Уголовно-исполнительная система и общественные объединения: форматы взаимодействия

Глушаченко Сергей Борисович доктор юридических наук профессор, заведующий кафедрой, кафедра государственного права, Российский государственный педагогический университет им. А.И. Герцена 191186, Россия, г. Санкт-Петербург, наб. Р. Мойки, 48 Glushachenko Sergey Borisovich Doctor of Law Professor, the department of State Law, Herzen State Pedagogical University of Russia 191186, Russia, g. Saint Petersburg, nab. R. Moiki, 48 professor_p@list.ru Другие публикации этого автора

Общественные объединения являются важными структурными элементами гражданского общества, призванными действовать в интересах своих членов и широкой общественности.

Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» ^[1] определяет их как добровольные, самоуправляемые, некоммерческие формирования, созданные по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Уголовно-исполнительная система (далее - УИС) любого государства не может быть совершенной, что связано с ее спецификой. В Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года ^[2] указано, что необходимым является приведение условий содержания под стражей и отбывания наказаний в соответствии с законодательством России и международными стандартами для повышения гарантии соблюдения прав, свобод и законных интересов лиц, находящихся в местах принудительного содержания.

В условиях, когда в учреждениях УИС содержится более полумиллиона человек, на учете в Уголовно-исполнительной инспекции состоит еще чуть менее полумиллиона ^[3], закономерно возникает необходимость взаимодействия гражданского общества и государства как для решения острых проблем, так и по вопросам дальнейшего совершенствования всей системы.

История России имеет яркий пример успешности такого взаимодействия. В начале XIX века пенитенциарная система Российской Империи с трудом справлялась с количеством осужденных, материальные и бытовые условия их содержания требовали модернизации, финансирование тюремной системы было ограничено ^[4]. В 1817 году была проведена масштабная ревизия тюремной системы, по результатам которой было предписано привести все тюремные учреждения к единому стандарту, с соблюдением чистоты и опрятности. Для содействия государству в проведении такой работы было организовано Общество попечительное о тюрьмах, учрежденное 19 июля 1819 года по указанию Александра I с целью улучшения как нравственного и физического состояния арестантов, так и мест заключения ^{[5, с. 18]}.

К членам Общества предъявлялись высокие моральные требования, они наделялись широкими полномочиями, в т.ч. правом доступа в места заключения, правом доводить свои заключения до руководства учреждения, возможностью создания библиотек с книгами религиозного содержания. Надзиратели и смотрители обязывались содействовать членам Общества в их деятельности ^{[6, с. 40]}.

Постепенно в ведение Общества перешли и финансовые вопросы содержания тюрем, в т.ч. обязанность восполнять недостаток казенных средств из средств пожертвований, наметилась тенденция к вмешательству в дела администрации учреждений, что привело к конфликту интересов с МВД и постепенного превращения Общества в фактически государственный институт ^[4].

Однако деятельность Общества представляла собой институциализацию общественного контроля за местами заключения. Общество способствовало гуманизации системы исполнения наказаний и оказывало реальную помощь заключенным.

В современной России общественный контроль за уголовно-исполнительной системой и участие в нем общественных объединений осуществляется в соответствии с Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации ^[7] (далее – УИК РФ), Федеральным законом «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ ^[8], Указом Президента РФ от 4 августа 2006 г. N 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам» ^[9].

Согласно ст. 23 УИК РФ общественный контроль за соблюдением прав человека в учреждениях УИС и дисциплинарных воинских частях осуществляют общественные наблюдательные комиссии (ОНК), образованные в субъектах Российской Федерации (п. 1) Формы и порядок содействия общественных объединений в работе учреждений определены ФЗ № 76 (п. 3).

Другой формой взаимодействия УИС и гражданского общества является создание попечительского совета при конкретном учреждении. В его состав могут входить представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, учреждений и организаций любых организационно-правовых форм, общественных объединений, граждане (п. 4). Порядок его учреждения и другие организационные вопросы определены в Приказе Минюста России от 19 марта 2015 г. № 62 «Об утверждении Порядка формирования попечительского совета при исправительном учреждении, срока полномочий, компетенции и порядка деятельности указанного попечительского совета» ^[10].

Таким образом, деятельность общественных объединений в рамках взаимодействия с УИС возможна преимущественно в организованных формах.

Задачи деятельности этих институциональных образований связаны с улучшением условий содержания, разнообразной поддержкой учреждений УИС, контролем за соблюдением прав и свобод содержащихся под стражей.

Согласно ФЗ № 76 требования, предъявляемые к общественным объединениям, выдвигающим кандидатуры в ОНК и самим кандидатам, достаточно высоки. Так, общественное объединение должно иметь статус общероссийского, межрегионального или регионального общественного объединения, уставной целью его должно быть содействие защите прав и свобод человека и гражданина, при этом объединение должно осуществлять свою деятельность не менее пяти лет, не иметь предупреждений о недопустимости осуществления экстремистской деятельности в течение одного года, не быть включенным в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента.

К членам комиссии предъявляются следующие требования: гражданство Российской Федерации, достижение возраста 25 лет, наличие опыта работы в области защиты прав человека, отсутствие неснятой или непогашенной судимости, отсутствие близких родственников, отбывающих наказание в местах лишения свободы. Обеспечена также и сменяемость состава комиссии – одно лицо не может быть назначено членом комиссии более трех раз подряд. Кроме того, членство в комиссии не предусмотрено для адвокатов, сотрудников прокуратуры, государственных, гражданских и муниципальных служащих, а также для выборных лиц в местном самоуправлении (ст. 12), чем обеспечивается независимость от властных органов и правоохранительной системы. Особую роль в деятельности ОНК играет Совет Общественной палаты РФ, который устанавливает для каждого субъекта численность комиссии и принимает решения о составе ОНК.

ОНК в составе не менее двух членов комиссии вправе посещать учреждения УИС без дополнительного разрешения, но при направлении уведомления, готовить решения рекомендательного характера, общаться с заключенными.

Также закон предусматривает оказание содействия общественных объединений и социально ориентированных некоммерческих организаций (СОНКО) лицам, находящимся в местах принудительного содержания. Так, это содействие возможно в вопросах обеспечения благоприятных условий их содержания, создания условий для их адаптации в обществе, а также содействие администрации учреждения в исправлении заключенных. Список форм такого содействия достаточно широк, в него входит обеспечение свободы совести и вероисповедания, создание новых рабочих мест, оказание помощи в получении образования, в работе психологической службы учреждения, организация досуга, материальная поддержка (ст. 22, 23). Все мероприятия должны быть согласованы с администрацией учреждения.

В целом существующая законодательная база отвечает задачам по совершенствованию сотрудничества с институтами гражданского, установленным в Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года.

Обратимся к практическому опыту воплощения этих нормативных установлений и роли общественных объединений во взаимодействии гражданского общества и учреждений ФСИН.

В настоящий момент в состав Общественного совета при ФСИН входит 29 членов, из них трое являются представителями общественных объединений, в рамках совета действует 5 рабочих групп. Согласно плану мероприятий на 2020 год ^[11] среди задач Общественного совета: ознакомление с условиями содержания в различных регионах, проведение конференций, обучающих семинаров, занятий для осужденных, взаимодействие со СМИ, содействие в социальной адаптации несовершеннолетних, привлечение общественных организаций и СОНКО к помощи в учреждениях УИС, содействие в заключении соглашений органов ФСИН с религиозными организациями, рассмотрение законопроектов, требующих предварительного обсуждения, формирование библиотечных фондов и др. Следует отметить, что Совет действительно ведет достаточно активную деятельность и размещает информацию о проведенных мероприятиях в открытом доступе ^[12].

На настоящий момент ОНК функционируют в 74 регионах страны ^[13], в составе комиссии, по решению Общественной палаты, может быть от 5 до 40 членов. Самые многочисленные комиссии действуют в Москве, Санкт-Петербурге, Свердловской области, Краснодарском крае. Несмотря на то, что минимальная численности комиссии, согласно ст. 7 ФЗ № 76, должна составлять пять членов, на сайте Общественной палаты содержится информация о том, что в нескольких субъектах в составе ОНК четыре члена: Мурманская область, Республика Тыва, Республика Саха (Якутия), Амурская область, Еврейская автономная область, Магаданская область ^[14].

ОНК являются основным звеном осуществления общественного контроля. За 2018 год члены ОНК около четырех тысяч раз посетили учреждения УИС и провели 11 тысяч индивидуальных бесед ^[15]. В отдельных регионах эти показатели также высоки. Так, в Свердловской области, где функционирует 37 исправительно-трудовых колоний и 107 мест временного содержания, в 2018 году члены ОНК посетили учреждения УИС 367 раз ^[16], т.е. в среднем каждое учреждение по два раза. Однако результатов такого контроля в открытых источниках не содержится, только упоминания общих выявленных проблем. Более того, например, ОНК Санкт-Петербурга затрудняется указать сколько именно было произведено посещений мест принудительного заключения, т.к. отсутствует механизм учета таких посещений ^[17].

Что касается состава комиссий, то, например, в Свердловской области в него входит 38 представителей общественных объединений, в т.ч. профсоюзов, причем некоторые общественные объединения представляют по два члена комиссии. При этом 9 из членов ОНК представляют общественные объединения, связанные с силовыми структурами (участники и ветераны боевых действий, военных конфликтов).

В Республике Башкортостан, где в ОНК входит 16 членов, 9 членов представляют общественные объединения, трое из них – члены организаций выходцев из силовых структур ^[18]. В состав ОНК Москвы входит Д.В. Комнов, начальник Бутырского СИЗОВ в отставке ^[19].

Таким образом, следует признать, что несмотря на то, что многие члены ОНК представляют правозащитные общественные объединения, также в них входят представители силовых структур, что может способствовать снижению правозащитной функции ОНК, а также коррупционной составляющей в их деятельности.

Для поддержки деятельности ОНК функционирует Общероссийская общественная организация «Совет общественных наблюдательных комиссий», которая оказывает финансовую помощь региональным комиссиям и проводит обучающие мероприятия, в т.ч. за счет средств Фонда Президентский грантов. В 2018 году Совет общественных наблюдательных комиссий стал победителем конкурса и получил грантовую поддержку в размере более 8 миллионов рублей, которые должны быть направлены на методическую информационную, правовую и материальную поддержку членов ОНК, обучение сотрудников правоохранительных органов навыкам решения проблемных ситуаций ^[20].

Для поддержания конструктивного диалога руководства ФСИН, ОНК и Общественной палаты проводятся встречи в режиме видеоконференции, которые получили название «Прямой разговор». В ходе этих встреч члены ОНК имеют возможность задать свои вопросы как руководству ФСИН, так и руководителям территориальных структур ведомства ^[21].

Однако существуют сложности, которые не способствуют эффективности деятельности ОНК. Отсутствие финансового обеспечения осложняет проведение проверок в отдаленных районах, включение в число объектов общественного контроля контроля за соблюдением прав человека в судебно-психиатрических экспертных медицинских учреждениях расширяет и так широкий перечень деятельности ОНК, при сохранении количества ее членов. Кроме того, вызывают дополнительные вопросы требования к приборам для осуществления проверок микроклимата в помещениях учреждений УИС, порядок проведения фото- и видеосъемки членами ОНК. Все эти нормативные пробелы усложняют добровольную и бесплатную деятельность членов ОНК ^{[22, с. 400-401]}.

Что касается попечительских советов, то информация о их деятельности в большинстве случаев не является открытой. Так, в 2011 году состоялось заседание Попечительского совета при администрации ФБУ «Следственный изолятор № 1 Управления Федеральной службы исполнения наказаний по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области», в который входили 8 членов ^[23]. В Новгородской области попечительские советы в 2018 году содействовали в трудоустройстве освободившихся, проводили концерты, спартакиады и другие досуговые мероприятия, улучшали коммунально-бытовые условия, обеспечивали трудом осужденных и привлекали дополнительные заказы ^[24]. Среди форм взаимодействия попечительских советов Ульяновской области и структур ФСИН обозначены трудоустройство осужденных, оказание благотворительной помощи, развитие системы обучения осужденных ^[25].

Таким образом, несмотря на то, что уголовно-исполнительная система имеет достаточно закрытый для общества характер, нормативно установлены основные параметры доступа к ней представителей гражданского общества. Основные форматы такого взаимодействия, в соответствии с режимностью объектов УИС, носят организованный характер. Так, действуют органы, решения которых носят рекомендательный характер (Общественный совет при ФСИН), функция общественного контроля обеспечивается общественными наблюдательными комиссии, попечительские советы призваны решать проблемы конкретного учреждения УИС.

Доступ к участию в этих формированиях есть у общественных объединений, которые специализируются на защите прав человека, однако, нельзя утверждать, что большинство членов указанных органов являются представителями общественных объединений. Это ставит под вопрос процесс формирования в т.ч. ОНК, как основного института общественного контроля.

Другим недостатком сложившейся системы взаимодействия ФСИН и гражданского общества является закрытость информации, в т.ч. результатов общественного контроля, т.к. не существует четкого порядка публикации информации о деятельности ОНК.

Что касается неорганизованных форм взаимодействия учреждений УИС и общественных объединений и СОНКО, то на наш взгляд, они должны осуществляться либо через ОНК субъекта, либо через попечительский совет при учреждении, что будет способствовать упорядочиванию такой деятельности.