Конституция Российской Федерации в системе источников судебного административно-процессуального права

Рожкова Дарья Дмитриевна аспирант, кафедра правового обеспечения государственной и муниципальной службы, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 119571, Россия, г. Москва, ул. Пр. Вернадского, 82, оф. 1 Rozhkova Daria Dmitrievna Postgraduate student, the department of Legal Support of Public and Municipal Service, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 119571, Russia, g. Moscow, ul. Pr. Vernadskogo, 82, of. 1 rozhkova_dasha93@mail.ru Другие публикации этого автора

Судебный административный процесс как самостоятельная процессуальная деятельность судебных органов Российской Федерации регулируется соответствующими нормативными правовыми актами, объединяемыми понятием «источник судебного административно-процессуального права». Сегодня это понятие закрепилось в соответствующей научной и учебной литературе ^{[1, 2]}, что позволяет нам рассуждать о существующих видах источников (форм) судебного административно-процессуального права, их влиянии на развитие этой отрасли права.

Обращение к теме статьи определено и другими причинами. Во-первых, недолгим процессом оформления судебного административно-процессуального права в самостоятельную отрасль российского права, завершившимся только после принятия Кодекса административного судопроизводства в 2015 году. Соответственно, и система источников (форм) права находится в стадии становления, что позволяет делать определенные научные выводы. Во-вторых, процессом внесения поправок в Конституцию Российской Федерации, завершением которого стала процедура всенародного голосования 1 июля 2020 года и официального опубликования обновленного текста Основного закона ^[3]. Осуществление конституционной реформы, оказавшей влияние на все отрасли отечественного права, актуализировало вопрос о дополнительном изучении конституционных основ судебного административно-процессуального права, а соответственно, и исследования возможностей Конституции как источника этой отрасли права.

При осмыслении выбранной темы следует исходить из представления о судебном административно-процессуальном праве как «комплексе норм, регулирующих деятельность судебной власти по отправлению административного судопроизводства» ^{[4, с. 31]}. Соответственно, источником судебного административного права можно признать внешние формы юридического закрепления процессуальных норм, регламентирующих исключительно административное судопроизводство. В этом случае, рассматриваемое понятие не будет тождественно термину «источник административно-процессуального права», который используется для характеристики любого «юридического акта, содержащего административно-процессуальные нормы» ^{[5, c.16]}, которыми регулируется деятельность, прежде всего, органов публичного управления. Таким образом, понятие «источник судебного административно-процессуального права» имеет более узкое содержание.

В рамках настоящей статьи мы сосредоточим внимание на особенностях Конституции Российской Федерации, которая является фундаментом системы источников судебного административно-процессуального права.

В правовой системе современной России Конституции традиционно отводится место основного источника права ^{[6, c. 28]}. Действительно, Основной закон 1993 г. обладает такими важнейшими юридическими свойствами как высшая юридическая сила, верховенство, прямое действие, особый порядок охраны, что обуславливает его особое положение в отечественной правовой системе. Кроме того, многие конституционные нормы получают самостоятельное развитие в иных отраслях права. Прежде всего, это касается сферы публичного права.

Однако среди административистов высказываются сомнения относительно перспективы считать Конституцию непосредственным и главенствующим источником административного и административного процессуального права. Комментируя данную позицию, О. Н. Ордина замечает, что «нормативный правовой акт может претендовать на статус источника административного права, если он содержит административно-правовые нормы или отдельные нормативные предписания, входящие в их состав. А возможность распространения конституционных положений на сферу административного права не делает эти положения административно-правовыми; они сохраняют конституционно-правовое содержание и свою отраслевую принадлежность» ^{[7, c.5]}. Обозначенная дискуссия закономерно проецируется на административный процесс, а соответственно и на судебный административный процесс. В свою очередь отметим, что не следует умалять значение конституции как источника процессуального права: конституционные положения во многом универсальны и при необходимости могут приобретать иной отраслевой характер. К тому же в тексте основного закона имеется целый комплекс прямых процессуальных предписаний, например, ст. 45-54, 118, 126, составляющих конституционные основы судебного административно-процессуального права.

Сказанное позволяет рассматривать Конституцию РФ в качестве полноценного фундамента системы источников судебного административного процесса. Развивая идею, предложенную современными административистами, согласно которой «внутренняя согласованность норм административного права должна проявляться в органическом единстве с основными конституционными принципами регулирования общественных отношений, в конкретизации конституционных правовых установлений» ^{[8, c. 36]}, предположим, что и внутренняя структура норм, регламентирующих судебный административный процесс в РФ, также должна развиваться в согласованности и единстве с конституционными положениями, что невозможно без внесения соответствующих изменений в текст Конституции РФ.

Развитие судебного административно-процессуального права в современную эпоху требовало модернизации текста Основного закона, направленной не только на развитие верховенства и высшей юридической силы Конституции РФ по отношению к общепризнанным нормам-принципам международного права, но и устранению противоречащих друг другу положений. Этому способствовала конституционная реформа 2020 года, проявившаяся во внесении поправок в главы 3-8.

С одной стороны, процесс реформирования конституции, инициированный Президентом России 15 января 2020 г. ^[9], привел к изменению соотношения норм национального и международного права в пользу российского права, что имело положительное значение. Предложения главы государства получили развитие в поправках, внесенных текст Конституции РФ 14 марта 2020 г. ^[10]. В частности, в ст. 79 было включено положение, что «решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации» ^[10]. Эта поправка в полной мере может быть отнесена к сфере судебного административного процесса, направленного на защиту прав, свобод и законных интересов участников публично-правовых отношений, под влиянием международного и регионального права (Совет Европы, СНГ).

С другой стороны, законодатель не осуществил необходимое и крайне важное преобразование: не убрал из предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ административно-процессуальное законодательство (п. «к» ст. 72 Конституции РФ), на что давно обращали внимание представители публично-правовой науки ^{[11, с. 12]}. Объективно необходимость осуществления подобного преобразования объяснялась несколькими причинами.

Во-первых, процессуальное законодательство, в том числе и административное, относится к предметам ведения Российской Федерации (п. «о» ст. 71), а значит, не может быть отнесено одновременно к предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ. Иначе говоря, субъекты РФ не могут иметь собственное административно-процессуальное законодательство. Данное противоречие создает правовую неопределенность, негативно влияет на характер научной дискуссии.

Во-вторых, данное положение прямо противоречит содержанию ст. 2 Кодекса административного судопроизводства, согласно которой порядок осуществления административного судопроизводства определяется Конституцией РФ, Российской Федерации, Федеральными конституционными законами «О судебной системе Российской Федерации» (1996), «О военных судах Российской Федерации» (1999), «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» (2011), положениями КАС РФ и иных федеральных законов ^[12]. Про законы субъектов КАС не упоминает. Таким образом, согласно КАС существует только федеральный уровень правового регулирования судебного административного процесса и положение п. «к» ст. 72 Конституции РФ выглядит уже устаревшим. К сожалению, в ходе конституционной реформы 2020 г. не удалось осуществить данное необходимое преобразование, а соответственно, коллизия между нормами Конституции РФ и КАС РФ сохраняется.

В тоже время нельзя не признать, что Конституция РФ оказывает положительное влияние на развитие судебного административно-процессуального права, что проявляется в существовании нескольких конституционных норм, имеющих процессуальное назначение.

Во-первых, Конституция определяет административное судопроизводство в качестве самостоятельного вида судопроизводства в РФ (ч. 2 ст. 118), отделяя от иных судопроизводств, теперь, в том числе, и от арбитражного ^[13].

Во-вторых, законодатель, закрепив за Верховным Судом РФ полномочие по рассмотрению административных дел, внес в ст. 126 дополнение, что Верховный Суд РФ осуществляет судебную власть посредством гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства, а также осуществляет в предусмотренных федеральным законодательством процессуальных формах судебный надзор за деятельностью судов общей юрисдикции и арбитражных судов и дает разъяснения по вопросам судебной практики. Таким образом, в Конституции окончательно закрепилось положение, что административное судопроизводство означает рассмотрение административных дел судом.

В-третьих, в тексте Основного закона закрепляются общие и процессуальные гарантии прав личности (ст. ст. 45-54), которые развивают требования международных стандартов, превращаясь в свою очередь в стандарты судебного административного процесса.

Среди общих гарантий отметим государственную защиту прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 45) и судебную защиту прав личности (ч. 1 ст. 46), а также самозащиту прав и свобод (ч. 2 ст. 45). За субъектом административно-процессуальных отношений закрепляется право обжаловать в суд решения, действия (бездействие) органов публичной власти, должностных лиц и общественных объединений (ч. 2 ст. 46). Важной гарантией является право на обращение в межгосударственные органы по защите прав человека при условии наличия соответствующего международного договора и исчерпанности средств внутригосударственной защиты (ч. 3 ст. 46). В соответствии со ст. 53 гарантией прав личности в судебном административном процессе следует признать также право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Обеспечение потерпевшим доступа к правосудию и компенсация причиненного ущерба также может рассматриваться в качестве общей гарантии прав личности в судебном административном процессе.

Среди процессуальных гарантий выделим право на получение квалифицированной юридической помощи (ч. 1 ст. 48), а также право на помощь адвоката после задержания (ч. 2 ст. 48); право на рассмотрение дела судом и судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (ч. 1 ст. 47); запрет на использование при осуществлении правосудия доказательств, полученных незаконными способами (ч. 2 ст. 50); отказ от признания обратного силы закона, устанавливающего и отягощающего ответственность (ст. 54). Нам представляется, что судебный административный процесс обязан учитывать данные конституционно-правовые гарантии прав личности, несмотря на то, что указанные процессуальные гарантии традиционно являются основой судопроизводства по делам об административных правонарушениях, которое не отнесено законодателем к административному судопроизводству. В юридической литературе действия разработчиков КАС РФ, не включивших рассмотрение дел об административных правонарушениях к компетенции административного судопроизводства, подвергаются обоснованной критике. В частности, П. И. Кононов считает, что «непризнание судебного производства по делам об административных правонарушениях частью, видом административного судопроизводства порождает два возможных варианта ответа на вопрос о том, что же оно из себя представляет. Первый вариант ответа: судебное производство по делам об административных правонарушениях представляет собой самостоятельный вид судебной деятельности, не являющийся судопроизводством, что противоречит положениям части 2 статьи 118 Конституции РФ, исключающей какие-либо иные формы осуществления судебной власти, кроме перечисленных в ней видов судопроизводства. Второй вариант ответа: судебное производство по делам об административных правонарушениях - это вообще не судебная, а административная деятельность судов, приравненная к административно-юрисдикционной деятельности административно-публичных органов» ^[14]. Действительно, подобная правовая ситуация с учетом исторических, правовых и политических традиций российского государства, выглядит двусмысленной и создает предпосылки для появления двойных стандартов при осуществлении административного судопроизводства. В частности, к предмету административного судопроизводства с 2018 г. отнесены административные дела экстремистской направленности (п. 2.3 ч. 3 ст. 1 КАС РФ). Подобной новеллой в этом же году дополнился и КоАП РФ (ст. 20.3.1. Возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства) ^[15]. Итак, закрепление общих и процессуальных гарантий в Конституции РФ и игнорирование их в КАС РФ представляет коллизию, которая должна быть разрешена законодателем.

Рассмотрение положений Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод об ее особом месте в системе источников судебного административно-процессуального права. Основное значение состоит в том, что в конституционном тексте административное судопроизводство рассматривается как равноправная, самостоятельная и независимая форма судопроизводства наряду с иными формами, сущность которого заключается в рассмотрении административных дел. В тексте конституции закрепляется также термин «административно-процессуальное законодательство», под которым следует понимать совокупность нормативных правовых актов, на основе которых осуществляется деятельность судебных органов по рассмотрению административных дел. Положительное значение имеет постоянное внимание законодателя к совершенствованию конституционных основ судебного административного процесса, что проявилось в процедуре внесения поправок в Конституцию в марте 2020 г. В тоже время осуществление конституционной реформы не привело к удалению административно-процессуального законодательства из предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов.