Некоторые аспекты применения норм об изъятии земельных участков сельскохозяйственного назначения для целей недропользования

Самончик Ольга Анатольевна кандидат юридических наук Старший научный сотрудник сектора экологического, земельного и аграрного права, Институт государства и права РАН 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Samonchik Ol'ga Anatol'evna PhD in Law Senior Researcher at the Sector of Environmental, Land and Agricultural Law of The Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, g. Moscow, ul. Znamenka, 10 raps-07@mail.ru

Один из основных принципов земельного законодательства устанавливает приоритетное сохранение особо ценных земель сельскохозяйственного назначения. Эти земли являются неотъемлемым фактором устойчивого развития сельских территорий и служат производственной основой обеспечения продовольственной безопасности страны.

В то же время законодателем предусмотрена возможность изъятия для государственных и муниципальных нужд земельных участков различных категорий, в том числе из земель сельскохозяйственного назначения. Так, согласно ч. 2 ст. 25.2 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» ^[1] допускается изъятие для государственных или муниципальных нужд земельных участков, если они необходимы для ведения работ, связанных с пользованием недрами. Условия и порядок принудительного изъятия земельных участков у добросовестных правообладателей, включая сельхозпроизводителей, установлены в главе VII.1 Земельного кодекса РФ ^[2].

В соответствии с п. 2 ст. 56.3 ЗК решение об изъятии участков для целей недропользования обосновывается наличием лицензии на пользование недрами. Лицензия представляет собой документ, удостоверяющий право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах и в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока. Как предусмотрено Законом «О недрах», в лицензии содержатся, в том числе, сведения о границах участка недр и о границах территории или земельного участка, выделенных для ведения работ по использованию недр (ст. 11, 12). При этом не совсем понятно, что означает «выделенныйземельный участок», поскольку согласно земельному законодательству земельные участки либо предоставляются юридическим и физическим лицам соответствующими органами, либо приобретаются ими путем совершения сделок. Как правило, границы предоставляемого в дальнейшем организации-недропользователю земельного участка совпадают с границами предоставленного в пользование участка недр. Границы участков недр устанавливаются Федеральным агентством по недропользованию (его территориальными органами) или уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ (в отношении участков недр местного значения).

Обратим внимание, что согласно Положению об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование ^[3], Федеральное агентство по недропользованию при определении границ участков недр учитывает, в частности: данные государственной экспертизы запасов полезных ископаемых; границы особо охраняемых природных территорий (режим которых не позволяет осуществлять пользование недрами); предложения Министерства обороны РФ, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и других органов, которые они представляют при подготовке проектов решений о предоставлении права пользования участками недр федерального значения. Похожий порядок предусмотрен и для случаев изменения уже установленных границ участков недр (п. 5, 19). Однако в числе органов, представляющих предложения, Министерство сельского хозяйства РФ не указано. Таким образом, интересы аграрной отрасли в сохранении ценных сельхозугодий при предоставлении участков недр в пользование не учитываются. В то же время земли сельскохозяйственного назначения чаще всего подвержены изъятию для целей недропользования, в результате чего им наносится существенный ущерб.

Как закреплено в п. 4 ст. 79 ЗК РФ, законодательством субъектов РФ может быть определен перечень особо ценных сельскохозяйственных угодий, использование которых для других целей не допускается. Однако в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» ^[4] допускается перевод таких земель в другие категории, в частности, в связи с добычей полезных ископаемых (п. 8 ч. 1 и ч. 2 ст. 7). Таким образом, имеет место коллизия норм двух законов. Представляется, что положения ст. 7 Закона № 172-ФЗ должны быть приведены в соответствие с п. 4 ст. 79 ЗК РФ, как основополагающим законом, регулирующим рациональное использование и охрану земель, в частности, земель сельскохозяйственного назначения.

Действующим земельным законодательством не предусмотрено запрета на сокращение общей площади сельхозугодий. Поэтому следовало бы подумать о целесообразности включения в ЗК РФ требования о том, что при изъятии сельхозугодий для государственных или муниципальных нужд должна осуществляться компенсация их площади на землях другого назначения.

Здесь уместно вспомнить нормы ранее действовавшего Земельного кодекса РСФСР 1991 г. ^[5], предусматривающего возмещение потерь сельскохозяйственного производства в случае изъятия сельхозугодий для публичных нужд. Потери возмещались субъектами, которым предоставлялись изъятые земельные участки, в бюджет местных Советов народных депутатов помимо возмещения убытков правообладателям участков. Эти средства использовались для освоения новых земель, улучшения сельхозугодий, повышения плодородия почв, улучшения и восстановления земель, подверженных различным видам деградации, и т.п. (ст. 98, 99 ЗК РСФСР 1991 г.) ^[6].

Согласно ЗК РФ решение об изъятии земельных участков в целях недропользования может быть принято как по инициативе уполномоченных органов федерального или регионального уровня, так и на основании ходатайства организации-недропользователя (п. 4 ст. 56.3, п. 1 ст. 56.4). В п. 7 ст. 56.6 установлены случаи, при которых решение об изъятии не может быть принято: земельные участки являются выморочным имуществом и на них отсутствуют объекты недвижимого имущества, являющиеся частной собственностью или находящиеся у субъектов на других правах; земельные участки находятся в публичной собственности и никому не предоставлены и на них нет объектов недвижимого имущества, находящиеся в частной собственности или на других правах; на земельных участках публичной собственности расположены объекты недвижимого имущества, являющиеся выморочным или бесхозяйным имуществом. Однако в этих случаях изъятия участков и иных объектов недвижимости не требуется, поскольку нет правообладателей, у которых они могут быть изъяты. В то же время это не означает, что такие земельные участки не могут быть предоставлены заинтересованным организациям, в том числе, для ведения работ по использованию недр. Поэтому п. 7 ст. 56.6 ЗК в существующей редакции представляется излишним.

Тем более что еще в одной статье Кодекса - 56.4 предусмотрены конкретные случаи, когда уполномоченный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления возвращают ходатайства об изъятии земельного участка без рассмотрения с указанием причины принятого решения (п. 9 - заявители не являются лицами, которые указаны в п. 1 - 3 настоящей статьи; не представлена схема расположения земельного участка и отсутствует утвержденный проект межевания территории, предусматривающий образование такого земельного участка; и т.д.) или принимают решения об отказе в удовлетворении ходатайства об изъятии (п. 11 - не соблюдены условия изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, предусмотренные ст. 56.3 ЗК; ходатайством запрашивается изъятие земельного участка по основаниям, не предусмотренным федеральными законами; и т.д.).

Как показывает анализ судебной практики, одними из основных заявителей о признании решений об изъятии земельных участков для целей недропользования незаконными являются сельхозпроизводители. При этом суды чаще всего отказывают в удовлетворении заявленных требований, подтверждая законность принятых решений об изъятии земельных участков. Таким образом, подтверждается сделанный в литературе вывод, что «сложившийся социально-экономический уклад нашего государства, связанный со стратегическим значением полезных ископаемых, энергетических и иных ресурсов, обусловливает прерогативу публично-правовых интересов в недропользовании над частноправовыми и соответствующую специфику правового регулирования отношений в данной сфере» ^[7]. В контексте рассматриваемой темы следует добавить: не только над частноправовыми интересами отдельных сельхозпроизводителей, но и над интересами аграрной отрасли в целом.

Так, практически никогда не отменяются решения об изъятии земельных участков в целях добычи нефти, газа, других углеводородных продуктов. Как следует из материалов дела, предприниматель счел приказ уполномоченного органа об изъятии у него земельных участков для государственных нужд РФ с целью проведения работ, связанных с пользованием недрами, незаконным. Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28.11.2018 г. № Ф01-5185/2018 в удовлетворении требования ему было отказано, поскольку, как признал суд, земельный участок изъят на законных основаниях в соответствии со стратегическими целями и задачами государственной энергетической политики в области недропользования, в том числе в целях стабильного, бесперебойного и экономически эффективного удовлетворения внутреннего спроса на нефть и нефтепродукты. Верховный Суд РФ поддержал решение нижестоящего суда ^[8].

В постановлении Арбитражного суда Уральского округа от 19.03.2019 г. № Ф09-658/19, которым собственнику также было отказано в удовлетворении требования о признании недействительным приказа об изъятии земельного участка, содержится более пространное обоснование. Так, указывается, что изъятие участка осуществлено в соответствии со стратегическими целями и задачами государственной энергетической политики в области недропользования и направлено не только на получение прибыли хозяйствующим субъектом, но и на достижение интересов Российской Федерации, в том числе по обеспечению стабильного, бесперебойного и экономически эффективного удовлетворения внутреннего спроса на нефть и нефтепродукты для обеспечения стабильных поступлений в доходную часть консолидированного бюджета страны ^[9].

Следует отметить, что, удовлетворяя ходатайства организаций-недропользователей, уполномоченные органы принимают решения об изъятии земельных участков, как правило, исходя из формального наличия у заявителя лицензии. Однако такая весьма удобная для недропользователей и кажущаяся очевидной схема представляется ущербной, поскольку не учитывает в должной мере положения ст. 49 ЗК РФ. В частности, в соответствии с этой статьей принудительное изъятие участков у добросовестных правообладателей должно быть обосновано наличием исключительной публичной нужды, неотложными общественными интересами.

Представляется, что соответствующее обоснование должно содержаться в ходатайстве заинтересованной в изъятии земельного участка организации, что следовало бы предусмотреть в главе VII.1 ЗК РФ. Такое требование в определенной мере препятствовало бы выбытию ценных земель сельскохозяйственного назначения из аграрного сектора. Этот вывод подтверждается отдельными примерами из судебной практики.

Так, общество «Прикамская гипсовая компания» (далее - Общество), имеющее лицензию на право пользования участком недр местного значения для разведки и добычи строительного песка и гравийно-песчаной смеси на Заосиновском месторождении, обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением, в котором просило признать незаконным отказ Правительства Пермского края в удовлетворении ходатайства об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд для ведения работ по использованию участка недр местного значения и обязать Правительство удовлетворить указанное ходатайство.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 16.09.2016 г. в удовлетворении заявленных требований было отказано.

Однако постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.12.2016 г. решение суда было отменено, заявленные Обществом требования удовлетворены, на Правительство Пермского края возложена обязанность принять решение об изъятии земельных участков общей площадью 736 922 кв. м. у ООО «Агропромышленный комплекс «Красава».

Апелляционный суд пришел к выводу, что оспариваемый отказ нарушает права и законные интересы заявителя, поскольку он в значительной мере лишается того, на что вправе был рассчитывать при оформлении лицензии, и что сказывается на его основной деятельности. Суд принял во внимание то обстоятельство, что лицензия на право пользования участком недр была получена заявителем по результатам аукциона, проведенного Министерством природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края. Суд посчитал, что проведение аукциона и выдача лицензии свидетельствуют о наличии потребности публично-правового образования в разработке и использовании Заосиновского месторождения.

Не согласившись с постановлением суда апелляционной инстанции, Правительство Пермского края обратилось в арбитражный суд с кассационной жалобой, в которой просит постановление отменить, решение суда первой инстанции оставить в силе. По мнению заявителя, обществом не доказано наличие в рассматриваемом случае государственной нужды и оснований для изъятия земельных участков согласно ст. 49 ЗК РФ.

Арбитражным судом Уральского округа кассационная жалоба была удовлетворена, постановление суда апелляционной инстанции отменено. Судом отмечено, что, хотя общество подпадает под категорию лиц, которые имеют право обратиться с ходатайством об изъятии земельных участков, однако, как следует из положений ст. 235, 279 ГК РФ и ст. 49, 56.2, 56.3, 56.4 ЗК РФ, это обстоятельство не является безусловным основанием для удовлетворения такого ходатайства и не влечет безусловное принудительное изъятие имущества. Основополагающим условием изъятия земельных участков является наличие государственной или муниципальной нужды, которое подлежит доказыванию лицом, обратившимся с соответствующим ходатайством об изъятии (выделено мною – О.С.).

При этом под государственными или муниципальными нуждами понимаются потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно полезных целей), осуществить которые невозможно без изъятия имущества, находящегося в частной собственности. Соответственно, принудительное изъятие не может производиться только или преимущественно в целях получения выгоды другими частными субъектами, деятельность которых лишь опосредованно служит интересам общества (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2016), утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13.04.2016 г.).

Далее суд подчеркивает, что в качестве государственной нужды общество «Прикамская гипсовая компания» указывает на получение в дальнейшем Пермским краем налога и формирование новых рабочих мест, что, как верно отметил суд первой инстанции, лишь опосредованно служит интересам общества и направлено на извлечение прибыли самим заявителем.

Само по себе наличие лицензии на право пользования участком недр, выданной Министерством по результатам аукциона, на чем основывает свои выводы суд апелляционной инстанции, не свидетельствует о том, что деятельность заявителя направлена на удовлетворение публичных интересов, соответствует общественным потребностям. Учитывая разрешительный характер деятельности по освоению недр, наличие лицензии предоставляет необходимые права соответствующему лицу, но не свидетельствует о безусловной направленности его действий на удовлетворение публичного интереса, обеспечение общественных потребностей ^[9].

Представляется, что приведенное решение Арбитражного суда Уральского округа, содержащееся в постановлении от 18 мая 2017 г. № Ф09-1616/17, следует применять как образец при рассмотрении судами аналогичной группы дел, причем особенно это важно в случае изъятия земельных участков сельскохозяйственного назначения. Судам, кроме того, при вынесении решения по спорам, связанным с изъятием ценных сельхозугодий, необходимо учитывать не только законные интересы правообладателей таких участков, но и интересы сельскохозяйственной отрасли в целом.

Такие же рекомендации касаются и уполномоченных органов государственной власти, принимающих решения об изъятии земельных участков для целей недропользования. Однако в действующем законодательстве такие требования не установлены. В утвержденных Минэкономразвития России 23 апреля 2015 г. «Требованиях к форме и содержанию ходатайства об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, составе прилагаемых к нему документов...» ^[10] применительно к организациям-недропользователям содержится обязанность указать наименование органа, выдавшего лицензию на пользование недрами, с датой ее выдачи и номером (раздел 5). То есть чисто формальное требование, хотя раздел 5 имеет наименование «Обоснование необходимости принятия решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд».

Представляется, что в ходатайстве об изъятии земельного участка в целях недропользования должны в обязательном порядке обосновываться наличие исключительной государственной или муниципальной нужды в изъятии конкретного земельного участка, а также необходимость именно изъятия участка, поскольку использование земельного участка в целях недропользования может осуществляться и без его изъятия (аренда, сервитут).

На основании изложенного предлагается внести соответствующие дополнения в действующее законодательство, в частности, в главу VII.1 ЗК РФ, нормы которой регулируют изъятие земельных участков для публичных нужд, в том числе для ведения работ по использованию недр.