогнозы (решения) путем отслеживания и переработки новой информации, новых данных о быстро меняющейся реальности и намерениях других субъектов, ведут к разрывам между тем, что происходит в реальности, и тем выбором, который делается «рациональным» человеком. Налицо иррациональный выбор. Канеманом и Тверски тщательно описываются экспериментальные ситуации, в которых оценки, сделанные на основе первоначальной информации, не пересматриваются по мере поступления новой информации: люди реагируют в основном на самую свежую, последнюю, информацию, а предыдущую неосознанно игнорируют. Как следствие, люди не могут достоверно прогнозировать поведение друг друга ^[24].

Кооперация

С позиции Акселрода и Гамильтона ^[10], ограниченная рациональность людей в принятии решений могла бы быть успешно преодолена их стремлением и способностью кооперировать друг с другом. Однако, кооперация не является доминантной стратегией поведения субъектов принятия решений: «кроме случаев, когда индивидуумов достаточно мало или когда существует принуждение или другие способы заставить их действовать в общих интересах, рациональный, корыстный человек не будет действовать для реализации общих или групповых интересов» ^[33]. Даже когда люди взаимодействуют друг с другом на регулярной основе и осведомлены обо всех выгодах сотрудничества, они стремятся максимизировать собственную функцию полезности, сведя при этом долю своих затрат к минимуму. Этот вид недобросовестного поведения – поведения «безбилетника» – красочно описывается Элионор Остром ^[34] в рамках ее исследования проблемы коллективных действий. Объясняя причины фрирайдерства она экспериментально, на примере самоорганизующихся и самоуправляющихся сообществ (по управлению природными ресурсами), продемонстрировала, что люди отказываются от кооперации и обнаруживают склонность к «поведению безбилетника» лишь тогда, когда между ними нет доверия – когда они не уверены, кто перед ними: эгоист или альтруист. В отсутствии достоверной информации о типе твоего контрагента, возникает желание максимизировать собственные выгоды при минимизации собственных затрат, а именно: максимально получить выгоды от коллективных действий, но максимально уклонившись от участия в них.

Потенциал коллективных действий зиждется на обладании полной информацией о контрагенте, его намерениях и поступках – доверии к нему. Взаимные неосведомленность и неуверенность субъектов взаимодействия, каждый из которых стремится максимизировать собственную выгоду и минимизировать вклад в коллективные издержки, оборачиваются достижением равновесия по Нэшу, когда участники взаимодействия не могут скоординировать свои усилия и получить совокупный выигрыш сверх того, который достигается в условиях их автономности: «При нулевых трансакционных издержках они [участники взаимодействия] видели бы друг друга «насквозь», поскольку действовали бы в условиях совершенной информации. Иначе говоря, им было бы известно абсолютно все о функциях полезности, производственных функциях, функциях прибыли друг друга» ^{[4, с. 21]}. Однако мир без трансакционных издержек не существует, это иллюзия, к которой апеллирует Роналд Коуз ^[13], чтобы продемонстрировать ошибочность, нерациональность решений, принимаемых без учета контекста и его трансакционных издержек.

Выбор по Коузу

Одним из видов трансакционных издержек выступают социальные издержки. В отличие от персональных издержек, которые участники отношений, вступая в них, несут непосредственно, социальные издержки налагаются на всех остальных членов общества, которые, хотя могут напрямую и не взаимодействовать с причинителем вреда, но оказываются вовлеченными в сферу его последствий. Иными словами, социальные издержки – это те издержки, которые прямо или косвенно несет каждый из нас ^[20].

Любая экономическая деятельность имеет свои социальные издержки. Если последствия незначительны, то, как правило, ведение такой деятельности не становится вопросом в повестке государственного регулирования. Другое дело, если последствия деятельности значительны и касаются всех членов общества, вторгаясь в процессы производства и потребления. Деятельность, связанная с парниковыми выбросами в атмосферу, влечет значительные издержки для всех членов общества, но, как правило, эти социальные издержки не принимаются во внимание субъектами вредоносной деятельности – в своих решениях они руководствуются соображениями о собственных прямых издержках. Чтобы исправить эту ситуацию и заставить «загрязнителя» принимать во внимание не только свои прямые издержки, связанные с ведением бизнеса, но и издержки, косвенно налагаемые на других членов общества и связанные с ухудшением состояния окружающей среды, экономист Артур Пигу еще в начале прошлого века предложил облагать налогом «загрязнителя» в сумме, эквивалентной социальным издержкам ^[35]. Данный налог вошел в обиход как «Пигуанский налог».

«Пигуанский налог» направлен на минимизацию социальных издержек в ситуации, когда «загрязнитель» осуществляет свою деятельность и причиняет вред другим. Это форма ответственности, которая строится на установлении прямых причинно-следственных связей, возникающих между причинителем вреда и теми, кому вред причиняется. По этому основанию «Пигуанский налог» с его неолиберальной концепцией вреда был подвергнут системной критике Роналдом Коузом. В статье «Проблема социальных издержек», Коуз ^[13] опровергает концепцию вреда как детерминанты неизбежной ответственности его причинителя. «Реальный вопрос состоит в том, следует ли A позволить причинять вред Б или Б причинять вред A? Проблема в том, как избежать причинения более значительного вреда … . Все что нужно решить, так это просчитать, что значительнее: вред от ведения вредоносной деятельности или вред от прекращения вредоносной деятельности?» ^{[14, с. 837, курсив добавлен]}. Вопрос о необходимости и степени государственного регулирования (вмешательства) в хозяйственную деятельность Коуз предлагает решать не путем установления причинно-следственных связей (между вредоносной деятельностью и ее последствиями) и минимизации (возмещения) негативных последствий (издержек) через наложение ответственности (в виде налога, например) на их причинителя, но путем сравнения реально наступивших социальных издержек с теми социальными издержками, которые наступили бы в случае прекращения (недопущения) вредоносной деятельности (гипотетическими издержками). Государственное регулирование – это вычислительная проблема. Что лучше: более чистый воздух, но с повышенной стоимостью проживания в окрестностях, либо более доступное жилье с худшими условиями экологии? Любой выбор может стать рациональным в зависимости от наших предпочтений (максимизировать которые мы хотим) и субъективных ожиданий (оценок выгод и издержек), но в любом случае выбор будет означать предпочтение одних издержек другим, ибо невозможно исправить одну часть системы, не причинив вред другой ее части ^{[14, с. 837]}.

По Коузу, рациональный выбор зиждется на калькуляции и сравнении издержек – реальных и потенциальных. Чтобы эти издержки стали очевидными, важно понимать и принимать во внимание природу отношений между тем, кто причиняет вред, и теми, кто страдает от причинения вреда. Данные отношения гораздо многограннее и сложнее, чем полагал Артур Пигу ^[35], предлагая делать выбор (принимать решение о наложении налога) на основании установления прямых причинно-следственных связей. На самом деле, как показывает Коуз, данные отношения носят не линейный, однонаправленный, связанный с осуществлением конкретного действия, характер, но возвратный, взаимозависимый характер. Без причинителя вреда нет и потерпевшего, так как один из них существует только в присутствии другого ^{[13, с. 838]}. Поэтому Коуз предлагает новую концепцию вреда, основанную не на возмещении реальных издержек, а на их анализе и сравнении с гипотетическими издержками. Важны не только издержки, которые несет общество в связи с осуществлением вредоносной деятельности, но также и издержки, которые общество понесло бы в связи с прекращением вредоносной деятельности. Всегда ли причинитель вреда должен быть наказан, и причиняемый вред должен быть возмещен? По Коузу, нет. Иногда вред оправдан в том смысле, что издержки по его предотвращению слишком высоки. Иными словами, «некоторые проблемы не стоят того, чтобы их решать в том смысле, что социальные издержки получения решения будут больше, чем выгоды» ^[41].

Выбор в Реальности: «Лебедь, Рак и Щука»

«Для автомобилей существует производственная функция, показывающая зависимость между издержками и различными уровнями выбросов. Законы, регламентирующие химический состав атмосферы, определяют концентрацию загрязняющих веществ в воздухе как функцию уровня выбросов. Медико-биологические науки поставляют данные о влиянии различных концентраций загрязняющих веществ на жизнь и здоровье. Нам остается всего лишь прикрепить этикетку с ценой к товару под названием «жизнь и здоровье», и можно будет подсчитать оптимальный уровень контроля за загрязнением воздуха. Есть только одна загвоздка – очевидная для всех. Ни один из необходимых параметров различных «производственных функций» не известен – кроме издержек, связанных со снижением самих выхлопов, да и то с точностью до половины порядка величины» ^[39]. Для стран-участниц Парижского соглашения ни один из параметров государственного регулирования парниковых выбросов неизвестен наверняка, кроме одного – снижения экономической активности эмитентов и их вклада в ВВП. Это реальный экономический риск, в особенности для стран с высокой долей реального сектора в экономике. Отсутствие полной информации обо всех социальных издержках, технологические трудности, связанные с оперативным государственным реагированием на изменения в потреблении энергии, и, конечно, же желание получать климатические улучшения без снижения собственного ВВП, объясняют, почему государства столь плохие кооператоры в борьбе с изменением климата. За исключением признания угроз климатических изменений ^[22], на межгосударственном уровне нет консенсуса ни по одному значимому вопросу, касающемуся принятия государственных мер регулирования. Нет даже консенсуса по вопросу пределов выбросов, минимально необходимых для сдерживания негативных процессов глобального потепления ^[36]. Страны устанавливают свои собственные лимиты выбросов, по достижении (нарушении) которых начинают действовать их собственные, совершенно разнообразные, механизмы правового реагирования. При этом в отношении последних также отсутствует единая политика государств, каждое из которых выбирает и применяет свои инструменты углеродного регулирования. Наиболее показателен в этом отношении опыт Канады как страны, которая с 2007 года пытается найти баланс между экономическими интересами провинций с различной зависимостью от добычи природных ресурсов: если Британская Колумбия, Альберта, Квебек и Новая Шотландия инициативно ввели и успешно применяют на своих территориях рыночные механизмы углеродного регулирования (углеродный налог, аукционная торговля квотами на выбросы), то Онтарио, Манитоба, Саскачеван и Нью-Брансуик всячески этому сопротивляются, пытаясь применить свои собственные практики, избегающие прямого установления цены на выбросы (например, в Онтарио действует система углеродных оффсетов, покупаемых компанией для компенсации эмитированных ею выбросов путем посадки определенного количества деревьев; в Саскачеване – система аккумулирования и подземного хранения парниковых выбросов, получаемых при добыче ресурсов). Канадское правительство полагается на инкрементализм как управленческую стратегию для преодоления разногласия провинций и стимулирования изменений в части адаптации к новому statusquo – низкоуглеродному тренду экономического развития – в борьбе с глобальным изменением климата.

Инкрементализм ^[27] предполагает принятие решений не путем «скачков и прыжков», но путем «проб и ошибок», когда в условиях неопределенности предпочтение отдается небольшим, инкрементальным, шагам по изменению statusquoв незначительной степени.Сфокусированность субъектов принятия решений на максимальном сохранении statusquo ведет к желанию упростить проблему и найти наиболее релевантное ей решение за счет рассмотрения и анализа только тех альтернатив, которые существенно не отличаются от уже используемых практик. В этом, на первый взгляд, тактическое преимущество инкрементализма, которое, однако, не делает его приоритетной управленческой стратегией при решении проблем, затрагивающих большое количество субъектов, в частности, в борьбе с изменением климата, где эффективность принимаемых решений требует учета издержек каждого в реальности и в перспективе. Последнее предполагает поиск, анализ и сравнение всех возможных (гипотетических) и реальных альтернатив, не ограниченных выгодами (издержками) узкого, прямо задействованного, круга лиц, находящихся в определенном контексте взаимодействия, но затрагивающих всех лиц, прямо или опосредованно заинтересованных в принимаемых решениях ^{[14, с. 876]}.

Ключевое различие между теорией инкрементализма и теоремой социальных издержек состоит в том, что первая концентрируется на маргинальном эффекте издержек, тогда как вторая – на абсолютном эффекте издержек, понесенных при изменении statusquo. Маргинальные издержки – это всегда очевидные, прямые издержки, имеющие значение для конкретного человека, находящегося в конкретном контексте, тогда как абсолютные издержки – неочевидные, непрямые издержки, налагаемые на лиц, находящихся в различных контекстах взаимодействия и затрагивающие общество в целом. Абсолютная величина издержек учитывает издержки людей, прямо или косвенно задействованных при принятии определенного решения. Ссылаясь на необходимость калькуляции и учета абсолютной стоимости продукции/решения, Коуз ^[13] призывает к осторожности в принятии управленческих решений, накладывающих ограничения (издержки) на одних субъектов взаимодействия за счет других. Социальный контекст регулируемых отношений не может быть расщеплен на отдельные составляющие: все его элементы, равно как и сферы социальной жизни, взаимозависимы. Невозможно уменьшить издержки в одной сфере управления, не увеличив их в другой. Для эффективности принимаемых решений важно учитывать издержки, системно и кумулятивно порождаемые субъектами во всех сферах их взаимодействия (реальных и потенциальных), нежели чем концентрироваться только на маргинальных издержках того, что происходит здесь и сейчас, как это предлагает инкрементализм.

Сохраняя statusquo, инкрементализм прекрасно учитывает сиюминутный контекст взаимодействия лиц, непосредственно участвующих в нем. Однако с увеличением масштаба проблемы и появлением неопределенного количества субъектов, задействованных в ее решении на различных уровнях управления (международном, национальном, региональном, локальном), контекст принятия решений усложняется в связи с необходимостью согласования динамичных, быстро меняющихся, интересов и полномочий разноуровневых субъектов, и инкрементальная стратегия в этом отношении крайне слаба ^{[9, с. 11]}. Провозглашая консенсус на ту или иную альтернативу главным критерием ее принятия ^{[27, с. 84]}, инкрементализм не предлагает способов преодоления и разрешения разногласий в многоуровневых контекстах принятия решений. Канадский инкрементализм по введению рыночного углеродного регулирования и декарбонизации экономики, по сути, споткнулся о разногласия между федеральным центром и провинциями по вопросу применения единой ставки углеродного налога.

Так, федеральным правительством Канады во исполнение обязательств, вытекающих из Парижского соглашения, была принята Pan-Canadian Framework on Clean Growth and Climate Change (2016). Для сокращения выбросов на 30% к 2030 году (от уровня, применявшегося в 2005 году), федеральное правительство данным актом объявило свое намерение установить минимальную ставку платы за тонну выбросов на уровне 10 долларов во всех провинциях к 2018 году; до этого момента предусматривался переходный период, в течение которого федеральное правительство предоставляло свободу усмотрения провинциям в выборе и реализации тех мер углеродного регулирования, что представлялись им наиболее совместимыми с контекстом их институционального развития. Это привело к тому, что по состоянию на 2019 год в одних провинциях (Квебек, Альберта, Британская Колумбия) применялся углеродный налог, тогда как в других провинциях нет (Саскачеван, Манитоба, Онтарио). Позиция Саскачевана заслуживает в этом вопросе особого внимания.

Отказавшись от подписания Pan-Canadian Framework on Clean Growth and Climate Change, Саскачеван изначально был против введения углеродного налога, видя его неоптимальным инструментом парникового регулирования для своей территории, чье географическое положение и институциональная экономическая инфраструктура предопределили существенную зависимость доходных бюджетных источников от добычи и экспорта определенных природных ресурсов. Правительство Саскачевана видело в углеродном налоге угрозу для компаний, добывающих поташ и уран (общераспространенные природные ресурсы в Саскачеване); с введением цены на выбросы возник бы риск того, компании переместят добывающий бизнес в страны с отсутствием углеродного налога либо с его более низкой ставкой. В течение трех лет Саскачеван пилотировал собственные практики углеродного регулирования, избегающие отношения ценообразования на парниковые выбросы от добычи поташа и урана. Однако в 2018 году вступил в силу Greenhouse Gas Pollution Pricing Act, которым предусматривалось обязательное введение с апреля 2019 единой цены на все парниковые выбросы в размере 10 долларов во всех провинциях Канады. Апеллируя к конституционным положениям, предусматривающим исключительное ведение провинций по вопросам собственности, гражданских прав и природных ресурсов, используемых для ведения бизнеса, находящегося на территории провинции, правительство Саскачевана полагая, что и регулирование выбросов, формируемых от добычи провинциальных ресурсов, должно осуществляться по усмотрению провинции, посчитало Greenhouse Gas Pollution Pricing Act неконституционным и оспорило его в судебном порядке^[1]. Хотя окончательное решение Верховным Судом Канады пока что не принято, правительство Саскачевана проиграло дело в провинциальном суде в 2019 году^[2]. Позиция Апелляционного суда Саскачевана основывалась на использовании конституционной оговорки «о мире, порядке и хорошем управлении», в соответствии с которой федеральное правительство имеет право, определяя единую минимальную цену углеродного налога, решать таким образом вопрос, затрагивающий национальный интерес в выполнении международных обязательств по борьбе с климатическими изменениями^[3].

Заключение

Инкрементализм удобен для тех стран, в которых сильны демократические традиции децентрализованного управления, когда федеральным центром предоставляется максимальная свобода территориям (провинциям, регионам) в выборе и установлении тех мер регулирования, которые на данном этапе максимально отвечают контексту их развития. С одной стороны, дискреционное углеродное регулирование обоснованно, ведь необходимость учета собственного институционального контекста движет теми, кто озадачен принятием тактически выверенных, максимально приближенных к существующему statusquo, решений. С другой стороны, предотвращение климатических угроз требует скоординированных усилий разноуровневых субъектов управления, так как с увеличением издержек по решению этой проблемы соблазн одних получать выгоды за счет других растет. Но в преодолении проблемы коллективных действий – поведения «безбилетника» – инкрементализм, как и любая другая формально применяемая стратегия управления одних в отношении других, бессилен.

Остром ^[34] видит решение проблемы коллективных действий не в навязывании готовых, пусть даже максимально приближенных к контексту их принятия, решений, но в выработке и установлении социальных, не формально-правовых, практик, которые должны быть приняты всеми на поведенческом уровне и реализованы в форме развития отношений взаимного доверия. Поскольку Остром исследовала возможность установления доверительных отношений на уровне индивидуумов (их самоуправляющихся сообществ), трудно проецировать ее видение на отношения между публично-правовыми образованиями. Специфика взаимоотношений между последними как институтами, создающими другие институты (правила, организации), строится на необходимости учета объективно существующей между ними взаимозависимости; невозможно взаимное доверие между субъектами, находящимися во взаимозависимости – последняя ведет к доминированию одних над другими и навязыванию определённых поведенческих/управленческих стратегий, преференциальных с позиции тех, кто контекстуально более влиятелен. Согласно Остром ^[34] решения, стимулирующие сотрудничество, не навязываются, а создаются совместно заинтересованными субъектами – в будущем это предопределяет то, как эти решения выполняются. Даже прошедшие все строжайшие и выверенные процедуры принятия, формально-правовые акты могут не действовать на практике только потому, что те, кому они адресованы, не доверяют и не согласны с теми, кем акты были приняты. Проще говоря, формально-правовые отношения порождают аутсайдеров и инсайдеров, взаимное доверие между которыми практически не достижимо ^[30]. Парижское соглашение – это пример того, как отсутствие определенности и доверия между субъектами принятия решений, локализованными на различных уровнях управления (международном, национальном, провинциальном), препятствует их сотрудничеству в предотвращении коллективно признаваемых угроз – угроз глобального потепления. США объявили о выходе из Парижского соглашения, подтвердив свою приверженность сокращению парниковых выбросов только при условии роста ВВП (страх перед реальными экономическими издержками, которые будут понесены в конкретном национальном контексте институционального развития, взял верх над страхом перед принятием рисков глобального потепления). Очевидно, что и сами государства, и их территории по-разному видят борьбу с климатическими изменениями, приписывая разные ценности ее результатам и имея разные предпочтения в их достижении. И согласовать эти предпочтения, равно как и нивелировать различия в детерминирующих их контекстах, практически невозможно. Неудивительно, что сегодняшняя ситуация с парниковым регулированием хорошо напоминает сценарий из известной русской басни, где лебедь, рак и щука превращают совместное дело в совместную муку ^[5].

^[1] Манитоба и Онтарио последовали этому примеру и также обратились с соответствующим запросом в свои апелляционные суды.

^[2] Reference re Greenhouse Gas Pollution Pricing Act, 2019 SKCA 40 (CanLII). Режим доступа: http://canlii.ca/t/j03gt (дата обращения: 19.05.2020).

^[3] Аналогичное обоснование использовал Верховный Суд Канады в 1988 году в деле R. v. CrownZellerbackпри проверке конституционности полномочия федерального правительства устанавливать запрет для провинций сбрасывать мусор в море.