Некоторые аспекты эффективности полномочий органов исполнительной власти

Ермаков Антон Олегович эксперт-юрист, Фонд "Центр стратегических разработок" 119572, Россия, г. Москва, проспект Вернадского, 82, оф. 1 Ermakov Anton Olegovich Postgraduate student, the department of Administrative and Information Law, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration; Legal Expert at “Center for Strategic Research” 119572, Russia, g. Moscow, prospekt Vernadskogo, 82, of. 1 ortega11111@rambler.ru

В процессе организации управленческой деятельности органов исполнительной власти все большее развитие получает децентрализация государственного управления ^{[11, 12, 13, 17]}, административно-правовую основу которого составляет институт полномочий властных субъектов административного права.

Согласно оценками НИУ ВШЭ, количество полномочий органов исполнительной власти постоянно увеличивается. Так, показательным является период с 2003 по 2016 годы, когда объем федеральных полномочий увеличился практически в два раза – с 5.3 тыс. в 2003 году до 10.4 тыс. в 2016 году. При этом количество полномочий продолжает расти и в настоящее время ^[14].

Растущее число полномочий актуализирует проблему оценки их эффективности, базирующееся на понятии и условиях эффективности полномочий.

Наиболее распространенной в отечественной правовой доктрине является целевая концепция эффективности, предложенная В. Н. Кудрявцевым, А. Б. Никитским, И. С. Самощенко и В. В. Глазыриным, согласно которой эффективность права определяется как соотношение между фактически достигнутым результатом и той целью, достижение которой преследовалось ^[28].

Исходя из названной концепции, краеугольным камнем в вопросе оценки эффективности полномочий следует считать целеполагание, которое неоднократно становилось предметом юридических исследований.

Следует отметить, что многие авторы, определяя цели правового регулирования, исходят из понимания права как инструмента для упорядочивания общественных отношений. При этом в качестве цели рассматривается не абстрактный порядок, который, с точки зрения юридического позитивизма, представляет ценность сам по себе, а порядок, подчиненный разнообразным социальным задачам, подлежащим решению [15 с.41,45; 25 с.26].

Включение социального аспекта в структуру правовых явлений, на наш взгляд, обусловлено необходимостью в обосновании всех элементов правопорядка, которое по словам юристов-теоретиков неизбежно приводит «в мир сущего» [10 c.89]. В этой связи интересен подход исследователей общего права Великобритании, которые рассматривают концепции эффективности права и максимизации общественного благополучия как взаимозаменяемые [16 c.13].

Следует согласиться с О. В. Шмалий, которая полагает, что эффективность административно-правовой нормы определяется тем, насколько выраженное в ее диспозиции правило поведения способствует достижению целей правового регулирования общественных отношений в определенных социально-экономических условиях [27 c.13]. О. С. Рогачева, анализируя административно-деликтное законодательство, приходит к аналогичному выводу, отмечая, что при оценке его эффективности следует уделять особое внимание социальному контексту его развития и выделяет социальный фактор в качестве самостоятельного аспекта в структуре эффективности [20 c.93-94].

Следуя указанной логике, при определении назначения полномочий необходимо учитывать социальный эффект от их реализации, которым, на наш взгляд, является степень реализации прав и обязанностей невластных субъектов права, на которые полномочия оказывают воздействие.

На это указывает, в частности, правоприменительная практика собственно органов исполнительной власти, в которой наделение властно-распорядительными полномочиями связывается с возможностью влиять на деятельность неограниченного круга лиц ^{[4, 5, 6, 7, 8]}.

В этой связи для определения полномочий следует отталкиваться от возможности их властного воздействия на права и обязанности, во-первых, неопределенного круга невластных субъектов, и во-вторых, участников конкретных административных правоотношений.

Характер такого воздействия полномочий на права и обязанности невластных субъектов права определяется, на наш взгляд, взаимосвязью полномочий и исполнительной власти.

Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» ^[1] в качестве основной задачи исполнительной власти (в лице Правительства Российской Федерации) называет организацию исполнения законодательства Российской Федерации.

Данное положение позволяет охарактеризовать деятельность исполнительной власти как подчиненную целям организации и состоящую в совершении совокупности действий, ведущих к образованию соподчиненного и согласованного в пространстве и времени взаимодействия участников различных правоотношений.

Косвенно определенный выше характер власти поддерживается В. Д. Плесовских, который обосновывая выдвинутую им теорию порядка управления, писал, что именно понятие власти лежит в основе сложившейся системы взаимоотношений между государственными властными структурами, гражданами и другими элементами социально организованного общества. По мнению автора, порядок и организация в управлении возможны только при наличии власти [19 c.143, 147].

Данную позицию разделяют, также авторы монографии «Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение», которые отмечают, что исполнительная власть необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах, созидательной и охранительной деятельности [11 c.196]. Схожая позиция прослеживается также в работах А. И. Стахова ^[21].

Типология организующего воздействия исполнительной власти, на наш взгляд, основывается на внешнем выражении власти как социального явления. По мнению исследователей, осуществление власти, как правило, сводится к установлению правил поведения и обеспечению контроля за их соблюдением [9 c.61]. В этой связи организующее воздействие может проявляться в реализации органами исполнительной власти правотворческих и правоприменительных полномочий, целью которых является упорядочивание поведения людей.

Полномочия, являясь правовым выражением исполнительной власти, формализуют ее организующее свойство и определяют меру правотворческого или правоприменительного воздействия органов исполнительной власти на общественные отношения в целом и на права и обязанности отдельных физических и юридических лиц.

В качестве иллюстрации организующего воздействия рассмотрим права граждан в сфере здравоохранения, предусмотренные Федеральным законом от 21.11.2010 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан» ^[3] (право на охрану здоровья, оказание медицинской помощи, информирование о медицинском вмешательстве и др.). Существо указанных прав, прежде всего, подразумевает наличие общих правил их осуществления, и, следовательно, ряд правотворческих полномочий Минздрава России (утверждение порядков, положений и стандартов оказания различных видов медицинской помощи, положений об отдельных видах медицинских организаций и т.д.).

Вместе с тем надлежащая реализация указанных прав также требует наличия соответствующей инфраструктуры (в частности, системы медицинских организаций). Это предполагает осуществление различных правоприменительных полномочий, например, создание и обеспечение деятельности различных государственных (муниципальных) медицинских учреждений.

Правоприменительные полномочия, обеспечивая соблюдение обязанностей невластных субъектов административного права, также находят выражение в юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти, связанной с осуществлением контрольной функции в сфере здравоохранения, а также привлечением к административной ответственности.

Таким образом, реализуя полномочия в административных правоотношениях с невластными субъектами административного права, органы исполнительной власти организуют реализацию и защиту прав и обязанностей последних, согласуя таким образом интерес частных лиц с публичными интересами.

Следует отметить, что права и обязанности, имея с полномочиями общее родовое понятие, определяют меры возможного и должного поведения невластных субъектов права с учетом того, что такое поведение не может влиять или организовывать поведение неограниченного круга лиц. Безусловно, некоторые субъективные права обладают таким свойством (например, реализация гражданином права на объединение зачастую влечет реализацию этого же права другими гражданами), однако они также нуждаются в обеспечении со стороны органов исполнительной власти.

В этой связи трудно согласиться с приведенным выше и поддержанным в ряде других исследований представлением о полномочиях как синтезе прав и обязанностей ^{[29, 22]}. Общие черты, усматриваемые у данных правовых категорий, на наш взгляд, свидетельствуют не о производности полномочий от прав и обязанностей, а о наличии у всех трех понятий общего родового термина – меры поведения.

Нужно учитывать, что особенностью публично-правового метода регулирования является властный характер складывающих под его воздействием правоотношений. Рассмотрение полномочий как «правообязанности», а значит, признание, по существу, равных правовых возможностей у властных и невластных субъектов административного права, противоречило бы существу указанного метода.

Таким образом, возможность властного воздействия полномочий органов исполнительной власти на права и обязанности неопределенного круга невластных субъектов (или участников конкретных административных правоотношений) позволяет предположить, что правотворческие и правоприменительные полномочия эффективны в том случае, если позволяют путем содействия в реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц согласовывать публичные и частные интересы в различных сферах государственного управления.

Исходя из данного определения, эффективность является онтологическим свойством полномочий, однако как любое предопределенное свойство оно проявляется только при определенных условиях, которые, в первую очередь, связаны с их нормативным закреплением, однако затрагивают также сферу их реализации.

Важным условием их эффективности является их закрепление в компетенционных правовых нормах. Значение нормативного отражения полномочий состоит в том, что правовые нормы обеспечивают многократность их применения органами исполнительной власти, а также воздействуют одновременно как на конкретного властного субъекта (устанавливая его компетенцию), так и на поведение неопределенного круга невластных субъектов права.

Кроме того, компетенционные правовые нормы позволяют отделить полномочие от юридического поручения, правовым последствием которого является обязанность адресата совершить однократное действие ^[23].

Поскольку эффективность является свойством системы ^[24], важным условиемэффективности полномочий является системность их закрепления в компетенционных правовых нормах, позволяющая объединить несколько полномочий в единый комплекс мер властного воздействия.

Ключевым фактором, влияющим на совокупность осуществляемых органом исполнительной власти полномочий, является характер обеспечиваемых прав и обязанностей.

Так, право на осуществление предпринимательской деятельности в сфере оборота алкогольной продукции предполагает обязанность по получению соответствующей лицензии ^[2]. Получение лицензии, а также последующая деятельность лицензиата на ее основе (т.е участие субъекта предпринимательства в административных правоотношениях), в свою очередь, влечет возникновение обязанности по соблюдению соответствующих требований законодательства.

Из рассмотренной конструкции субъективного права следует необходимость его последовательного обеспечения правоприменительными и правотворческими полномочиями (лицензирование, принятие подзаконных нормативных правовых актов, контрольные и юрисдикционные полномочия).

Аналогичная совокупность полномочий необходима, например, для осуществления права на управление транспортным средством, а также других прав невластных субъектов, реализация которых не сводится к получению от органов исполнительной власти материальных ресурсов и включает активные действия после взаимодействия с властными субъектами.

Однако реализация невластным субъектом права, основным содержанием которого является правомочие требования предполагает несколько другой объем правотворческих и правоприменительных полномочий.

Так, права граждан в сфере здравоохранения или образования, предусмотренные соответствующими законодательными актами прежде всего, подразумевает наличие общих правил их осуществления, и, следовательно, ряд правотворческих полномочий Минздрава России, Минпросвещения России и Минобрнауки России (утверждение порядков, положений и стандартов оказания различных видов медицинской помощи, положений об отдельных видах медицинских организаций, актов, посвященных различным уровням образования и т.д.).

Вместе с тем надлежащая реализация указанных прав также требует наличия соответствующей инфраструктуры, что в свою очередь, предполагает реализацию органами исполнительной власти правоприменительных полномочий по созданию и обеспечению деятельности государственных образовательных и медицинских организаций, а также разрешительных полномочий.

Реализация последних требуется при создания частного сектора названной выше инфраструктуры и проявляется, например, в лицензировании медицинской или образовательной деятельности. При этом данном случае правоприменительные полномочия выступают в качестве своеобразного «соединительного механизма», позволяющего реализовать, с одной стороны, право одних граждан на образование или охрану здоровья, а с другой – право других граждан на осуществление предпринимательской деятельности.

На состав реализуемых органами исполнительной власти полномочий влияют также внутренние взаимосвязи между самими полномочиями. Так, правоприменительные полномочия, если они являются первичными для административно-правового регулирования в конкретной сфере государственного управления, могут влиять на количество правовых актов, необходимых для их осуществления.

Например, при обеспечении безопасности дорожного движения, которое предполагает осуществление органами исполнительной власти преимущественно регистрационных (регистрация транспортных средств), разрешительных и надзорных полномочий, а также полномочий по привлечению к административной ответственности и рассмотрению обращений участников дорожного движения.

Потребность в реализации названных полномочий среди прочих влияет на правотворческую компетенцию органов исполнительной власти и отчасти предопределяет характер и состав подзаконного правового регулирования в данной сфере управленческих отношений. Правотворческие полномочия, в этой связи, являются отчасти вторичными по отношению правоприменительной деятельности и детерминированы ей.

Подводя итоги, можно сделать следующие выводы относительно эффективности полномочий органов исполнительной власти:

1. Основу для определения эффективности полномочий органов исполнительной власти составляет социальный эффект от их реализации, который выражается в степени реализации невластными субъектами административного права прав и обязанностей.

2. Поскольку эффективность является свойством системы, свойство эффективности должно быть применимо не к отдельно взятой мере властного воздействия, а их упорядоченную совокупность, направленную на обеспечения конкретных прав и обязанностей невластных субъектов права.

3. Эффективной можно признать такую совокупность правотворческих и правоприменительных полномочий, которая при условии их нормативного закрепления позволяет путем содействия в реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц согласовывать публичные и частные интересы в различных сферах государственного управления.