О порядке исчисления сроков неиспользования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его изъятии

Землякова Галина Леонидовна доктор юридических наук Ведущий научный сотрудник сектора экологического, земельного и аграрного права, Институт государства и права РАН 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Zemlyakova Galina Leonidovna Doctor of Law Leading Researcher of the Department of Environmental, Land and Agricultural Law of The Institute of State and Law of The Russian Academy of Sciences 119019, Russia, g. Moscow, ul. Znamenka, 10 zegal@inbox.ru

Данная работа выполнена при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».

Совершенствование оборота сельскохозяйственных земель является одним из основных направлений государственной политики по управлению земельным фондом ^[1]. Тем не менее, нельзя не отметить, что количество выявленных административных правонарушений, связанных с неиспользованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения год от года не уменьшается. При этом число контрольно-надзорных мероприятий, осуществляемых Россельхознадзором, заметно снижается. Так, в 2017 году количество контрольно-надзорных мероприятий снизилось по сравнению с 2016 годом на 12 %, а количество проконтролированной площади – на 37 % ^{[2, 112, 111]}.

В целях вовлечения в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, а также совершенствования порядка их изъятия при ненадлежащем использовании или неиспользовании по назначению собственником в Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон об обороте земель), а точнее, в его статью 6, неоднократно с момента принятия вносились изменения.

Первоначальная редакция п. 3 ст. 6 Закона об обороте земель предусматривала возможность принудительного изъятия земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения у его собственника в судебном порядке в случае ненадлежащего использования. Что касается определения таких случаев, то в этом вопросе указанный закон содержал отсылку к Земельному кодексу РФ (далее – ЗК РФ).

В ст. 45 ЗК РФ к основаниям прекращения прав на земельный участок, предназначенный для сельскохозяйственного производства, относилось, в частности, его неиспользование в случаях, предусмотренных гражданским законодательством, в течение трех лет. Согласно ст. 284 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) в этот период не включалось время, необходимое для освоения участка. Однако какова может быть продолжительность периода освоения земельного участка, в том числе сельскохозяйственного назначения, ни в ГК РФ, ни в ЗК РФ, ни в Законе об обороте не устанавливалось. Помимо этого законодательство не содержало указания на момент, с которого должен был исчисляться трехлетний срок неиспользования земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства, по истечении которого участок мог быть изъят.

Заявление о принудительном изъятии земельного участка должно было направляться в суд по правилам, установленным ЗК РФ (ст. 54) для принудительного прекращения прав на земельный участок лица, не являющегося его собственником. Согласно Закону об обороте (абз. 2 п. 3 ст. 6) такое заявление могло быть направлено органом государственной власти субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, органом местного самоуправления только если ненадлежащее использование земельного участка повлекло за собой причинение вреда окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Таким образом, земельное законодательство не содержало специального порядка изъятия земельного участка в связи с его неиспользованием по целевому назначению именно у собственника. Потому реализовать на практике процедуру принудительного изъятия земельного участка у собственника было весьма затруднительно (в том числе в силу неконкретности понятия «ненадлежащее использование») ^[3].

Федеральным законом от 18 июля 2005 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и Федеральный закон «О землеустройстве» были внесены изменения в п. 3 ст. 6 Закона об обороте. Теперь именно в данном законе появилось указание на возможность принудительного изъятия у собственника земельного участка за его неиспользование в течение трех лет. А норма о том, что при изъятии земельного участка сельскохозяйственного назначения в связи с его неиспользованием необходимым условием является доказательство причинения вреда окружающей среде вследствие его ненадлежащего использования, была исключена из Закона.

Однако, вопрос о том, с какого момента необходимо начинать отсчет течения трехлетнего срока ненадлежащего использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, оставался по-прежнему не решенным.

Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон № 435-ФЗ) нормы, содержащиеся в п. 2 и 3 ст. 6 Закона об обороте земель были изменены, а сама статья дополнена п. 4 – 11. Данным законом было установлено, каким образом необходимо определять момент, с которого начинает течь срок неиспользования земельного участка. В качестве такового указывался день возникновения у собственника, не использующего для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности, права собственности на земельный участок.

В трехлетний срок неиспользования земельного участка сельскохозяйственного назначения не включался срок, в течение которого он не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий, а также срок освоения земельного участка. При этом период освоения земельного участка не мог составлять более чем два года (п. 5 ст. 6 Закона об обороте).

Исходя из норм Закона об обороте, в редакции Закона № 435-ФЗ, можно сделать вывод о том, что собственник земельного участка сельскохозяйственного назначения мог быть привлечен органом государственного земельного надзора к административной ответственности за его неиспользование по истечении пяти лет со дня возникновения права на земельный участок. Одновременно с привлечением собственника к ответственности уполномоченным органом ему должно было быть выдано предупреждение с указанием срока в течение которого нарушение должно быть устранено. И если по итогам проведения внеплановой проверки по окончании указанного срока органом государственного земельного надзора опять выявлялось неиспользование земельного участка, т.е. неустранение обнаруженного ранее правонарушения, то тогда могла инициироваться процедура изъятия земельного участка у его собственника (п. 6, 7 ст. 6 Закона об обороте).

По причине того, что точкой отсчета времени неиспользования земельного участка сельскохозяйственного назначения теперь был день возникновения права собственности на него, собственники, которые и не собирались использовать свои участки для сельскохозяйственной деятельности, усмотрели в таком подходе законодателя лазейку. Дабы пролонгировать срок неиспользования сельскохозяйственного земельного участка до бесконечности, такие собственники заключали сделки, связанные с переходом права собственности на участок, с аффилированными лицами. Таким образом, пятилетний срок, включая период освоения земельного участка, в течение которого он мог фактически на законных основаниях не использоваться, начинал течь заново.

Помимо того, необходимо отметить, что Закон № 435-ФЗ в отношении определения понятия «неиспользование земельного участка сельскохозяйственных угодий» содержал отсылку к постановлению Правительства РФ, которое было принято спустя достаточно долгое время после указанного закона. Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 2012 г. № 369 определен перечень признаков неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности. Однако в связи с тем, что в данном нормативном акте «признаки обозначены в весьма общей форме» ^[4] у органов государственного земельного надзора при его применении возникло немало проблем.

В связи с тем, что проблема вовлечения земель в сельскохозяйственный оборот, как и прежде, оставалась не решенной, Федеральным законом от 03 июля 2016 г. № 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации» (далее – Закон № 354-ФЗ) в Закон об обороте были внесены очередные изменения. Указанным законом была существенно расширена и изложена в новой редакции (действующей по настоящее время) ст. 6 Закона об обороте земель, однако проблемы в толковании и реализации ее норм до сих пор остаются нерешенными.

Итак, Закон № 354-ФЗ исключил из Закона об обороте указание на максимальный срок освоения земельного участка сельскохозяйственного назначения. Из п. 3, 4 ст. 6 Закона об обороте следует, что срок освоения земельного участка включается в трехгодичный срок, в течение которого правообладатель должен начать его использовать. Согласно Закону указанный срок начинает течь с момента выявления в рамках государственного земельного надзора факта неиспользования земельного участка по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации.

В соответствии с п. 5 ст. 6 Закона об обороте принудительное изъятие земельного участка сельскохозяйственного назначения у его собственника может осуществляться при условии неустранения правонарушения после назначения административного наказания.

На основании анализа действующего законодательства можно заключить, что изначально с момента приобретения земельного участка он «может» не использоваться собственником сколь угодно долго. Определяющим моментом в деятельности собственника земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения является этап проведения проверки органом государственного земельного надзора и привлечение собственника к ответственности за его неиспользование. С этого момента начинает течь трехлетний срок, в течение которого собственнику желательно начать его использовать. Желательно потому что по истечении этого времени, у собственника будет еще какой-то период для того, чтобы, наконец, приступить к использованию земельного участка.

По истечении трехлетнего срока с момента первоначального обнаружения неиспользования земельного участка, органом государственного земельного надзора должна быть проведена еще одна проверка, по итогам которой собственник будет привлечен к административной ответственности, если он по-прежнему не использует земельный участок. Помимо этого согласно п. 6 ст. 6 Закона об обороте уполномоченный орган исполнительной власти по осуществлению государственного земельного надзора должен выдать собственнику предписание с указанием срока, в течение которого правонарушение должно быть устранено.

По прошествии срока, отведенного на устранение правонарушения, по всей видимости, орган государственного земельного надзора должен провести еще одну проверку. И если по ее результатам окажется, что собственник так и не устранил нарушение, а земельный участок простаивает и сельскохозяйственная деятельность на нем не ведется, то уполномоченный орган направляет материалы, подтверждающие неустранение правонарушений в орган исполнительной власти субъекта РФ, для инициирования процедуры изъятия земельного участка.

Помимо этого надзорный орган подает заявление в Росреестр о внесении в Едины государственный реестр недвижимости (далее – ЕГРН) записи о невозможности государственной регистрации перехода, прекращения, ограничения права на земельный участок или обременения земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения до завершения рассмотрения судом дела о его изъятии. Несмотря на несовершенство норм законодательства, регулирующих правовые последствия внесения в ЕГРН указанной записи, и высказанного в научной литературе скепсиса в отношении целесообразности применения предусмотренного ими инструмента ^[5], данная запись призвана предотвратить отчуждение недобросовестным собственником неиспользуемого земельного участка.

Закон об обороте земель предписывает обязательность проведения проверки органом государственного земельного надзора в отношении приобретенного новым собственником изъятого в связи с ненадлежащим использованием земельного участка, а также участка, в отношении которого у органа государственного земельного надзора имеются сведения о его неиспользовании в течение трех и более лет, по истечении одного года с момента государственной регистрации возникновения права на него (п. 16 ст. 6).

Не вполне понятно, с чем связана такая несправедливость – почему для лица, приобретшего земельный участок, в отношении которого сведения о его неиспользовании в органе государственного земельного надзора и органе регистрации прав отсутствуют, период освоения и начала использования участка может растянуться до бесконечности, а лицо, приобретшее неиспользуемый (т.е. за неиспользование которого предыдущий собственник был привлечен к административной ответственности) земельный участок, должно завершить его освоение и начать использование в соответствии с целевым назначением в течение года.

В то же время согласно п. 17 ст. 6 Закона об обороте, если собственник не приступил к использованию такого земельного участка по целевому назначению в течение года с момента возникновения права на него, он несет ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Получается, что такое лицо привлекается к ответственности по ч. 2.1 ст. 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и после этого для него начинают течь три года в соответствии с п. 3 ст. 6 Закона об обороте до момента следующей проверки.

Учитывая то, что цены на сельскохозяйственные земли в разы ниже, чем на земли населенных пунктов, для инвестора, который купил изъятый за неиспользование сельскохозяйственный земельный участок, штраф в размере до 6 % от кадастровой стоимости не является существенной потерей. Зато после этого в течение трех лет он может не опасаться процедуры изъятия этого участка в связи с его неиспользованием.

Таким образом, на основе анализа норм Закона об обороте можно сделать вывод о том, что с каждым последующим внесением изменений в его статью 6 правовое регулирование процедуры изъятия земельных участков сельскохозяйственного назначения в связи с их неиспользованием не только усложнялось, но и конкретизировалось. Однако, несмотря на все большую определенность указанных норм, установленный ими механизм до сих пор не позволил кардинально решить проблему вовлечения неиспользуемых земель в сельскохозяйственный оборот.

В связи с несовершенством действующего механизма изъятия неиспользуемых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения Минсельхозом России подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в части совершенствования процедуры изъятия неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения)» ^[6], который, по мнению разработчиков, позволит сократить сроки изъятия земельных участков, неиспользуемых по целевому назначению, за счет исключения необходимости подтверждать факт неиспользования этих земельных участков в течение трех лет с момента выявления такого факта органами Россельхознадзора. «Исключение составят случаи смены собственника такого земельного участка до момента установления факта неиспользования земельного участка, за которым сохраняется один год на освоение земельного участка» ^[7].

Предлагаемые законопроектом нормы представляют собой в некотором роде возврат к ранее действовавшей редакции Закона об обороте земель (в редакции Федерального закона от 29.12.2010 № 435-ФЗ). Только теперь срок освоения равен одному году и включается в трехгодичный срок. Причем, как и ранее, из норм законопроекта не вполне понятно, с какого момента он начинает течь. Но по этому поводу, согласно Пояснительной записке к законопроекту, будет подготовлено постановление Правительства РФ, которое урегулирует вопрос установления органом государственного земельного надзора факта неиспользования земельного участка по целевому назначению или использования с нарушением законодательства РФ в течение трех и более лет подряд до момента осуществления государственного земельного надзора.

Законопроектом предусматривается необходимость проведения проверки надзорного органа через год с момента возникновения права собственности на земельный участок вне зависимости от способа его приобретения.

Однако остается вопрос, правомерно ли привлекать к ответственности лицо за неиспользование земельного участка для ведения сельского хозяйства, если в течение этого года оно вело подготовительные работы, связанные с его освоением?

Так как существующий порядок изъятия земельных участков сельскохозяйственного назначения в связи с их не использованием нуждается в оптимизации, отдельными авторами предлагается сократить (с пяти до двух лет) срок, по истечении которого земельный участок может быть изъят у собственника в случае его неиспользования для сельскохозяйственного производства ^[8].

Данное предложение следует поддержать. Представляется, необходимо законодательно предусмотреть обязательное проведение проверки органом государственного земельного надзора соблюдения собственником требований к использованию земельного участка по целевому назначению по истечении двух лет с момента возникновения права на него. При выявлении случаев неиспользования земельных участков по назначению, его собственник должен привлекаться к административной ответственности. Причем в обязанности нарушителя должно быть вменено начать использовать земельный участок или произвести его отчуждение в течение года с момента выявления правонарушения. Через год после первой надзорным органом должна быть проведена еще одна проверка. Если при проведении повторной проверки будет обнаружено, что земельный участок по-прежнему не используется для сельскохозяйственного производства, то в этом случае должна приводиться в действие процедура изъятия участка. Кроме того, для выявления правонарушений нуждаются в проведении сплошных проверок все земельные участки сельскохозяйственного назначения, на которые право собственности не переходило многие годы (вне зависимости от их категории риска).

На основании вышеизложенного можно заключить, что, к настоящему времени законодателем не выработан оптимальный механизм вовлечения неиспользуемых земель в сельскохозяйственный оборот путем прекращения на них прав собственников, не использующих их по назначению, и передачи их добросовестным правообладателям, желающим вести сельскохозяйственную деятельность.