Право на свободу передвижения и выбор места жительства в конституционном законодательстве Российской Федерации и Республики Таджикистан: сравнительный анализ

Исматуллоев Баходурджон Исматуллоевич адъюнкт, кафедра Конституционного права, Московский Университет МВД России им.В.Я.Кикотя 117997, Россия, г. Москва, ул. Академика Волгина, 12 Ismatulloev Bakhodurdzhon Ismatulloevich Adjunct, the department of Constitutional Law, Vladimir Kikot Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia 117997, Russia, g. Moscow, ul. Akademika Volgina, 12 bahodur.i@mail.ru

Развитие миграционных процессов на постсоветском пространстве в современную эпоху определяет необходимость совершенствования правовых механизмов, позволяющих одновременно обеспечить как реализацию права на свободу передвижения и выбор места жительства населению бывшего СССР, так и предотвратить возможные угрозы безопасности существующих национальных государств. Реализация данных прав закономерно приводит к перемещению населения, часто характеризуемого как миграция. В современном юридическом лексиконе под миграцией понимается переселение, перемещение населения как внутри страны (внутренняя миграция), так из одной страны в другую (внешняя миграция) ^{[1, с. 224]}.

Основой регулирования права на свободу передвижения и выбор места жительства в государствах, входящих в состав Содружества Независимых Государств, являются нормы-принципы международного права и положения внутригосударственного права, фундамент которого образует конституционное законодательство. Особенностью современного этапа развития конституционного права можно считать существование в большинстве стран-участниц СНГ нормативных правовых актов, регулирующих миграционные процессы и основывающихся на нормах действующих конституций. Сказанное в полной мере применимо к конституционному праву России и Таджикистана.

Обращение к изучению обозначенной темы объясняется несколькими причинами. Во-первых, в настоящее время право на свободу передвижения и выбор места жительства активно реализуется гражданами Республики Таджикистан: миграционный поток из Республики Таджикистан в Российскую Федерацию является вторым по величине (после Узбекистана) из всех стран СНГ. По данным МВД РФ трудовая миграция из Таджикистана в 2019 г. составила 21, 7 % от общего притока иммигрантов ^[2]. По данным Росстата на протяжении последних лет въезд в России граждан Таджикистана имеет устойчивую положительную динамику (в 2016 – 52 676, в 2017 – 63 467, в 2018 – 67929 человек) ^{[3, c.80]}. Российская Федерация является привлекательным государством также для молодежи Таджикистана с точки зрения возможностей академической мобильности ^[4]. К тому же Россию и Таджикистан связывают и многовековые исторические связи, что неизбежно отразилось на культурной, языковой и ментальной близости российского и таджикского народов и стало дополнительным фактором активной миграции между странами.

Во-вторых, реализация данного права в рамках СНГ привела к превращению внешней миграции в масштабное явление. Сегодня она включает в себя как добровольную (трудовую и не трудовую), так и вынужденную миграцию (беженцы). Активное перемещение населения из одного государства в другое также предполагает создание современного законодательства, а также осуществление взаимодействия между государствами посредством заключения международных соглашений.

Актуальность темы исследования объясняется также тем, что в условиях пандемии CORVID-19, наименее защищенными оказались внешние (трудовые) мигранты из стран-участниц СНГ, потерявшие не только законный источник средств к существованию в связи с экономическим кризисом, но и возможность вернуться на родину по причине закрытия государственных границ. Тем самым современная ситуация показала уязвимость права свободно передвигаться и выбирать место жительства в пределах СНГ.

В рамках настоящей статьи мы проанализируем особенности регламентации в конституционном законодательстве Российской Федерации и Республики Таджикистан права на свободу передвижения и выбор места жительства. Авторская гипотеза состоит в том, что многолетнее социально-экономическое и политическое сотрудничество РФ и РТ в миграционной сфере определило сближение этих государств также в сфере конституционно-правового регулирования правоотношений, возникающих в сфере регулирования права на свободное передвижение и выбор места жительства. Регулирование данного права определило появление комплекса нормативных правовых актов, включающих как законы, так и подзаконные акты, условно называющихся «миграционным законодательством». В настоящее время миграционное законодательство развивается под влиянием идей, отраженных в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период 2019-2025 годы ^[5].

В правовой литературе ситуация, сложившаяся в сфере правового регулирования миграции, подвергается обоснованной критике. Большинство исследователей отмечают, что миграционное законодательство России является, во-первых, достаточно объемным, во-вторых, не систематизированным ^{[6, c.14-15]}, в-третьих, излишне казуальным, когда федеральные законы, регулирующие правоотношения в сфере миграции, перенасыщаются нормами, регламентирующими процедуру въезда и статус иностранных граждан в связи с конкретными мероприятиями (международными спортивными соревнованиями, музыкальными конкурсами и т.п.) ^{[7, c. 36]}. В современных исследованиях указывается также на сверхимперативность регулирования миграции федеральными органами власти, исключающую возможность нормативно-правового обеспечения миграции субъектами Федерации и органов местного самоуправления в целях адаптации и интеграции иностранных граждан и лиц без гражданства ^{[8, c.95]}. Указанные недостатки объективно затрудняют процесс правоприменения.

Обращение к научной дискуссии позволяет утверждать, что в современном российском праве сложилось отдельное направление, аккумулирующее достижения публично-правовых исследований по проблеме регулирования права на свободное передвижение и выбор места жительства^[9]. В таджикистанском конституционном праве изучение особенностей данной проблемы не носит столь полемичного характера ^[10]. Представители юридической науки РТ обращают сегодня внимание на возможность государства противодействовать незаконной миграции в лице беженцев из Афганистана ^[11].

По нашему мнению, сегодня требует научного осмысления исследование возможностей России и Таджикистана по конституционно-правовому регулированию внешней миграции как основной формы реализации права на свободу передвижения и выбор места жительства.

Очевидно, что публично-правовые отношения иностранного лица с принимающим государством возникают только после пересечения им государственной границы. Таким образом, юридический факт въезда иностранного лица, зафиксированный органом государственной власти, следует считать основанием возникновения соответствующих отношений.

Отношения, возникающие из данного факта, регулируются в Российской Федерации следующими актами:

- Конституцией Российской Федерации (ст. ст. 27, 62) ^[12];

- Федеральным законом от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»^[13];

- Федеральным законом от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» ^[14];

- Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» ^[15];

- Федеральным законом от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах»// Российская газета. 1997. 03.06. № 126 ^[16].

Конституция России наделяет иностранных граждан и лиц без гражданства таким же объемом прав, свобод и обязанностей, что и российских граждан пользуются в соответствии (ст. 62). Основной закон закрепляет за иностранцами, при условии законности их нахождения на территории РФ, право свободно передвигаться и выбирать место жительства (ч. 1 ст. 27) ^[12]

Конституционные положения получили развитие в Федеральном законе № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (1996) ^[13] , который следует считать фундаментом регулирования права на свободу передвижения и выбор места жительства. Данный акт предусматривает въезд иностранных граждан на территорию РФ, как в визовом, так и безвизовом режиме.

Большинство иммигрантов из стран СНГ пребывают в РФ в безвизовом режиме. Для подобных ситуаций закон предусматривает обязанность получения и заполнения миграционной карты ^{[17, С. 205]}. В миграционной карте содержатся сведения об иностранном гражданине, въезжающем в Российскую Федерацию, что позволяет осуществлять контроль за его временным пребыванием в Российской Федерации. Миграционная карта сдается мигрантом при выезде на пропускном пункте через границу РФ.

Въезд лиц, получивших разрешение на временное проживание в Российской Федерации, происходит на основании действительных документов, удостоверяющих их личность, а для иностранцев, имеющих вид на жительство при въезде на территорию, необходимым документом является вид на жительство. Соответственно, беженцы въезжают в Россию на основании проездного документа беженца.

Длительность временного нахождения иммигрантов в России определяется сроком выдаваемой визы. Для иностранцев, приезжающих в порядке, не требующем получения визы, срок не может превышать девяносто суток в сумме в течение каждого периода в сто восемьдесят суток ^{[18, с. 24-26]}. Срок временного проживания внешних мигрантов в России составляет три года. Разрешение выдается на основании квоты, устанавливаемой Правительством РФ. В частности, на 2020 такая квота составила 60270 разрешений на временное проживание ^[19].

Отметим, что в условиях чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера (например, пандемии COVID-19) течение как сроков временного пребывания, временного или постоянного проживания иммигрантов в России, так и сроков, на которые иностранные граждане и лица без гражданства поставлены на учет по месту пребывания или зарегистрированы по месту жительства, в случае если такие сроки истекают в указанный период приостанавливаются указом Президента РФ ^[20], что является вполне обоснованным и оправданным с точки зрения соблюдения прав мигрантов.

Таким образом, законодатель устанавливает ограничение временного пребывания иностранцев на территории России, что не противоречит международно-правовым стандартам. Обратим внимание, что в отношении высококвалифицированных специалистов, прибывших в Россию в порядке, не требующем получения визы, действует другое правило. Длительность временного пребывания такого лица и его родственников устанавливается сроком действия разрешения на работу.

Российское законодательство, признавая права иммигрантов на свободу передвижения и выбор места жительства на территории РФ, дополняет его требованиями обязательности прохождения миграционного учета и регистрации. Положения, регламентирующие данные процедуры, содержатся двух нормативных правовых актах. Так, Федеральный закон № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ», будучи базовым нормативным правовым актом, закрепляет лишь основы миграционного учета, однако более подробно данная процедура регулируется Федеральным законом № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».

Обратим внимание, что Федеральный закон № 115-ФЗ не касается технической стороны регулирования процедуры миграционного учета, закрепляя отсылочную норму на профильный Федеральный закон № 109-ФЗ, что вполне оправдано: перегруженность данного нормативного правового акта лишними положениями не способствует его правоприменению. Данный акт ориентирован, прежде всего, на регулирование контроля со стороны государственных органов за учетом мигрантов. В частности, он содержит положение о федеральном государственном контроле (надзоре) в сфере миграции как за пребыванием и проживанием, так и за трудовой деятельностью иммигрантов; закрепляет последствия несоблюдения иностранцами сроков пребывания или проживания в РФ. В 2015 году в текст этого закона было включена статья, устанавливающая возможность Уполномоченного по правам человека в РФ, осуществлять контроль соблюдения прав мигрантов. Например, за федеральным омбудсменом закреплялось право посещать центры временного размещения и места временного содержания (ЦВСИГ) в ходе проверки жалоб, поступивших от иностранных граждан, помещенных вследствии нарушения ими порядка пребывания на территории РФ. Таким образом, Федеральный закон № 115-ФЗ никак не затрагивает процедуру миграционного учета, но при этом подробно определяет направления федерального контроля в сфере миграции, что говорит о необходимости корректирования названия пятой главы: исключить из нее «миграционный учет иностранных граждан», оставив в названии конструкцию «Федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции».

Итак, миграционный учет как государственная деятельность государственных органов по фиксации и обобщению сведений об иностранцах и о перемещениях таких лиц регламентирована соответствующим Федеральным законом № 109-ФЗ.

Законодатель предусмотрел несколько оснований для прохождения данной процедуры. Среди них выделим фактов: во-первых, легальный въезд иностранца в РФ; во-вторых, рождение иностранного гражданина, автоматически не приобретающего российского гражданства; в-третьих, прекращение отношений гражданства лицом, проживающим на территории России.

Иммигранты, постоянно или временно проживающие в РФ, обязаны также пройти процедуру регистрации, т. е. фиксации соответствующим государственным органом сведений о нахождении или проживании иностранного гражданина. Применительно к временно пребывающим иностранцам действует правило обязательного учета по месту пребывания. Таким образом, законодатель закрепил две обязанности иммигрантов: во-первых, предоставлять достоверные сведения о себе (персональные данные); во-вторых, проходить процедуры регистрации и учета.

При осуществлении миграционного учета должны соблюдаться следующие права иностранных граждан. Во-первых, право на ознакомление с личной информацией, содержащейся в информационной системе миграционного учета; во-вторых, право на защиту персональных сведений, размещенных в данной системе; в-третьих, право на исправление этих сведений, а также внесение изменений и дополнение в них; в-четвертых, на получение справок личного характера в органах миграционного учета.

Отдельные процедурные аспекты миграционного учета и регистрации иммигрантов регламентируются на уровне подзаконных актов ^[18]. Так, регистрация иностранца, временно или постоянно проживающего, осуществляется по месту жительства при условии предоставления документов подтверждающих право собственности на данную недвижимость. На подачу заявления такому лицу отводится 7 дней. Такой же срок отводится на подачу уведомления о прибытии мигранта для осуществления миграционного учета по месту пребывания. Политика российского государства направлена на привлечение высококвалифицированных специалистов, для которых сделаны исключения: они могут не выполнять действия по миграционному учету в течение 90 дней после прибытия на территорию России. Имеющие регистрацию по месту жительства и прибывшие в новое место пребывания могут не становиться на миграционный учет в течение 30 дней.

По нашему мнению, обозначенное иммиграционное законодательство регулирует в широком смысле право иностранцев на свободу передвижения и выбор места жительства на российской территории. Полагаем, что в правовом статусе иностранцев данное право следует признать фундаментальным: его реализация автоматически влечет наделение иностранного гражданина особым правовым статусом в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Конституционное право Республики Таджикистан также предусматривает право свободно передвигаться и выбирать место проживания, выезжать за пределы республики и возвращаться в нее (ст. 24 Конституция РТ) ^[21]. С позиций таджикистанской науки конституционного права данное право понимается в широком значении «как естественно возникающая, неотъемлемая, законодательно закрепленная и гарантированная возможность человека пользоваться благом в виде беспрепятственного перемещения по территории страны, где он законно находится, а также его беспрепятственного временного или постоянного проживания в лично им определяемом месте» ^{[22, с. 80]}.

А. М. Диноршоев обращает внимание, что сегодня, законодательство РТ предельно ясно регулирует обозначенное право, давая возможность покидать любую страну без ограничений в необходимом ему направлении. Под ограничениями понимаются выездные визы, выдача которых практиковалась до 2000 г. Однако «в 2000 г. после ратификации МПГПП (Международный пакт о гражданских и политических правах) со стороны Таджикистана это требование было отменено» ^{[22, с. 85]}.

Обеспечение прав личности на свободу выбора места проживания, выезда из страны, а также свободу передвижения является основополагающим принципом миграционного законодательства РТ, что нашло отражение в Законе РТ от 11 декабря 1999 года №881 «О миграции» ^[23]. В этом законе впервые в постсоветском конституционном праве были закреплены определения внутренней и внешней трудовой миграции, приграничной трудовой миграции, трудящегося-мигранта, иммиграции, семейной иммиграции, нелегальной иммиграции, экологической миграции. Так, внешняя трудовая миграция понимается как «добровольный выезд на законном основании граждан, постоянно проживающих на территории Республики Таджикистан за границу, а также въезд иностранных граждан и лиц без гражданства постоянно проживающих вне пределов Республики Таджикистан, на ее территорию для оплачиваемой работы по трудовому договору (контракту)» ^[23]. Законодатель также ввел понятие приграничной трудовой миграции как «ежедневного или еженедельного выезда граждан Республики Таджикистан на территорию сопредельного государства в целях получения оплачиваемой работы по трудовому договору (контракту) при условии постоянного проживания на территории государства выезда»^[23]. Соответственно, субъектами миграционных отношений являются иммигранты (лица, переселяющие на постоянное жительство), эмигранты (лица, переселяющие на срок не более шести месяцев), внутренние мигранты (лица, переселяющие внутри страны), реэмигранты (лица, находившиеся в эмиграции и возвращающиеся на Родину), эмигранты (физические лица, совершающие эмиграцию); экологические мигранты (лица, вынужденные оставить свои жилища из-за экологических катастроф). Закрепление многочисленных статусов мигрантов, несомненно, является положительным моментом обозначенного закона.

В настоящее время миграционный закон корректируется в соответствии с изменениями в миграционных правоотношениях. В частности, в 2018 г. парламент РТ (Маджлиси Милли Маджлиси Оли) внес изменения в действующий закон, которые касались: во-первых, нового изложения преамбулы, включив в нее положения, что закон «определяет правовые, экономические и социальные основы внутренней и внешней миграции и направлен на регулирование миграционных процессов в Республике Таджикистан» ^[24]; во-вторых, формулировок названий органов публичной власти, ответственных за обеспечение миграции (на «уполномоченный государственный орган» - в предыдущей редакции «уполномоченный орган»; «уполномоченным государственным органом, определённым Правительством Республики Таджикистан» – в предыдущей редакции «уполномоченным Правительством Республики Таджикистан государственным органом»); в-третьих, изменения в регулировании иммиграции (новое редакция термина «поселенцы», установление запретов на получение статус иммигранта или реэмигранта, лицами, совершившими преступления, направленные против мира, безопасности человечества, террористического и экстремистского характера).

Недостатком Закона РТ «О миграции» следует признать значительное количество отсылочных норм на подзаконные акты. В целом же следует признать, что Закон РТ «О миграции» содержит положения аналогичные нормам Федерального закона РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Вместе с тем в нем содержатся многие нормы, не получившие аналогичного закрепления в российском законодательстве.

Важно отметить, что конституционно-правовое регулирование права на свободное передвижение и выбор места жительства получило развитие и в других нормативных правовых актах Республики Таджикистан. К ним следует отнести: Закон Республики Таджикистан от 2 января 2018 года № 1471 «О правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Таджикистан» ^[25], закрепивший процедуры миграционного учета и регистрации иммигрантов, а также Закон РТ «О беженцах» от 10 мая 2002 г.^[26].

Для обеспечения права на свободное передвижение и выбор места жительства имел Договор Республики Таджикистан и Российской Федерация об урегулировании двойного гражданства 7 сентября 1995 г. ^{[27] [1]}. В соответствии с этим актом Республика Таджикистан признает за своими гражданами право приобрести гражданство Российской Федерации, не утрачивая при этом гражданства Республики Таджикистан. По мнению С. Ф. Назаршоевой, вступление в силу положений этого договора способствовало усилению эмиграции в Россию таджиков и узбеков из Республики Таджикистан. Двойное гражданство легализовало пребывание тысяч граждан с российским гражданством в Республике Таджикистан, предоставив им все права гражданина Таджикистана ^{[28, с. 122]}.

Проведенное исследование позволяет сделать несколько выводов. Во-первых, право на свободу передвижения и выбор места жительства, являясь одним из фундаментальных прав, занимает особое место в конституционно-правовом статусе современных мигрантов, что отражено в конституционном законодательстве России и Таджикистана. Во-вторых, анализ миграционных нормативных правовых актов Российской Федерации и Республики Таджикистан позволяет утверждать, что право на свободное передвижение граждан, закрепленное в конституциях, более подробно регламентируется в самостоятельном миграционном законодательстве, определяющем порядок въезда и выезда населения, правовые статусы различных категорий мигрантов. Общей тенденцией стало дополнение права на свободу передвижения обязанностями иммигрантов по постановке на миграционный учет и прохождения регистрации. Это требование представляется вполне обоснованным и необходимым для предотвращения нелегальной (незаконной) миграции, которую можно считать негативным проявлением реализации права на свободу передвигаться и выбирать место жительства. Таким образом, конституционно-правовое регулирование данного права способствует развитию миграции между Россией и Таджикистаном.