Этапы реформирования и проблемы развития института государственной службы в Российской Федерации

Ребрищев Николай Митрофанович преподаватель, кафедра Административного права и административной деятельности полиции, Московский областной филиал Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя 143100, Россия, Московская область, пос. Старотеряево, ул. Нет, УК 21, оф. 301 Rebrishchev Nikolai Mitrofanovich Lecturer, Department of Administrative Law and Administrative Activities of the Police, Moscow Regional Branch of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot 143100, Russia, Moskovskaya oblast', pos. Staroteryaevo, ul. Net, UK 21, of. 301 Eduard-Sidorova1965@yandex.ru

В постсоветский период система государственной службы неоднократно реформировалась. В научной литературе можно встретить различные точки зрения на количество этапов реформы государственной службы, от одного до десятка, однако большинство авторов придерживаются точки зрения, согласно которой в Российской Федерации насчитывается три этапа реформы государственной службы. Наиболее полно эти этапы были охарактеризованы Е. А. Васильевой в её диссертации «Трансформация государственной службы в условиях административной реформы: социологический аспект» ^[8]. В целом можно согласиться с Е. А. Васильевой, что первый этап реформирования государственной службы берёт свой отсчёт с 2003 г., а не с 1995 г., когда был принят Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» ^[1]. Этот закон не ставил задачей реформирование государственной службы как социального и правового института, а лишь дал нормативное регулирование сложившимся отношениям государственной службы, которые содержали в себе большую часть признаков отношений государственной службы советского периода. Именно с принятием действующих федеральных законов стартовало подлинное реформирование государственной службы, поскольку в них были заложены новые принципы государственной службы. К числу таковых следует отнести централизацию государственного управления, повышение социального потенциала государственной службы, оптимизацию кадрового состава, его омоложение. Следует согласиться с Е. А. Васильевой, что основные цели первого этапа реформы государственной службы были достигнуты, так как средний возраст государственных служащих был значительно понижен, успешно прошли мероприятия по повышению образовательного уровня государственных служащих, произошло перераспределение численности государственных служащих в пользу органов исполнительной власти. Второй этап реформы государственной службы датируется 2006 – 2010 гг. Он в качестве основного вектора развития государственной службы воспринял концепцию «нового государственного менеджмента». Эта концепция довольно обширна, но её основными характеристиками являются следующие факторы: введение в институт государственной службы понятия «государственная услуга», внедрение в государственное управление методов управления частным бизнесом, широкое введение в деятельность государственных служащих оценочных критериев. Правовую основу данного этапа реформы государственной службы составили Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» ^[3] и подзаконные акты, наиболее важное значение из которых имеют административные регламенты, определяющие порядок функционирования органов исполнительной власти, и, прежде всего, оказания этими органами власти государственных услуг населению. Можно по-разному относиться к итогам этого этапа реформы государственной службы, но в целом он достиг своих целей: была создана система «одного окна», эффективно заработали многофункциональные центры оказания государственных и муниципальных услуг, была введена практика аутсорсинга в государственное управление. В то же время многие принципы концепции «нового государственного менеджмента» не были реализованы: не достигнута цель открытости государственного управления, не привлечены институты гражданского общества к решению задач государственной службы, процесс взаимодействия населения и государственных служащих был излишне формализирован. Третий этап реформы государственной службы связан с реализацией федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» ^[4]. Несмотря на то, что с момента окончания указанной федеральной программы прошло уже более 6 лет, итоги её реализации на федеральном уровне так и не были подведены. Это лишь подчеркивает, что программа не достигла своей цели, и её основные задачи не были реализованы. В целом третий этап реформы отношений государственной службы можно охарактеризовать попыткой внедрения принципа транспарентности в систему государственного управления. Под транспарентностью государственного управления в самом общем виде понимаются открытость процесса государственного управления, наличие у граждан разнообразных возможностей контроля деятельности органов государства и вообще публичных органов и организаций, в том числе и в режиме он – лайн. После истечения срока реализации программы реформирования и развития государственной службы предпринимались попытки принятия новой программы, однако они так и не были реализованы^[5]. Таким образом, можно констатировать, что страну уже несколько лет существует без стратегии развития государственной службы, при том, что большинство научного сообщества и политических деятелей признаёт, что система государственной службы в Российской Федерации является не сформированной.

Конечно, сама цель реформирования института государственной службы и её достижение оценивается с учетом субъективных критериев, то есть каждый гражданин для себя самостоятельно определяется качество государственного управления. В то же время можно выделить определенные признаки, позволяющие определить качество государственной службы как социального института в государстве. Например, А. А. Гришковец выделяет семь признаков «настоящей» модели государственной службы:

- наличие в стране самого законодательства о государственной службе;

- конкурс при замещении должностей государственной службы;

- стабильное положение государственного служащего;

- реальность служебной карьеры для служащего;

- известную корпоративность государственных служащих;

- престиж службы в обществе;

- наличие государственного органа по делам государственной службы ^[9].

Рассмотрим соответствие действующей модели государственной службы в Российской Федерации этим критериям.

Законодательство о государственной службе в Российской Федерации, как было установлено выше, находится в стадии своего формирования. Наиболее структурированным является государственная гражданская служба как отдельный вид государственной службы. Ей законодатель уделяет основное внимание, поэтому можно сделать вывод, что законодательство о государственной гражданской службе является сформированным. Военная служба как второй вид государственной службы отстала в своем нормативном регулировании, что отмечается в научной литературе ^[10]. Законодательство о порядке прохождения военной службы устарело, во многом противоречиво и пробельное, несмотря на огромное количество нормативных актов, регулирующих военную службу. То же самое можно сказать и про правовое регулирование иных видов государственной службы. Конечно, отдельные виды государственной службы, например, службы в органах внутренних дел, имеют законодательное регулирование, соответствующее современным общественным отношениям, однако прохождение иных видов государственной службы зачастую регулируется подзаконными актами. Представляется, что такая практика является недопустимой, и законодателю необходимо в ближайшее время принять ряд федеральных законов, регулирующих особенности прохождения отдельных видов государственной службы, связанной с правоохранительной деятельностью.

Второй критерий качественного развития института государственной службы – наличие конкурсных основ при замещении должностей. Как было выше установлено, если государственная гражданская служба постепенно внедряет этот элемент кадровой политики, то военная служба и правоохранительные виды служба практически его лишены.

Стабильность положения государственного служащего можно оценивать с различных точек зрения. Материальное положение государственных служащих является предметом постоянной заботы органов исполнительной власти и можно отметить положительную динамику роста заработной платы государственных служащих всех видов. Так же следует отметить достойный уровень социального обеспечения государственных служащих. В то же время в государственном аппарате постоянно происходят структурные изменения, влекущие сокращение количества государственных служащих.

Карьерный рост как оценивающий фактор института государственной службы также рассматривался выше, и было установлено, что в Российской Федерации практически отсутствуют государственные гарантии карьерного роста.

Относительно корпоративности государственных служащих можно отметить, что в Российской Федерации защита прав и интересов государственных служащих осуществляется, в основном, самостоятельно, либо посредством обращения в государственные органы защиты прав. Следует сказать, что в стране слабо развито общественное направление защиты прав и интересов государственных служащих. Хотя законодательство о профессиональных союзах и законодательство о государственной службе допускает создание и деятельность профессиональных союзов государственных служащих, в том числе и служащих в органах внутренних дел, деятельность таких профсоюзов мало эффективна в силу сложившихся обычаев фиктивности деятельности таких профессиональных союзов и ограниченности их прав. Представляется, что такая тенденция в Российской Федерации ещё долго не будет пересмотрена из-за господства императивных методов регулирования служебных отношений.

Основным проблемным аспектом государственной службы в Российской Федерации является её престижность. Вопрос о престиже государственной службы в Российской Федерации можно разложить на две составляющие – общественное мнение о государственных служащих как социальном элементе и общественное мнение о ценности государственной должности. Также следует разделять престиж различных видов государственной службы, поскольку в сознании обычного гражданина военнослужащий и сотрудник правоохранительных органов не ассоциируется с государственной службой. Согласно данным социологических опросов, престиж военной службы в Российской Федерации неуклонно возрастает. Престижность службы в правоохранительных органах зависит от вида органа и занимаемой должности. Относительно службы в органах внутренних дел можно ответить, что её престижность также возросла с момента начала реформы органов внутренних дел. Наиболее противоречивое отношение в обществе вызывает государственная гражданская служба, которая ассоциируется с понятием «чиновничества» и бюрократией. Так, по данным социологических опросов к чиновничеству негативно относится около 90% опрошенных ^[12]. В то же время, оценивая качество оказываемых государственных услуг, около 80% опрошенных высказали удовлетворение качеством оказанных услуг. Таким образом, можно сделать вывод, что, повысив в целом престиж государства как социального института, реформа государственной гражданской службы не повысила престиж самой государственной гражданской службы, оставив на низких позициях авторитет государственного служащего.

Также многие авторы отмечают существование в Российской Федерации системной проблемы, связанной с отсутствием единого органа государственной власти, регулирующего вопросы государственной службы ^[11]. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» предусматривает формирование системы управления государственной службой ^[2]. Один из субъектов управления этой системой назван федеральный государственный орган по управлению государственной службой и государственный орган субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой. В настоящее время функции данного органа выполняет Департамент государственной политики в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации. Однако деятельность данного органа практически не приносит никаких результатов. Можно сказать, что он является консультативным органом, поскольку большинство федеральных органов исполнительной власти создают собственные структурные подразделения, регулирующие государственную службу и кадры в своей структуре (например, Департамент государственной службы и кадров Минюста России). О фактическом отсутствии единого органа управления государственной службой свидетельствуют данные опроса, проведенного в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. При ответе на вопрос, существует ли в России система управления государственной службой, 54% опрашиваемых, а это представители органов власти различных уровней, ответили, что имеются только отдельные элементы управления такой системой, а 25% опрошенных признали полное отсутствие такой системы ^[7]. Таким образом, можно констатировать, что в настоящий момент отсутствует единый орган государственной власти по управлению государственной службой.

Таким образом, анализ действующей системы государственной службы Российской Федерации на соответствие основным критериям «качества» развития данного института показал, что в настоящий момент он не во всём соответствует общепринятым принципам построения и функционирования. Представляется, что основными причинами проблемы формирования института государственной службы в Российской Федерации являются:

1. Дискредитация института государственной службы как социального института.

2. Отсутствие научно обоснованной концепции развития государственной службы с ориентацией на ценностную структуру государственных служащих.

3. Отсутствие программы реформирования государственной службы путём легитимизации новых форм взаимодействия населения и органов власти.

4. Исключение вывшего уровня чиновничества из-под действия принципов государственной службы, и, соответственно, отсутствие реформирования основ их деятельности.

5. Расхождение декларируемых целей государственной службы (осуществление государственного управления) и реальных целей (предоставление государственных услуг).

На основе устранения данных причин должен базироваться следующий этап реформирования государственной службы в Российской Федерации.

Основными направлениями развития государственной службы должны стать: определение чётких целей и задач государственной службы; завершение реформы военной и правоохранительной службы посредством должного нормативного регулирования указанных видов государственной службы; создание системы управления государственной службой; информационная поддержка реформы государственной службы; повышение престижа государственной службы за счёт введения новых методов стимулирования государственных служащих и усиления общественного контроля деятельности органов государственной власти.