К вопросу об участии прокурора в рассмотрении гражданских дел судами в интересах неопределенного круга лиц

Корешникова Нелли Расуловна кандидат юридических наук доцент кафедры прокурорской деятельности, Уральский государственный юридический университет 620075, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Пушкина, 9, оф. 132 Koreshnikova Nelli Rasulovna PhD in Law Docent, the department of Prosecutorial Activity, Ural State Law University 620075, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Pushkina, 9, of. 132 n.koreshnikova@gmail.com

В соответствии с нормами процессуального законодательства, регламентирующие рассмотрение гражданских дел в судах, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод, законных интересов, строго ограниченного круга субъектов.

Так в п. 1, 2 ст. 45 ГПК РФ дан исчерпывающий перечень субъектов, в интересах которых прокурор может подать заявление в суд общей юрисдикции. Условно их можно разграничить на три большие группы:

первую группу составляют граждане;

вторую группу - субъекты, образующие неопределенный круг лиц;

третью группу - Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

При этом Федеральный закон от 17 января 1992 N 2202-1 (ред. от 26 июля 2019) "О прокуратуре Российской Федерации" в п. 4 ст. 27 помимо перечисленных в процессуальном законодательстве групп субъектов указывает на возможность подачи прокурором заявлений, в интересах «значительного числа граждан», а также указывает на такое основание, как обстоятельства при котором нарушаемые права и свободы приобрели «особое общественное значение». Таким образом в законодательстве сложилась ситуация, при которой в законе, регламентирующим общие полномочия прокуратуры в Российской Федерации предусмотрены иные основания подачи заявления в суд, нежели указаны в ГПК РФ. “Значительное число граждан” и условие об “особом общественном значение” не поименованы в ГПК РФ.

Согласно толковому словарю В.И. Даля, слово “неопределенный”, - трактуется, как: “в точности неизвестный, неисследованный, несосчитанный, неизмеренный, неописанный по всем признакам своим; темный, гадательный и сомнительный, неопределимый, недоступный исследованию, определению”.^[12]

Современный словарь русского языка Т.Ф. Ефремова, определяет понятие следующим образом: “Неопределенный”— 1. Точно не установленный. 2. перен. Не вполне отчетливый; неясный. 3. перен. Уклончивый, туманный”.^[13]

В свою очередь “Значительным” называют большой предмет или какое-то явление, которое проявляется очень сильно.^[14]

Очевидно, что субъекты, образующие понятие «неопределенный круг лиц» в соответствии с ГПК РФ и субъекты входящие в понятие «значительное число граждан», указанные в Федеральном законе от 17 января 1992 N 2202-1 (ред. от 26 июля 2019) "О прокуратуре Российской Федерации" (далее по тексту “Закон о Прокуратуре РФ”) неравнозначны, что образует по сути коллизию норм права.

Здесь следует отметить что в данных правоотношениях, возникающих в области участия прокурора в гражданском судопроизводстве, нормы Закона о Прокуратуре РФ, являются общими по отношению к гражданско-процессуальным. С точки зрения формальной логики общие нормы регулируют определенный род общественных отношений, а специальные нормы - вид этих отношений. Как отмечает А.Ф. Черданцев, такая правовая конструкция вытекает из необходимости дифференцированного правового регулирования^[15]. Таким образом конкретизация наиболее общих положений Закона о Прокуратуре в специальных нормативных актах закономерна.

Федеральный закон от 17 января 1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предназначен для всех должностных лиц прокуратуры РФ, и закрепляет общие правила поведения прокуроров без учета тех или иных особенностей при осуществлении ими функции содействию правосудия. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации отражает особенности правового регулирования в сфере участия прокурора в гражданском процессе. В статье 35 Закона о Прокуратуре РФ прямо предусмотрено, что “полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством Российской Федерации”. Указанная формулировка статьи 35 отражает теоретический тезис, что специальным актам в процессе правоприменения отдается предпочтение перед общими. Нормы общих актов применяются лишь тогда, когда отношение не урегулировано либо не в полной мере урегулировано в специальном нормативном акте, “специальные нормы ограничивают объем, сферу регулирования общих норм, делают изъятие из них”^[15].

Таким образом, вышеуказанная коллизия о несоответствии норм общего и специального законов, решается следующим образом. Нормы Федерального закона от 17 января 1992 N 2202-1 (ред. от 26 июля 2019) "О прокуратуре Российской Федерации” предусматривающие отличные от процессуального закона полномочия в рамках участия прокурора в гражданском судопроизводстве, не имеют силы. Соответственно, при предъявлении исков в защиту прав и интересов граждан в соответствии со ст. 45 ГПК РФ, прокурор не вправе мотивировать свое обращение тем, что нарушение их прав приобрело «особое общественное значение», либо ссылаться на нарушение прав и свобод значительного числа граждан, как это предусмотрено п. 4 ст. 27 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», такое право предоставлено прокурору лишь в защиту «неопределенного круга лиц».

Вторая проблема, с которой на практике сталкиваются правоведы, это содержания понятия “неопределенный круг лиц”. Действующий ГПК РФ не содержит разъяснений, что следует понимать под дефеницией «неопределенный круг лиц», однако очевидно, что решение данного вопроса является крайне важным для правоприменительной практики, так как от этого напрямую зависит возможность защиты прав и законных интересов населения, а также эффективность реализации закона.

Несмотря на отсутствие легального законодательного определения понятия «неопределенный круг лиц», правовая категория используется во многих законах с указанием на возможность защиты интересов – например, в Федеральном законе РФ от 07 февраля 1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей", Федеральном законе от 13 марта 2006 N 38-ФЗ "О рекламе", Федеральном законе от 12 июня 2002 N 67-ФЗ (ред. от 29 мая 2019) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"и других. Таким образом правоприменительная практика имеет актуальный характер не только в области участия прокурора в гражданском процессе, но и в других областях.

Многие ученые предлагают свою трактовку рассматриваемого нами понятия, раскрывая содержания норм ГПК РФ ( ст. 4, 45- 47, 131), например А.М. Эрделевский, относит к неопределенному кругу лиц "такую множественность участников соответствующих материальных правоотношений, в которой невозможно заранее предвидеть ее поименный состав применительно к любому отдельно взятому моменту времени"^[16] . Похожая позиция высказана В.В. Ярковым^[17] и иными авторами. ^[10]

В порядке судебного толкования в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2004 года разъясняется, что «под неопределенным кругом лиц понимается такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела»^[3].

Анализ правоприменительной практики показывает, что основным квалифицирующим признаком неопределенного круга лиц является невозможность индивидуализировать (определить) лиц, чьи права и интересы затронуты или могут быть затронуты рассматриваемыми действиями в определенный момент.

При этом невозможность индивидуализации лиц характеризуется отсутствием общих для данных лиц критериев, позволяющих ограничить (определить) закрытость круга лиц, и вероятностью изменения состава данных лиц во времени и пространстве.

Примером ошибочного толкования, в чьих интересах предъявлено исковое заявление, является вывод Шацкого районного суда в определении об отказе в принятии иска прокурора Шацкого района, обратившегося в интересах неопределенного круга лиц к МОУ "Общеобразовательная школа", о запрещении эксплуатации электрических сетей.

“Отказывая в принятии заявления, суд указал, что круг лиц, в интересах которых прокурор обратился, можно индивидуализировать - ими являются учащиеся, учителя и другие работники школы.

Однако при этом суд не учел, что количественный показатель учащихся, учителей и других работников школы не является постоянным и подвержен изменению в любой момент.

При таких обстоятельствах кассационной инстанцией вывод суда о наличии определенного круга лиц, в защиту которых обратился прокурор, признан необоснованным, в связи с чем определение суда было отменено”^[7].

Также примером ошибочного толкования, в чьих интересах предъявлено исковое заявление, является вывод Рязанского районного суда в определении об отказе в принятии иска прокурора Рязанского района, обратившегося в интересах неопределенного круга лиц к администрации МО - Рязанский муниципальный район Рязанской области и Б., о признании сделки купли-продажи земельного участка недействительной.

“Прокурор Рязанского района обратился в суд с указанными исковыми требованиями, поскольку земельный участок ответчику по договору купли-продажи был предоставлен без проведения аукциона, чем нарушены права неопределенного круга лиц на получение земельного участка в установленном законом порядке.

Отказывая в принятии заявления, суд указал в определении, что прокурор обратился в суд с заявлением не указал конкретное лицо, в интересах которого он вправе обратиться в суд. При этом, ошибочно указав, что прокурор может обратиться только в интересах инвалида либо гражданина, лишенного права приобрести земельный участок через аукцион.

Суд не учел, что проведение аукциона носит публичный характер, поэтому прокурор в силу п. 1 ст. 45 ГПК РФ наделен правом обращения в суд с указанным заявлением в интересах неопределенного круга лиц, поскольку определить конкретных лиц, желающих принять участие в аукционе по продаже спорного земельного участка, привлечь их в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос об их правах и обязанностях невозможно. Вышестоящий суд указал на неправильный вывода о том, что непроведением аукциона нарушены права и законные интересы только соседей покупателя участка. Оспаривание сделки, возможно отнести к защите прав и интересов неопределенного круга лиц, которые потенциально обладают равными правами на получение спорного земельного участка в момент его выделения при соблюдении норм земельного законодательства”^[7].

Отметим, что несмотря на то, что указанная в примере категория дел, - оспаривание ненормативных и нормативных правовых актов, была исключена законодателем из ГПК РФ и помещена в главу 21 и 22 КАС РФ, разъяснение областного суда не теряют актуальности, при решение вопроса об определении понятия “неопределенный круг лиц”.

В ряде случаев прокуроры обращаются с исками в защиту интересов неопределенного круга лиц, когда требуется признание недействительной сделки применении последствий недействительности ничтожной сделки, путем приведения сторон договора в первоначальное положение, об аннулировании записи в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в отношении муниципального недвижимого имущества.^[4]

Следует указать, что при рассмотрении судами обращений прокуроров в защиту неопределенного круга лиц встречаются требования о понуждении исполнение обязательсв. Так прокурор Октябрьского района г. Рязани, обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с требованиями о понуждении оборудовать здание школы автоматической установкой пожарной сигнализации и системой оповещения людей о пожаре^[7].

Наиболее частым способом защиты неопределенного круга лиц является практика подачи исковых заявлений прокурором о запрете эксплуатации недвижимости в связи с угрозой причинения вреда жизни и здоровью третьим лицам. Так прокурор г. Брянска обратился в суд с иском в защиту неопределенного круга лиц к ответчикам, просил запретить эксплуатировать здание многофункционального назначения, состоящее из основного здания и здания пристройки, до получения в установленном законом порядке разрешения на ввод объекта в эксплуатацию и до устранения нарушений требований законодательства о пожарной безопасности; возложить на ответчиков обязанность в установленном порядке получить разрешение на ввод в эксплуатацию указанного здания; обязать устранить нарушения требований законодательства о пожарной безопасности; запретить эксплуатировать пристройку к основному зданию до регистрации права собственности в установленном законом порядке.

Следующим примером обращения прокурора в интересах неопределенного круга лиц является защита на благополучную среду обитания, санитарно-эпидемиологическое благополучие, обеспечение безопасности и антитеррористической защищенности.

Приведем пример участия прокурора в гражданском судопроизводстве в целях защиты указанных конституционных прав. Прокурор города Первоуральска Свердловской области обратился в суд с иском о возложении обязанности в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу провести мероприятия по ограничению доступа к зданию, расположенному в г. Первоуральск, исключающие свободный и беспрепятственный доступ к нему неопределенного круга лиц. Требования прокурора в этой части были удовлетворены.^[5]

В последнее время получила развитие практика отнесения потребителей конкретного многоквартирного дома к неопределенному кругу лиц, в связи с этим прокурорами активно используется указанное правомочие в рамках статьи 45 ГПК РФ, В методических рекомендация Генеральной прокуратуры РФ прямо говориться об использовании прокурорами обращений в суд с требованием о признании недействительным договоров социального найма и приватизации аварийного жилого помещения; о понуждении провести капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах и другие^[9].

Отметим важный момент при рассмотрении гражданских дел в защиту потребителей конкретного многоквартирного дома, когда речь идет о защите неопределенного круга лиц, суды делают вывод, что законодатель не ставит правомочия прокурора на обращение в суд в защиту нарушенных прав граждан в зависимость от того, имеет ли каждый гражданин, чьи интересы подлежат защите, реальную возможность осуществить такую защиту путем личного обращения в суд. Примером правоприменительной практики служит Апелляционное определение Пермского краевого суда от 14 ноября 2016 г. по делу N 33-13754/2016, когда при предъявлении прокурором требований о прекращении выставления платежных документов за жилищно-коммунальные услуги на будущее время суды сделали вывод о невозможности определить круг лиц, в интересах которых обращается прокурор, что предполагает защиту интересов как собственников и пользователей помещений в многоквартирном доме, имеющихся на дату предъявления иска, так и лиц, которые могут стать собственниками и пользователями помещений в будущем. ^[6]

Однако сами по себе собственники помещений в конкретном многоквартирном доме не могут быть отнесены к неопределенному кругу лиц. Только в случае необходимости одновременной защиты прав и законных интересов наряду с пользователями помещений в многоквартирном доме, других лиц, установление персонального состава которых фактически невозможно, применение прокурором заявления в защиту неопределенного круга лиц является обоснованным. Этот же критерий, когда установление персонального состава фактически невозможно и должен ложиться при определении прокурором “неопределенного круга лиц” в иных общественных отношений подпадающих под защиту прокуратуры.

Чтобы избежать наиболее распространенные ошибки, встречающиеся в судебной практике, при подаче искового заявления в защиту неопределенного круга лиц, вне зависимости от сферы нарушенных прав необходимо:

1) каждый раз обосновывать невозможность установления персонального состава лиц, чьи права и законные интересы были нарушены;

2) четко указывать алгоритм восстановления нарушенного права, какие действия необходимо предпринять ответчику чтобы восстановить нарушенное право неопределенного круга лиц.