К вопросу о функциональности административного принуждения

Куракин Алексей Валентинович доктор юридических наук профессор, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 49 Kurakin Aleksei Valentinovich Doctor of Law Professor at the Department of Administrative and Information Law of the Financial University Under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. 125993, Moskva, Leningradskii, 49 kurakinaleksey@gmail.com Другие публикации этого автора

Статья написана с использованием СПС «Консультант Плюс».

Проблемы социального и экономического развития не перестают быть актуальными. В настоящее время, как никогда, обострился вопрос относительно совершенствования форм и методов государственного управления, происходит активный поиск оптимальных моделей взаимоотношений государства и бизнеса, а также взаимоотношений государства и граждан. Сегодня также наблюдается тенденция ужесточения административных репрессий, которые самым непосредственным образом затрагивают практически всех без исключения граждан и хозяйствующих субъектов. Следует отметить, что уклон на ужесточение административной политики весьма неоднозначно воспринимается российским обществом еще и потому, что такое ужесточение кардинальным образом не улучшает состояние правопорядка, а также практически не улучшает положение дел в области охраны и защиты прав и свобод граждан. Также заметим, что значительная часть запретов и ограничений административного характера применяется не рационально, имеют место весьма существенные перегибы, особенно болезненно это сказывается на региональном и местном уровне, когда в целом ряде случаев должностные лица практически всех органов государственной власти и управления не знают и не умеют работать административно-правовым инструментарием.

Все это делает применение мер административного принуждения малоэффективным средством обеспечения правопорядка. Неграмотное использование данных мер ведет к необоснованно жесткому административному воздействию, сдерживает позитивную социальную инициативу, а также дестимулирует экономическое развитие. Функциональность применения многих мер административного принуждения существенно искажена, особенно ярко это заметно при применении административных наказаний.

Административная ответственность и административное наказание – вместо охраны и защиты прав и свобод граждан, и вместо обеспечения правопорядка в различных сферах государственного управления и жизнедеятельности людей, превратились в очень многих случаях в инструменты банального сбора денег с зазевавшихся граждан и допустивших незначительные оплошности хозяйствующих субъектов. Все это подрывает доверие образованной и думающей части общества к государству и его власти. Многие решения административного правового характера, как затрагивающие, так и не затрагивающие вопросы применения мер административного принуждения не продуманы, поспешны, в ряде моментов не имеют механизма своей четкой правовой реализации. Важные административные решения социального и экономического характера, реализацию которых так ждут люди, остаются не исполненными или существенно затягивается в своем исполнении, что минимизирует их правовой, социальный и экономический эффект. В нынешних условиях необходима принципиально иная парадигма социального развития государства, закрепление на конституционном уровне требований социальной справедливости, а также реальной юридической ответственности политической и административной власти. Все это может сделать более действенным охранительный потенциал административного принуждения, который, помимо прямых репрессий, должен выполнять еще и стимулирующие функции.

Цифровизация государственного управления, а также развитие и внедрение технологий искусственного интеллекта в сложившейся ситуации представляется весьма и весьма маловероятным. Данные инструменты вред ли добавят сегодня, что-либо хорошее в жизнь средне-статического человека, который измотан безденежьем, эмоционально неустойчив, но все еще квалифицированно и добросовестно трудится во благо своей родины. Уже сейчас можно сказать, что применение цифровых технологий не дало каких-либо положительных результатов прорывного характера в деле обеспечения правопорядка, это становиться понятно, если взглянуть на статистику преступлений и административных правонарушений. Данные технологии не только не сдерживают вал различного рода деликтов, они также принципиально не влияют на раскрытие, выявление и расследование различного рода противоправных деяний, в том силе совершаемых в сфере экономики ^[1].

Обозначенная ситуация характерна не только для нашей страны, но и для целого ряда других государств. В качестве примера приведем такую чувствительную сферу как безопасность дорожного движения. Так, в США в дорожно-транспортных происшествиях каждый год гибнет примерно 38-41 тыс. человек и 4,2-4,4 млн человек получают травмы, требующие госпитализации ^[2]. В нашей стране в 2019 г. на дорогах произошло 168 099 дорожно-транспортных происшествий, в которых погибло 38 214 человек, а число получивших ранения в дорожно-транспортных происшествиях ежегодно насчитывает около 220 000 человека. Уровень развития цифровых технологий в области дорожного движения в США не сопоставим с нашей страной, однако это не спасает жизнь огромного количества людей. Данные цифры касаются относительно узкой сферы государственного управления, однако уже исходя из них, можно сделать вывод о том, что результат развития искусственного интеллекта и в других значимых сферах государственного управления, например в сфере здравоохранения, или образования даст примерно тот же результат, как представляется, в лучшем случае будет не высоким.

В завершении нужно отметить, что эффективное применение мер административного принуждения в финансово-экономической сфере зависит не от цифровых технологий и громких политических решений, этот процесс зависит от качественной, разумной и системной работы человека, а также правоохранительной системы государства в целом. Эффективность данного воздействия будет очевидна лишь тогда, когда государству удастся верно расставить приоритеты в системе административно-правового регулирования вообще, и приоритеты, касающиеся экономики, в частности. Говоря о функциональность административного принуждения, то нужно отметить, что государственное принуждение объективно существующая реальность, можно сказать атрибут государства. Именно государство обладает монопольным правом на применение различных мер государственного принуждения. Государственное регулирование осуществляется в определенной социальной среде, особенности, функционирования которой необходимо учитывать. А поэтому, раскрывая сущностный аспект принуждения как некого явления, следует обратить внимание на его не только юридический, но и социальный аспект. Принуждение как таковое объективно существует в окружающей нас действительности, и в ранние периоды развития человеческой цивилизации, вероятно, имело дикие формы, тем самым осуществлялась без всякой правовой основы. В этой связи возможно верна постановка вопроса относительно не только государственного, но и социального принуждения. Как отметила Л.А. Мицкевич, «…социальное принуждение – это воздействие на лиц, добровольно не выполняющих предписаний субъектов социального управления. Данное принуждение состоит в насильственном понуждении управляемых субъектов выполнить предписываемые действия» ^[3]. Исходя из этого, в конструктивном, мотивационном и функциональном плане социальное принуждение мало, чем отличается от принуждения государственного.

Государственное принуждение – это метод воздействия государства на физических и юридических лиц. Легитимность такого воздействия определяется тем, что оно осуществляется на правовой основе, а также через установленную законом процессуальную форму. Правовая основа, а также установленная процессуальная форма – это обязательные сопутствующие элементы для государственного принуждения. В этой связи можно с уверенностью утверждать, что в конструктивном плане государственное принуждение включает как материальные, так и процессуальные компоненты.

Процессуальное обеспечение государственного принуждения является гарантией законности при его реализации, кроме того, процессуальное регулирование указывает на последовательность осуществления необходимых действий субъекта, применяющего принудительную меру воздействия. Нужно отметить, что процессуальный аспект принуждения в административном праве исследован не столь обстоятельно. В работах, в которых анализируются различные виды административного принуждения, основной акцент сделан на материально-правовом аспекте данного воздействия, а процессуальная составляющая носит, условно говоря, второстепенный характер. Между тем в структуре административного принуждения процессуальные положения занимают главное место.

Как верно отметил в свое время К.С. Бельский, «…очень важно, чтобы карательная деятельность органов государственного управления протекала в определенных административно-процессуальных формах, т.е. по заранее установленным правилам и процедурам, устанавливающим порядок деятельности этих органов в области юрисдикции» ^[4].

Характеризуя институт административного принуждения, в целом нельзя не затронуть вопрос относительного его функций, т.е. определить для чего необходимо данное принуждение. Нужно отметить, что функциональность административного принуждения исследовано, не столь обстоятельно, комплексных работ, раскрывающих функции данного принуждения, практически нет. В этом контексте можно назвать лишь исследование Е.Н. Пастушенко ^[5]. Обозначенный автор проводил свой анализ в иных политико-правовых реалиях, тем не менее, верно сделал акценты на ключевых функциях административного принуждения. В частности, Е.Н. Пастушенко выделила такие функции административного принуждения, как «…общие или социальные функции, а также выделила группу правоохранительных функций административного принуждения. При этом последняя группа функций была детализирована на предупредительные и воспитательные функции. Также были обоснованы функции пресечения и наказания, обращено внимание на функцию восстановления нарушенного состояния, а также функцию процессуального обеспечения».

Анализ обозначенной концепции дает возможность увидеть различную направленность в деле применения административного принуждения, а также обратить внимание на его материальный и процессуальный аспект. Безусловно, главная задача административного принуждения – это предупреждение правонарушений различного характера. Предупредительный компонент административного принуждения проявляет себя в особой группе данных мер, которые так и называются – «административно-предупредительные меры». Они достаточно часто выражаются в установлении различного рода запретов и ограничений.

Так, например, в летний период времени у некоторых водоемах, как правило, в городах, можно видеть таблички с указанием на то, что в данном водоеме «купаться запрещено». Однако некоторые люди, как правило, подростки, пренебрегают данным предупреждением, нарушая данное предписание. В некоторых случаях это заканчивается для них весьма печально – инфекционными или иными заболеваниями. Нужно сказать, что какой-либо ответственности за нарушение обозначенного запрета, как правило, не устанавливается. В обозначенном выше предписании можно видеть ярко выраженную предупредительную функцию административного принуждения.

В законодательстве можно увидеть и более четкое указание на предупредительную функцию административного принуждения. В частности, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ, закреплено, что «….цель административного наказания – предупреждение правонарушений» (ст. 3.1).

Государство является ключевым субъектом целого ряда правоотношений, при этом его функциональность участия в правоотношениях самая разнообразная. Одной из функций государства является деятельность по обеспечению правопорядка, а также охрана самых разнообразных отношений. В этой связи объективно требуется система самых разнообразных средств правового воздействия и охраны. По истечению определенного количества времени государственное принуждение весьма существенно дифференцировалась в зависимости от направлений правового регулирования, а также от тех задач, которые ставились перед соответствующими средствами правового воздействия. Тем самым стало возможным говорить об уголовном принуждении, принуждении которое имеет место в ходе осуществления уголовно-процессуальной деятельности, дисциплинарном принуждении, а также принуждении, которое связано с административно-правовым регулированием. Государственное принуждение различной отраслевой принадлежности, какую бы цель оно не преследовало, основывается на общих принципах и имеет в целом одинаковые доктринальные основы. Как верно отметил А.П. Шергин, «…эффективность охранительного законодательства зависит от согласованности составляющих его блоков, четкого урегулирования их пограничных сфер. В данном случае обозначенный автор указывает на необходимость гармоничного действия УК и КоАП» ^[6].

Сегодня можно утверждать, что административное принуждение является частью государственного принуждения. Из такого понимания административного принуждения исходят практически все авторы, которые затрагивали изучение проблемы административного принуждения. Так, М.И. Еропкин писал, что «…административное принуждение состоит в применении органом управлении, а в отдельных случаях судьей определенных законом принудительных мер в целях пресечения или предупреждения административных правонарушений, административного наказания лиц, их совершивших, а также в целях обеспечения общественной безопасности» ^[7].

Далее обратим внимание еще на одну точку зрения. Так, в свое время И.И. Веремеенко определял институциональную сущность административного принуждения через такой элемент нормы административного права, как санкция. Такой подход видеться правильным, поскольку именно в санкциях заключается основной потенциал административного принуждения и административной ответственности. Так, обозначенный автор писал, что «…административно-правовая санкция осуществляет охрану правопорядка с помощью кары и восстановления, а также принудительного действия правовой обязанности, обеспечивающей ее реальное исполнение» ^[8].

В таком подходе видится функциональность административного принуждения, которое заключается в наказании, восстановлении, а также исполнении вынесенного по делу решения. Нужно отметить, что восстановительный потенциал административного принуждения не столь существенен, восстановительный или компенсационный характер по большей части присущ санкциям гражданской ответственности. Санкции обозначенной ответственности указывают, что восстановление нарушенного состояния осуществляется с помощью определенных денежных средств, реже в натуральной форме. Как писал в свое время Д.Н. Бахрах, «…восстановительные меры применяются с целью возмещения причиненного ущерба, восстановления прежнего положения вещей. Поэтому вид и размер этих мер зависит от характера и размера вреда, причиненного неправомерным деянием. При этом обозначенный автор к административно-восстановительным мерам, помимо прочих, относил так называемые финансовые санкции: недоимки и пени» ^[9]. Нужно отметить, что имущественный компонент в деле применения мер административного принуждения имеет свою функциональность. Так, среди обстоятельств, смягчающих административную ответственность, имеются такие основания, как «…предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий административного правонарушения, а также добровольное возмещение причиненного ущерба или добровольное устранение причиненного вреда» (ст. 4.2).

Возвращаясь к характеристике института административного принуждения, обратим внимание еще на ряд точек зрения. Как отмечал в свое время А.П. Коренев, «…административное принуждение – разновидность государственно-правового принуждения. Поэтому ему присущи все признаки последнего, в частности государственно-властный характер, направлено на обеспечение правопорядка» ^[10].

В научной литературе акцент также делается и на ограничительном потенциале административного принуждения. Так, В.А. Мельников и А.А. Белов писали о том, что «…административное принуждение – это метод воздействия государства, заключающийся в ограничении или возложении на определенных лиц установленных законом обязанностей или лишении их некоторых прав» ^[11].

Современные авторы свою позицию относительно функциональности административного принуждения практически не изменили. Так, А.С. Огиенко отмечает, что «…административно-правовое принуждение представляет собой форму государственного принуждения, которая заключается во внешнем психическом или физическом воздействии на сознание и поведение лиц, в целях предупреждения их противоправного поведения» ^[12].

О.О. Лебедева также характеризует административное принуждение как метод принудительного воздействия, при этом указывает на то, что принудительный потенциал данного воздействия может быть определен либо диспозицией, либо санкцией соответствующей нормы административного права ^[13].

И.О. Васюхно, раскрыв сущность административного пресечения, указывает на его взаимосвязь с административном принуждением в целом. При этом обозначенный автор также отмечает, что административное пресечение – это метод правового воздействия ^[14].

В обозначенных позициях прослеживается ключевая функциональность государственного принуждения вообще и административного принуждения в частности – это метод воздействия, направленный на обеспечение правопорядка. С таким подходом можно согласиться. Действительно, одна из функций административного принуждение – это обеспечение правопорядка в системе государственного управления. Однако как нам представляется – эта не главная функция административного принуждения. Ключевая функция государственного принуждения вообще и административного принуждения в частности – это защита и охрана прав и свобод граждан. В этой связи верно, что в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ определяется, что «…задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан» (ст. 1.2). Юридические последствия применение целого ряда мер административного принуждения достаточно «неприятны», в этой связи при их применении должен неуклонно соблюдаться принцип законности, а также иные требования как правового, так и не правового характера. Так, согласно Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. «О полиции» «…сотруднику полиции запрещается прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению. Сотрудник полиции обязан пресекать действия, которыми гражданину умышленно причиняются боль, физическое или нравственное страдание» (ст. 5). В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ также определяется, что «…административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица или причинение ему физических страданий» (ст. 3.1).

Приведенное выше положение закона «О полиции» самым непосредственным образом касается и вопросов применения мер административного принуждения, ведь при применении многих из них ограничивается личная свобода человека, а также осуществляется физическое воздействие.

В этой связи недопустимо, чтобы при применении мер административного принуждения имело место чрезмерное насилие, а также действия, которые необоснованно приносят боль или унижают человека, в отношении которого соответствующие воздействие применяется. Таким образом, главная функция административного принуждения – это охрана и защита прав граждан. Как отмечает К.С. Бельский, «…важной функцией исполнительной власти является функция обеспечения прав и свобод граждан» ^[15]. Поэтому еще раз подчеркнем, что одной из важных функций административного принуждения является функция охраны и защиты граждан от различного рода противоправных проявлений и событий чрезвычайного характера. Далее нужно отметить, что ключевым направлением административно-правового регулирования является полицейский аспект, в этой связи в ходе осуществления полицейской деятельности применяется целый комплекс средств административно-принудительного характера. Одной из задач полицейской работы является безопасность, отсюда вытекает такая функция административного принуждения, как функция обеспечения безопасности, причем в самых различных аспектах ее проявления.

Уже отмечалось, что в содержании административного принуждения имеется существенный процессуальный компонент. Кроме того, данное принуждение само позволяет осуществлять определенные процессуальные действия. Так, функциональность мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях направлено на установление личности лица, совершившего административное правонарушение, составление протокола, закрепление доказательств, а также исполнение вынесенного постановления по делу об административном правонарушении (ст. 27.1). В этой связи можно выделить процессуальную функцию административного принуждения. Предупредительный потенциал административного принуждения касается целого ряда вопросов, одним из которых является проблема воспитания лица, совершившего противоправное деяние, в духе соблюдения действующего законодательства. Особенно это актуально когда воспитательный потенциал административного принуждения обращен в сторону несовершеннолетних правонарушителей. И последний аспект, на который следует обратить внимание, – это наказательный компонент административного принуждения. Именно в данном аспекте сосредоточена основная составляющая данного принуждения. В этой связи завершающей функцией административного принуждения является функция наказания.