К вопросу о правовой природе и направлениях общественного контроля

Пурге Анна Роландовна кандидат юридических наук доцент, Владивостокский государственный университет 690014, Россия, Приморский край, г. Владивосток, ул. Гоголя, 41, оф. 5502 Purge Anna Rolandovna PhD in Law Associate Professor at the Department of Private Law of Vladivostok State University 690014, Russia, Primorsky Krai, Vladivostok, Gogol str., 41, office 5502 a.purge@mail.ru Другие публикации этого автора

В Конституции Российской Федерации, заложившей правовые основы взаимодействия гражданского общества и государства, не получило своего закрепления даже понятие общественного контроля. В то же время, отечественное законодательство, как и реальная правореализационная практика, не могли полностью обойтись без него: на общественный контроль как необходимую составную часть многих институтов публичного права указывает ныне более двух десятков российских законов.

Современное понятие общественного контроля определяется как деятельность его субъектов в целях наблюдения за деятельностью органов публичной власти, публичных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих на основе закона публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов (решений). Таким образом, понятие общественного контроля определяется через следующие элементы: 1) деятельность, 2) субъектов контроля, 3) цели контроля, 4) объект и предмет контроля.

О том, что общественный контроль имеет весомое значение в современном государственном управлении, показывают как постоянно действующие общественные институты (среди которых наиболее известны фонд Навального ^[1], Диссернет ^[2]), так и ситуативный стихийный протест, как это произошло в Шиесе, - против одностороннего «волевого» решения об организации мусорной свалки на территории Архангельской области ^[3]. Однако систематическое правовое регулирование общественный контроль получил спустя более, чем 20 лет после принятия российской Конституции – путем принятия специального законодательного акта ^[4].

В то же время, принятие такого специального акта не привело к полной систематизации действующего законодательства об общественном контроле, поскольку не стало ни консолидацией, ни даже инкорпорацией действующих норм. Институт общественного контроля до сих пор не представляется системным и рассредоточен, если не сказать - разбросан по различным законодательным актам, а также правовым актам исполнительной власти. Такое положение, разумеется, не способствует и эффективности самой деятельности по общественному контролю, хотя ее значение во взаимоотношениях гражданского общества с правовым государством сложно переоценить. Однако даже в случаях, когда та или иная норма законодательства об общественном контроле выглядит вполне конкретно – в качестве, например, обязывания того или иного органа или должностного лица совершить определенное действие, или в качестве запрета совершать те или иные действия (препятствующие осуществлению общественного контроля), такая норма далеко не всегда обеспечена гарантирующими реализации данного субъективного права или исполнения данной субъективной обязанности соответствующими административно-правовыми, дисциплинарными или уголовно-правовыми санкциями. Эта непоследовательность правовой политики в сфере общественного контроля требует отдельного и специального исследования.

Значение общественного контроля для современной России можно определить лишь по двум предстоящим событиям весны нынешнего года: по распространению эпидемии коронавируса, - вызову, которое неизбежно потребует еще адекватной реакции гражданского общества и повышения его требований к государственным структурам ^[5], и по голосованию по изменениям в Конституцию РФ, которому также очевидно необходима широкая транспарентность (общественная прозрачность и подконтрольность).

Нельзя назвать полностью изученными и доктринальные вопросы правового регулирования общественного контроля в России: можно особо выделить шесть научных исследований (из которых три – А.С. Александрова ^[6], М.С. Крицкой ^[7] и В.В. Федорова ^[8]) касающихся общественного контроля. Также, в последние 5 лет, с момента принятия федерального законодательства об общественном контроле, было опубликовано несколько кандидатских диссертации (например, Е.А. Огневой ^[9] и И.М. Япрынцева ^[10]). Помимо них, заслуживает внимания теоретическое исследование В.В. Старчиковой 2013 г. ^[11]. Следует отметить, что вопросы о юридическом значении его результатов, ответственности должностных лиц за игнорирование этих результатов и, с другой стороны - ответственности лиц, осуществляющих этот общественный контроль, безусловно будут еще отражены в научных исследованиях.

Несмотря на отсутствие положения об общественном контроле в российской Конституции, законодательство об общественном контроле в настоящее время можно признать сложившимся, его цели, задачи и принципы – вполне определенными и действующими. В то же время, к числу принципов общественного контроля законодатель не отнес принцип обязательности законных требований субъектов общественного контроля, общественных контролеров и общественных экспертов; в целом, в законодательстве об общественном контроле очевиден пробел в части ответственности за нарушения в сфере общественного контроля, в первую очередь - воспрепятствование его проведению. Данная проблема проявляется в рассмотренных ниже областях общественного контроля.

В числе принципов (подпункт шестой статьи 6 ФЗ «Об основах…») выделяется достоверность результатов контроля. Однако представляется, что к числу данных принципов необходимо было бы отнести не только достоверность, но и обоснованность выводов, вытекающих из общественного контроля. Для этого целесообразно было бы изменить редакцию данного подпункта на следующую: «…достоверность результатов и обоснованность выводов осуществляемого ими общественного контроля;». Кроме того, в законодательстве отсутствует принцип ответственности субъектов отношений в сфере общественного контроля – несмотря на наличие общего принципа законности в их действиях.

В статье 21 ФЗ «Об основах…» имеется неясность, которая может повлиять на правоприменение: как следует из ее части 2, в отчете общественного инспектора должны быть «предложения и рекомендации», однако не определено, чем «предложение» в контексте данного закона отличается от «рекомендации». Возможно, что законодатель подразумевал под «рекомендацией» определенные организационные перемены в деятельности подконтрольного органа (организации), а под «предложением» - предложения о совершенствовании нормативно-правового регулирования данной деятельности (т.е. о конкретных изменениях редакций правовых норм, регулирующих сферу деятельности подконтрольного субъекта), но определенно утверждать это вряд ли возможно. В целях устранения этой обнаруженной неясности, представляется целесообразным изменить ч. 2 ст. 21 ФЗ «Об основах общественного контроля…», изложив ее последние слова в следующей редакции: «о результатах общественной проверки, а также предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности подконтрольного субъекта и рекомендации по оптимизации его структуры и организации».

Исследование позволяет сделать вывод, что действующее законодательство не содержит обязанности правоохранительных органов возбуждать дела об административных правонарушениях или уголовные дела по поводу обращений субъектов общественного контроля, содержащих выводы о причинах и условиях выявленных в результате проведения контрольных мероприятий правонарушений. Наиболее предпочтительным было бы закрепление обращения в правоохранительные органы субъекта общественного контроля в качестве отдельного и самостоятельного повода для возбуждения уголовного дела, на который органы следствия или дознания должны дать мотивированный ответ. Представляется, что для повышения эффективности применения результатов общественного контроля необходимо установить в ст. 140 УПК РФ пункт 2.1 следующего содержания:

2.1. По заявлению субъекта общественного контроля о наличии в материалах, собранных в ходе осуществления общественного контроля, основания для возбуждения уголовного дела, проверка проводится органом дознания по поручению прокурора, а также следователем по поручению руководителя следственного органа. Органы и должностные лица организации, осуществляющей общественный контроль, обязаны передать по требованию прокурора, следователя или органа дознания имеющиеся в их распоряжении документы и материалы, подтверждающие сообщение о преступлении, а также данные о лице, предоставившем указанную информацию, за исключением случаев, когда это лицо поставило условие о сохранении в тайне источника информации.

Для обеспечения действия положений, предусмотренных, в частности, пунктами 1-3 и 5 статьи 16 ФЗ «Об основах общественного контроля…», а также действия положений об общественном контроле, предусмотренных в иных законодательных и иных правовых актах Российской Федерации, целесообразно ввести в КоАП РФ статью 19.32.1 следующего содержания:

1. Воспрепятствование осуществлению общественного контроля лицам, имеющим право его проведения, - влечет… (далее – санкция в соответствующем нарушению размере).

В данной статье могла бы быть закреплена и часть вторая, устанавливающая ответственность для организаций – субъектов общественного контроля и их должностных лиц, в следующей редакции:

2. Нарушение организацией, осуществляющей общественный контроль, требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации, иных правовых актов при осуществлении общественного контроля в том числе невыполнение законных требований органов и организаций, в отношении которых осуществляется общественный контроль, - влечет… (далее – по тексту).

Исследование также позволяет выделить следующие направления совершенствования общественного контроля в России.

Во-первых, это расширение сферы общественного контроля, т.е. предоставление его более широкому кругу субъектов.

Во-вторых, это распространение общественного контроля на все общественные отношения, исключая отношения, складывающиеся во время военного положения. Например, установление прав органов общественного контроля как элементов юридической конструкции контроля за утилизацией бытовых и производственных отходов, осуществленное в федеральном законе, могло бы стать также образцом для установления аналогичных норм, составляющих часть института общественного контроля, в других проблемных сферах – таких, как избирательное законодательство, эпидемиологическая готовность медицинских учреждений, государственные закупки и подряды, финансирование пенсионного обеспечения и т.д. Значимым представляется также установление правового режима общественного контроля в таких областях, как обоснованность и законность проведения общественных акций (митингов), или распределение предоставляемых из публичного фонда в пользование или собственность частным лицам земельных участков. В целом, представляется, что правовая политика формирования и развития общественного контроля в России должна быть направлена на распространение и установление этого контроля над наиболее значимыми, социально-злободневными вопросами государственной и общественной жизни. В то же время, как показывает исследование, правовая конструкция общественного контроля могла бы быть дополнена и усовершенствована.

В-третьих, это уточнение правомочий субъектов общественного контроля, объекта общественного контроля, предмета общественного контроля, сроков проведения и процедур общественного контроля, обязанностей субъектов, в отношении которых осуществляется общественный контроль, а также санкций в отношении этих субъектов.

Так, применительно к эпидемии коронавируса, возникает множество отсутствующих у общественности сугубо правовых вопросов: существует ли программа борьбы с ним, кто несет ответственность за принятие и за реализацию такой программы, существует ли в принципе правовая основа для распределения обязанностей и полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере противодействия данной, крайне нетипичной и опасной эпидемии. Данное обстоятельство вновь ставит вопрос об ответственности должностных лиц за сокрытие информации о состоянии противоэпидемической готовности и об эпидемической обстановке в целом, за нарушение законодательства об общественном контроле.

Или, уголовно-исполнительное законодательство (ст. 23 УИК РФ, как и ФЗ от 10.06.2008 г. № 76-ФЗ), также указывает на создаваемые в регионах общественные наблюдательные комиссии. При этом у членов данных комиссий имеется такое (отсутствующее у членов иных субъектов общественного контроля) право, как право общаться с осужденными в условиях, не позволяющих администрации исправительных учреждений слышать их. Данное право было разъяснено в Приказе Федеральной службы исполнения наказаний от 28.11.2008 г. № 652 «Об утверждении Положения о порядке посещения учреждений уголовно-исполнительной системы членами общественных наблюдательных комиссий» ^[12]. Однако в 2019 г. в нем появилось новое условие (п. 11 Положения) – в записи на видеорегистратор самого процесса посещения осужденных, при этом формулировка данного пункта такова, что записывается не процесс общения члена комиссии с осужденным, а процесс сопровождения его специально уполномоченным должностным лицом ФСИН. Еще одно сомнительное указание состоит в том, что членам общественных комиссий предоставлено право вести запись своих разговоров с осужденными, но – только на аппаратуре, принадлежащей учреждению ФСИН (в порядке исключения установлено, что запись может вестись на аппаратуру членов комиссии в случае неисправности штатной аппаратуры ФСИН). Кроме того, запрещается скрытая видеосъемка (п. 15.1 Положения, также введен в 2019 г.). Разъясняя аналогичный запрет, содержащийся в п.п. 76 и 80 прежде действовавших Правил (Правила внутреннего распорядка исправительных учреждений, утвержденные Приказом МЮ РФ от 03.11.2005 г. № 205), Верховный Суд РФ, в частности, указал, что эти запреты не противоречат законодательству об общественном контроле, поскольку не распространяются на членов наблюдательных комиссий. Однако в отношении п.п. 14-15 в их редакции 2008 г. Верховный Суд РФ отметил дополнительно, что право приносить на территорию места содержания под стражей копировально-множительной техникой и фотоаппаратурой предоставлено только адвокату-защитнику и только в отсутствие обвиняемого ^[13]. Таким образом, Верховный Суд РФ согласился с данными нормами, однако не разъяснил, в каких целях они были введены. Как видно, правоприменительная политика в отношении общественного контроля направлена преимущественно на его ограничения. Поэтому следует сделать вывод, что общественный контроль в местах лишения свободы значительно урезан в своих правах, при этом ни в литературе, ни в судебной практике не дается удовлетворительного объяснения таким правовым ограничениям.

Глава 3 ФЗ от 24.07.2002 г. № 111-ФЗ вводит специального субъекта общественного контроля за инвестированием пенсионных средств – Общественный совет по инвестированию средств пенсионных накоплений. Этот Совет отличается особым порядком формирования (как следует из ч. 2 ст. 8 названного ФЗ, он создается общероссийскими объединениями профсоюзов и работодателей. Положение об этом Общественном совете утверждается Президентом РФ ^[14]. К числу основных полномочий этого Общественного совета относятся следующие:

1) запрашивать и получать от уполномоченного федерального органа исполнительной власти и (или) ЦБ РФ информацию о деятельности по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, в том числе включая отчетность субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, в том числе включенных в выплатной резерв, а также отчеты аудиторских организаций по указанной отчетности, в порядке, определяемом федеральными законами и Положением об Общественном совете по инвестированию средств пенсионных накоплений. В отношении данного полномочия, однако, нельзя не отметить, что оно остается нереализованным. Так, одним из существенных недостатков законодательства о негосударственных пенсионных фондах (НПФ) называется отсутствие информированности граждан, не являющихся их вкладчиками, о доходности этих НПФ. Эту информацию мог бы получить названный Общественный совет. Однако после проведения нескольких учредительных собраний, к моменту, когда необходимо было затребовать у финансовых властей отчеты о деятельности НПФ, этот Совет не созывался. Между тем, до сих пор в России действуют порядка 40 (это число сократилось с двухсот в 2002 г.) НПФ. Существует и методика такой отчетности – в связи с существованием схожих пенсионных механизмов в Норвегии. Так, А. Гудков отмечает, что «Кабмин или финансовые власти должны отчитаться перед Общественным советом: взять методику у норвежцев и рассказать - как все с пенсионными инвестициями происходило и происходит… Мне, например, очень любопытно узнать: что стало с деньгами 160 НПФ, которые были закрыты за этот период?» ^[15].

2) заслушивать доклады ЦБ РФ о результатах проверок деятельности субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений;

3) обращаться в ЦБ РФ с требованиями об устранении выявленных нарушений, о проведении дополнительных расследований и проверок деятельности специализированного депозитария, управляющих компаний, принятии иных неотложных мер, устраняющих выявленные факты нарушения прав и законных интересов собственника средств пенсионных накоплений;

4) создавать экспертные группы из числа российских и международных специалистов в области пенсионного обеспечения, рынка ценных бумаг, формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, актуарного и финансового моделирования, а также для решения иных вопросов, относящихся к формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений.

Как видно, у данного Общественного совета – достаточно серьезные контрольные полномочия в пенсионной сфере, однако фактически они не реализуются и, в силу отсутствия возможности применения к членам Общественного совета каких-либо санкций, не могут быть реализованы помимо доброй воли самих членов Общественного совета. Возможно, выходом из данной ситуации было бы формирование Кодекса этики члена Общественного совета по инвестированию СПН, который бы каким-либо иным, кроме юридических норм, образом регулировал их деятельность и, в частности, обязанность (хотя бы этическую) собираться на периодические заседания этого Совета, заслушивать отчеты НПФ и доводить полученную информацию до общего сведения.

Совершенствование правовой политики общественного контроля также означает формирование определенных правовых гарантий для подконтрольных субъектов, форм ответственности контролирующих субъектов и в целом – форм и способов защиты прав подконтрольных субъектов в случае нарушения прав (в частности, причинения вреда) при осуществлении контрольных мероприятий.