Об актуальных вопросах использования информационных технологий в профилактическом направлении контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти

Смирнова Екатерина Николаевна преподаватель кафедра административного и финансового права ФГАОУ ВО «Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского» 603950, Россия, Нижегородская область, г. Нижний Новгород, пр.Гагарина, 23, к.2, каб. 401 Smirnova Ekaterina Nikolaevna Educator, the department of Administrative and Financial Law, National Research Lobachevsky State University of Nizhny Novgorod 603950, Russia, Nizhegorodskaya oblast', g. Nizhnii Novgorod, pr.Gagarina, 23, k.2, kab. 401 katrinsmirnova0705@gmail.com Другие публикации этого автора

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00584 «Концепция правового регулирования использования информационных технологий в сфере государственного контроля и надзора в условиях «цифровой экономики».

The reported study was funded by RFBR according to the research project №. 20-011-00584 «The concept of legal regulation of the use of information technologies for state control and supervision in the «digital economy's environment».

Современный мир уже невозможно представить без цифровых технологий, они активно используются во всех сферах жизни общества, начиная от повседневной жизни любого человека, и заканчивая сложными промышленными комплексами, и конечно сферу государственного управление не могут обойти стороной данные изменения. Высокий уро­вень технологического развития, характерный для аб­солютного большинства развитых государств, в том числе Российской Федерации, создает реальные предпосылки для внедрения информационных и теле­коммуникационных технологий в процессы государственного управления и использования их в качестве ин­струментов контроля. ^{[1, с. 84]}

Ключевым, самым известным сервисом, реализуемым в рамках осуществления государственных функций, является, запущенный в 2009 году в рамках реализации проекта «Электронная Россия» единый портал предоставления государствен­ных и муниципальных услуг в электронной форме. Данный ресурс позволяет организовать получение государственных и муниципальных услуг юридическими и физическими лицами бесконтактным способом без личного взаимодействия с должностными лицами государ­ственных и муниципальных органов власти.

Контрольно-надзорная деятельность органов исполнительной власти является неотъемлемой частью государственного управления, которая не могла остаться в стороне современных «вызовов» и необходимости использования современных информационных технологий. Отдельно следует обратить внимание на использование цифровых технологий в одном из ключевых направлений контрольно-надзорной деятельности, а именно в профилактике нарушений обязательных требований.

О необходимости развития профилактического направления контрольно-надзорной деятельности, изменения «обвинительного уклона контрольно-надзорной деятельности ни раз отмечал в своих выступлениях Президент Российской Федерации В.В. Путин, так к примеру, в послании Президента РФ Федерально­му Собранию от 4 декабря 2014 года, президент высказался: «Не в первый раз говорим о необходимости новых подходов в работе надзорных, контроль­ных, правоохранительных органов. Но измене­ния происходят медленно. По-прежнему доми­нирует обвинительный уклон. Вместо того что­бы пресекать отдельные нарушения, закрывают дорогу, создают проблемы тысячам законопо­слушных, инициативных граждан» ^[2].

Использование современных информационных технологий могло бы способствовать решению проблем, существующих в контрольно-надзорной деятельности десятилетиями, и способствовать укреплению профилактического вектора контрольно-надзорной деятельности. В связи с тем, что потребность в использование таких технологий, как например, искусственный интеллект или технологии больших данных возрастает с каждым годом и становится бесспорной, государство с 2016 года осуществляет работу по реформированию контрольно-надзорной деятельности с учетом современных реалий.

В рамках реформирования контрольно-надзорной деятельности, 21 декабря 2016 года прези­диумом Совета при Президенте Российской Федера­ции по стратегическому развитию и приоритетным проектам был утвержден паспорт приоритетного проекта «Реформа контрольной и надзорной деятельности». ^[3] Согласно указанному документу автоматизация контрольно-надзорной деятельности является одним из ключевых проектов реформы, реализация которого предусмотрена на период с 2017 года по 2025 год. Указанный проект предусматривает 3 этапа реализации проекта (I этап - 2017 года, II этап- 2018 г, III этап с 2019 года по 2025 г.). В качестве результата определена разработка и внедрение комплексной модели информационного обеспечения и систем автоматизации контрольно-надзорной деятельности.

В рамках реализации проекта по автоматизации контрольно-надзорной деятельности был принят Стандарт информатизации контрольно-надзорной деятельности ^[4], который определил комплексные требования к информационным системам, обеспечивающим выполнение контрольно-надзорных функций органами исполнительной власти и предусматривающий поэтапную автоматизацию информационного взаимодействия между контрольно-надзорными органами и проверяе­мыми лицами, органами прокуратуры, иными государ­ственными органами, заинтересованными организа­циями и гражданами.

Помимо указанного документа в основу базы для развития автоматизации кон­трольно-надзорной деятельности государства послужила Стратегия развития информационного общества, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г. № 203, где определено, что одной из основных зада­чах, применения информационных технологий в сфере взаимодействия государства и бизнеса, формирова­ния новой технологической основы в экономике явля­ется «сокращение административной нагрузки на субъекты хозяйственной деятельности вследствие ис­пользования информационных и коммуникационных технологий при проведении проверок органами госу­дарственного и муниципального контроля (надзора) и при сборе данных официального статистического уче­та» ^[5]

Использование цифровых технологий в контрольно-надзорной деятельности называется «цифровой контроль», экспертами «цифровой контроль рассматривается с точки зрения узкого и широкого подхода.

В узком смысле цифровой государственный контроль представляет собой инструменты, обеспечивающие с использованием информа­ционных технологий дистанционный сбор дан­ных о параметрах деятельности подконтроль­ных лиц, функционировании производственных объектов или автоматический анализ собранных данных, их проверку на соответствие обяза­тельным требованиям, выявление нарушений или информации, свидетельствующей о воз­можных нарушениях. ^{[6, с. 96]}

С точки зрения широкого подхода в понятие «цифрового контроля» включается лю­бая практика использования информационных технологий при осуществлении государствен­ного контроля. С точки зрения указанного подхода к цифрово­му контролю относят: а) осуществление ведом­ственного делопроизводства по вопросам пла­нирования, проведения и оформления результа­тов контрольных мероприятий в электронном виде («электронный бэк-офис»); б) проведение сотрудниками органов контроля любых меро­приятий по проверке соблюдения обязательных требований в сети Интернет (контроль в сети Интернет); в) дистанционный сбор данных о параметрах деятельности подконтрольных лиц, функционировании производственных объек­тов; г) автоматический анализ собранных дан­ных о подконтрольных лицах, проверка на со­ответствие обязательным требованиям, выявле­ние нарушений или сведений, свидетельствую­щих о возможных нарушениях. ^{[6, с. 95]}

Несмотря на различные подходы к понятию «цифровой контроль» необходимо отметить, что в рамках реализации профилактического направления контрольно-надзорной деятельности некоторые его формы активно реализуются в профилактике нарушений обязательных требований.

Использование цифровых технологий в профилактическом направлении способствует реализации принципа обеспечения информационной открытости, закрепленном в Стандарте комплексной профилактики нарушений обязательных требований, одном из ключевых, на которых строиться профилактическая деятельность. Большой вклад в цифровизацию профилактической деятельности вносит использование такой технологии как искусственный интеллект.

Легальное определение искусственного интеллекта определено в Указе Президента Российской Федерации от 10 октября 2019 г. № 490, которым утверждена Национальная стратегия развития искусственного интеллекта на период до 2030 года. ^[7]

Необходимо отметить, данный указ пунктом 21 закрепляет принцип повышения эффективности процессов планирования, прогнозирования и принятия управленческих решений для создания условий для улучшения эффективности деятельности хозяйствующих субъектов. ^[7] Обозначение данного принципа подтверждает вывод о том, что профилактическое направление деятельности выступает одним из ключевых, и перспективных, и безусловно не может остаться «в стороне» от проходящего процесса цифровизации.

Тем не менее, говоря об модернизации профилактического направления контрольно-надзорной деятельности путем ее цифровизации, необходимо проанализировать, что из себя представляет искусственный интеллект.

Анализируя вопрос, что из себя представляет искусственный интеллект можно согласится с мнением Беген П.Н., Чугунов А.В. которые указывают, что «ис­кусственный интеллект включает в себя целый комплекс стремительно развивающихся техно­логий и процессов. Одним из первоочередных и активно развивающихся направлений искус­ственного интеллекта является машинное обу­чение (Machine learning), которое определяется как класс методов искусственного интеллекта, применяемых в областях больших данных (Big Data) и интернета вещей (IoT), изучающих и разрабатывающих алгоритмы автоматизирован­ного распознавания образов и извлечения знаний из массивного объема данных, а также основан­ных на обучении аппаратных систем, на основе полученных данных, генерации прогнозных зна­чений и рекомендаций» ^{[8, с. 205]}

П.М.Морхат также отмечает, что существует слабый и сильный искусственный интеллект, подразумевая, что сильный искусственный интеллект способен мыслить и осознавать себя, а слабый искусственный интеллект так поступать не может. По мнению П.М. Морхата, термин «слабый искусственный интеллект» используется для того, чтобы подчеркнуть его ограниченность одной установленной (предписанной, вмененной) задачей. ^{[9, с.43]} Безусловно, говоря об использовании искусственного интеллекта в государственном управлении в целом, и в профилактике нарушений обязательных требований в частности можно говорить только об использовании «слабого» искусственного интеллекта, так как недопустимо использование неуправляемых, самостоятельно думающих машин в системе государственного управления, так как с этим связаны определенные риски, допустить которые государство не может себе позволить.

Справедливо замечание В.Д.Зорькина, о том, что на пути цифровизации профилактики нарушений обязательных требований, как и цифровизации государственного управления в целом, предстоит решить много проблем. Как верно замечает В.Д. Зорькин, нужно «новое право, регулирующее отношения в контексте мира цифр и искусственного интеллекта» ^[10]

Необходимо отметить, что раздел 5.7 Стандарта профилактики, посвящен созданию интерактивных сервисов,обеспечивающих взаимодействие с подконтрольными субъектами, в том числе для самостоятельного определения и добровольного под­тверждения подконтрольными субъектами соблюдения обязательных требований, предусмотрено создание и использование интерактивных сервисов для проведения самообследования и самооценки, которые раз­мещаются на сайте контрольно-надзорного органа в разделе, посвящен­ном профилактике нарушений обязательных требований.

При этом, указанный Стандарт определяет только общие понятия, принципы и цели использования цифровых технологий в профилактике нарушений обязательных требований, но оставляет для контрольно-надзорных органов свободу действий в разработке иных, специфичных информационных сервисов, с учетом специфики контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой данными органами исполнительной власти.

Необходимо отметить такую проблему, как низкий уровень заинтересованности контрольно-надзорных органов в использовании цифровых технологий. Не смотря на однозначную позицию по указанному вопросу Президента Российской Федерации, сформированной и в его ежегодных выступлениях, и в национальных программах, таких как «Цифровая экономика», лишь несколькими контрольно-надзорными ведомствами созданы сервисы с использованием информационных технологий, реализующих профилактику нарушений обязательных требований.

Примером использования цифровых технологий в создании специальных электронных сервисов, реализующих профилактические функции контрольно-надзорной деятельности может служить сервис, разработанный федеральной службой по труду и занятости «Электронный инспектор».

С помощью указанного сервиса подконтрольные субъекты имеют возможность проводить самопроверку соблюдения требований трудо­вого законодательства и иных нормативных правовых актов, содержа­щих нормы трудового права. «Электронный инспектор» помогает рабо­тодателю провести внутренний аудит соблюдения трудового законода­тельства в любое удобное время и абсолютно бесплатно. В ходе провер­ки представитель организации заполняет интеллектуальные провероч­ные листы, результатом чего является заключение системы об отсут­ствии или наличии нарушений.

Говоря о реализации профилактики нарушений обязательных требований на региональном уровне, стоит отметить сервис самопроверки «самопроверка.рф» ^[11], созданный Министерство промышленности, торговли и предпринимательства Нижегородской области. На указанном интернет ресурсе собраны воедино все обязательные требования, которые служат предметом проверки на территории Нижегородской области. Примечательным является то, что на сайте можно выбрать либо государственный или муниципальный орган власти, осуществляющий контроль, либо выбрать бизнес ситуацию, и по ней сайт определит какой государственный или муниципальный орган власти осуществляет контроль и надзор в данной сфере. По состоянию на 02.07.2020 г. с помощью использования указанного сервиса было проведено 24,54 тыс. самопроверок юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Тем не мене необходимо отметить, что самостоятельными интерактивными порталами, либо специализированными сервисами, созданными с помощью цифровых технологий обладает небольшое число контрольно-надзорных органов. Конечно, федеральные органы исполнительной власти при реализации профилактического направления контрольно-надзорной деятельности стараются внедрять в свою деятельность цифровые технологии, но тем не менее, большая часть работы, которая бы успешно могла выполняться с помощью использования возможностей цифровых технологий, таких как искусственный интеллект по-прежнему реализуется в традиционных формах, что приводит к снижению эффективности деятельности по профилактики нарушений обязательных требований, и к отставанию от общемировых практик.

Однако приведенные выше примеры - это только начальный этап цифровизации контроля. В этой связи мы солидарны с теми учеными, которые полагают, что государственное управление (и контрольная деятельность, как его составная часть) требует разработки и реализации специальных проектов. ^{[12, с.18]}

На сегодняшний день в профилактическом направлении контрольно-надзорной деятельности не реализуется цифровые технологии искусственного интеллекта, способные анализировать события окружающего мира, и оценивающие возможность возникновения рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям. Примером положительного использования таких технологий является опыт Сингапура и Южной Кореи, которые используют искусственный интеллект для чтения и анализа рентгеновских изобра­жений грузов, контейнеров. Целью такой работы является выявление нестандартных ситуаций и формирование уведомлений таможенным орга­нам, предупреждающих о необходимости задей­ствовать человека для проведения досмотра подо­зрительных предметов. ^[13]

В профилактическом направлении контрольно-надзорной деятельности данную технологию может применить с учетом риск-ориентированного подхода. Так, например, хозяйственные субъекты, которым присвоен высокий уровень опасности должны устанавливать камеры, которые в автоматическом режиме отслеживали бы возникновение условий, способных привести к рискам возникновения ущерба охраняемым законам ценностям (жизни и здоровью граждан, прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, их имущества, сохранности животных, растений, иных объектов окружающей среды, объектов, и д.р.).

Примером использования такой технологии в профилактической деятельности может служить технология, разработанная компанией Landing al ^[14], которая в период борьбы с распространением новой коронавирусной инфекции разработала технологию, с помощью которой определяется дистанция между людьми, и соответственно система определяет безопасное ли оно с точки зрения распространения инфекции или нет. Данный способ использования искусственного интеллекта является примером эффективных превентивных мер, указанная технология может быть адаптирована и для применения в профилактическом направлении контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти.

Также еще одним способом использования современных технических устройств в профилактике нарушений обязательных требований является использование дронов квадрокоптеров, беспилотных аппаратов, роботов, которые могут быть использованы на объектах с высоким уровнем риска для здоровья (такие как шахты, нефтескважины, ядерные установки, и другие опасные режимные объекты). Данные собранные с помощью указанных технических средств могут быть проанализированы искусственным интеллектом, что существенно снижает риск возникновения опасности для «контроллеров».

Конечно, для внедрения цифровых технологий в ежедневную профилактическую деятельность контрольно-надзорных органов необходимо обеспечить высокий уровень профессионализма и компетентности у сотрудников органов исполнительной власти. Ведь как уже было упомянуто ранее, в контрольно-надзорной деятельности возможно применение так называемого «слабого» интеллекта, то есть руководящее начало остается за человеком, и именно от его компетенции будет зависеть качество организованной профилактической работы.

Само по себе использование современных цифровых технологий в организации профилактической работы контрольно-надзорных органов способствует регулярному повышению квалификации работников. Цифровые технологии не стоят на месте, на сегодняшний день это, пожалуй, самая стремительно развивающаяся область знаний, и в связи с этим людям, регулярно использующим данные технологии в работе, приходится повышать свой профессиональный уровень, что в целом положительно влияет на их трудовые возможности.

Тем не менее, будет некорректным не отметить, что кроме позитивных аспектов применения искусственного интеллекта в профилактическом направлении контрольно-надзорной деятельности присутствуют и негативные, и «слабые места» цифровизации профилактического направления контрольно-надзорной деятельности.

Нельзя не согласиться с мнением Г.А.Грищенко, что среди основных препятствий для внедрения искусственного интеллекта в государственное управление можно выделить отсутствие информационно-технологической инфраструктуры, нехватку квалифицированных специалистов, а также законодательные проблемы. ^{[15, с.30]}

Кроме того, необходимо добавить еще ряд рисков, о которых необходимо помнить при активном внедрении цифровых технологий в профилактическое направление контрольно-надзорной деятельности.

1. Высокая цена за допущенные ошибки искусственного интеллекта. Ошибки, которые допускает человек, как правило имеют длящийся характер во времени, и до момента, когда негативные последствия становятся необратимы и опасны есть определенный запас времени.

«Ис­кусственный интеллект подвержен риску не только хакерских атак, но и других сбоев, кото­рые крайне сложно предугадать, а зачастую и невозможно предотвратить или затруднительно остановить, поскольку роботы за доли секунды могут принять неправильные решения, которые охватят своими негативными или даже опасны­ми последствиями огромное количество людей, тогда как последствия неправильных решений живого человека редко бывают такими одномо­ментными и массовыми» ^[16] Кроме этого нельзя исключать возможность взлома, хакерских атак, которым регулярно подвергаются официальные сайт государственных органов и действующие государственные автоматизированные системы.

Для активного использования искусственного интеллекта государство, должно быть уверенно, что сможет обеспечить должный уровень безопасности, тем не менее, как бы не хотелось заявить, что на существующем этапе государство может справиться с любыми кибер-угрозами, к сожалению, это не так, и требует дальнейшей доработки, прежде, чем станет возможен переход на более глубокое и основательное использование искусственного интеллекта в профилактическом направлении контрольно-надзорной деятельности.

2. Нецелевое расходование денежных средств на разработку соответствующего программного обеспечения. К сожалению, высокотехнологические разработки, и создание, и внедрение новых цифровых технологий, неиспользуемых раннее, это довольно сложно отслеживаемая деятельность. Контролировать реальные траты на данные нужды довольно сложно, что может привезти к тому, что некоторые должностные лица будут злоупотреблять своим служебным положением и использовать его в преступных целях.

3. Сокращение возможности обращения к живому человеку при возникновении вопросов при осуществлении профилактики нарушений обязательных требований. Активное использование цифровых технологий, замена выполнения рутинных задач человеком на технологии искусственного интеллекта подразумевает сокращение расходов на сотрудников органов контроля надзора и их сокращение. Экономия на человеческих ресурсах является довольно дискуссионным вопросом, так как с одной стороны является очевидным благом в виде экономии на фонде оплаты труда, а с другой стороны приводит к перераспределению обязанностей у сотрудников ведомств. Не стоит забывать, что, контрольно-надзорная деятельность является довольно болезненным явлением для подконтрольных субъектов, а внедряемая профилактика нарушений обязательных требований вызывает множество вопросов. Уровень владения информационными технологиями у подконтрольных субъектов также совершенно различен, и необходимо помнить, что одним из принципов организации профилактики нарушений обязательных требований является принцип информационной доступности, который будет нарушен при ограничении возможности получения информации о профилактических мероприятиях через непосредственное общение с сотрудником контрольно-надзорного органа.

Подводя итог, необходимо отметить, что бесспорным является тот факт, про прогресс не стоит на месте, невозможно осуществлять эффективную профилактическую деятельность в контроль-надзорной сфере без использования информационных технологий. Невозможно стоят в стороне от стремительно меняющихся условий окружающей действительности, да и самое главное в этот нет никакого смысл. Использование искусственного интеллекта, бесспорно решает ряд важных задач, и устраняет проблемы, которые давно присутствуют в контрольно-надзорной деятельности. Тем не менее, государству необходимо также устранять и уязвимые места, которые возникают в процессе реализации профилактики нарушений обязательных требований с использованием цифровых технологий. Существующие на данный момент сервисы, реализованные с применением цифровых технологий, к сожалению, малоэффективны и популярны, и не обеспечивают выстраиванию диалога между проверяющими и проверяемыми.