Статус прокурора в арбитражном процессе

Статусу прокурора и его компетенции при рассмотрении дел судами всегда уделялось много внимания как в отечественной правовой науке, так и на международном уровне^[1]; при этом, акцент всегда делался на соблюдение требований обоснованности прокурорского участия в рассмотрении дел судами и его исключительности.

Вопросы определения статуса прокурора, участвующего в рассмотрении дел судами традиционно были предметом исследования ученых-процессуалистов и теоретиков прокурорского надзора, поскольку разрешение обозначенной проблемы имеет не только теоретическое и практическое значение, но и способствует определению характера взаимоотношений прокурора с другими участниками процесса и содержания его процессуальных прав и обязанностей. Следует отметить, что несмотря на значительное число работ, посвященных изучению статуса прокурора, участвующего в рассмотрении уголовных дел судами и прокурора в гражданском процессе, рассмотрению статуса прокурора, участвующего в арбитражном процессе уделялось незаслуженно мало внимания.

Во многом это обусловлено тем, что одним из подходов к сущности гражданского и арбитражного процессуального права является позиция об отсутствии у арбитражного процессуального права самостоятельной правовой природы в системе российского права ^[8].

Вместе с тем, существуют и другой подход, рассматривающий арбитражное процессуальное право в качестве самостоятельной отрасли в силу особой природы защищаемых арбитражным судом правоотношений, которые возникают в сфере экономической деятельности и связанных со спецификой круга субъектов споров ^[2,9].

Не вдаваясь в эту дискуссию, отметим, что поскольку отдельных исследований по вопросу правового статуса прокурора в арбитражном процессе не проводилось, позволим себе взять за основу исследования, касающиеся правового статуса прокурора в гражданском процессе. Ввиду того, что роль и процессуальное положение прокурора в гражданском процессе определены недостаточно четко, в науке гражданского процесса и прокурорского надзора отсутствует единый подход по данному вопросу.

Длительное время в науке существовала точка зрения, что прокурор является истцом, поскольку лицо, возбудившее  процесс выступает как истец; кроме того, иск прокурора предполагает наличие ответчика, являющегося стороной по делу, а если есть ответчик, то должен быть и истец. Отмечалось, что прокурор вступает в процесс для защиты нарушенного материального права и отношения суда с прокурором соответствуют таковым со стороной истца, исходя из чего прокурор и частное лицо выступают как соистцы ^{[11, 13]}.

Согласно второй позиции прокурор выступает истцом в процессуальном смысле ^{[14, с.11]}, исходя из третьей точки зрения, прокурор обладает особым статусом в силу выполняемых им функций ^{[5, с.17]}.

Позиция о том, что прокурор является процессуальным истцом не может быть воспринята в отношении определения правового статуса прокурора в арбитражном процессе хотя бы по той причине, что помимо истца и ответчика АПК РФ предусматривает в ст. 45 участие в процессе заявителей - организации и граждан, обращающихся в арбитражный суд с заявлениями в предусмотренных АПК РФ и иным федеральным законом случаях и вступающие в арбитражный процесс по этим заявлениям. Хотя АПК РФ четко не определяет особенности правового статуса заявителя, следует признать, что в соответствии с ч. 2 ст. 45 АПК РФ заявитель все же не сторона, поскольку АПК РФ в указанной статье оговаривает, что заявители пользуются процессуальными правами и несут процессуальные обязанности стороны, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Кроме того, очевидно, что первые две позиции не охватывают всего участия прокурора в арбитражном процессе в целом, а касаются только инициативной его формы. Между тем, в соответствии с ч.5 ст.52 АПК РФ по тем же делам, по которым прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском или заявлением, он вправе также вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса.

При этом, АПК РФ разделяет эти две формы участия прокурора в арбитражном процессе, определяя, что в случае участия прокурора в инициативной форме ему принадлежат процессуальные права и процессуальные обязанности истца, а в случае вступления в процесс в уже начатое дело он обладает процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле. При это АПК РФ подчеркивает цель наделения прокурора этими правами и обязанностями - обеспечение законности. Хотя АПК РФ и включает истца в число лиц, участвующих в деле, статус истца обладает рядом особенностей, ввиду чего очевидна разница в объеме процессуальных прав и обязанностей прокурора, вступающего в процесс в инициативной форме и в уже начатый процесс. К этому выводу можно прийти по результатам анализа ст.40 (Состав лиц, участвующих в деле) в системной взаимосвязи со ст.52 АПК РФ. Очевидно, что ст.40 АПК РФ, упоминая прокурора в числе лиц, участвующих в деле, подразумевает его наделение соответствующим объемом прав, предоставляемым данным лицам арбитражно-процессуальным законодательством. Исходя из этого, указание на обладание прокурора в случае обращения в арбитражный суд с заявлением именно правами и обязанностями истца указывает на сужение его статуса в этом случае.

Таким образом, очевидно, что статус прокурора в арбитражном процессе не может быть сведен ни к статусу истца, ни к даже статусу процессуального истца. Соглашаясь с тем, что это участие является специфической формой государственного влияния на хозяйственную деятельность с позиции соблюдения правовых установлений как субъектами предпринимательства, так и органами государственного управления и контроля в экономической сфере ^{[10, c.123]}, можно определить статус прокурора как представителя государства, поскольку у него есть самостоятельный интерес в деле, вытекающий из целей, задач, а также обязанностей органов прокуратуры по обеспечению исполнения законов на территории Российской Федерации.

Косвенным свидетельством в пользу этой точки зрения может служить упоминание в ч.5 ст.52 Арбитражного процессуального кодекса РФ о том, что прокурор вступает в дело «в целях обеспечения законности», а исходя из того, что эта цель является целью, во имя достижения которой учреждена и действует прокуратура как государственный орган, то последняя позиция представляется наиболее обоснованной.

Важным аспектом рассматриваемого вопроса является вопрос об объеме полномочий, которыми он должен быть наделен в рамках арбитражного процесса как представитель государства для эффективной реализации поставленных перед ним задач.

Пункт 3 ст.52 АПК РФ устанавливает, что прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца. Поскольку статьей 40 АПК РФ истец, являющийся стороной в процессе, отнесен к лицам, участвующим в деле, подразумевается, что прокурор в этом случае обладает всеми правами, предусмотренными ст. 41 АПК РФ - имеет право знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, снимать копии; заявлять отводы; представлять доказательства и знакомиться с доказательствами, и др. Вместе с тем, для истца, как и для ряда других участников процесса, предусмотрены уточнения в отношении некоторых прав. Также, если придерживаться позиции о статусе прокурора как представителя государства, неизбежно возникают вопросы о принадлежности прокурору некоторых полномочий истца.

Одним из них является право истца заключать мировое соглашение. Если ГПК РФ в ч.2 ст.45 содержит прямой запрет на заключение прокурором мирового соглашения, то АПК РФ об этом не упоминает. Получается, что прокурору в арбитражном процессе принадлежит и право на заключение мирового соглашения, поскольку данное право на основании ч.4 ст. 49 АПК РФ принадлежит истцу, а АПК РФ при обращении прокурора в суд наделяет прокурора процессуальными правами и обязанностями истца, не делая при этом никаких исключений.

Для решения этого вопроса необходимо обратиться к вопросу о сущности мирового соглашения. Поскольку прокурор не является истцом в материальном смысле слова, то очевидно, что он не может обладать материальными правами истца, и в частности, правом на заключение мирового соглашения в случае, если оно имеет исключительно материально–правовую природу.

Анализируя природу мирового соглашения, можно отметить, что в современной науке существует позиция, определяющая мировое соглашение как договор или сделку гражданско-правового характера, посредством которой стороны по-новому устанавливают для себя материальные права и обязанности ^{[12, с.64]}, как до­говор об условиях разрешения или прекращения гражданско–правового спора ^{[7, с.10]}. В данном случае очевидно смешение понятий «мировая сделка» и «мировое соглашение».

Вместе с тем, даже сторонники этой теории упоминают о такой составляющей мирового соглашения, как необходимость его утверждения судом, что позволяет говорить о том, что мировое соглашение не может отождествляться с гражданско–правовой сделкой.

Другие ученые, считающие, что мировое соглашение имеет исключительно процессуальный характер, объясняют его процессуальную природу тем, что мировое соглашение по своей сути есть совершение сторонами процессуальных действий, которое порождает для сторон правовые последствия в силу его утверждения судом ^{[3, с.44]}.

Существует также точка зрения, что мировое соглашение носит двойственный характер ^{[16, 6]}, поскольку включает в себя как материально–правовую составляющую в виде обязательств сторон, направленных на разрешение правового спора, так и процессуально-правовую составляющую как совокупность процессуальных юридических фактов, необходимых для того, чтобы оно повлекло юридические последствия.

Аналогичные позиции сложились и в судебной практике (см. напр., Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24.02.2004 № 1–О; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 07.06.2012  № 247/12; Постановление Президиума ВАС РФ от 30.10.2012  № 8035/12).  Не внес определенности в данный вопрос и Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ, который в своем Постановлении от 23.03.2012 N 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» (Высший Арбитражный Суд Российской Федерации упразднен Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 N 2–ФКЗ. Разъяснения по вопросам судебной практики применения законов и иных нормативных правовых актов арбитражными судами, данные Пленумом ВАС РФ, сохраняют свою силу до принятия соответствующих решений Пленумом Верховного Суда РФ, отметил, что участие прокурора является обязательным в заключении мирового соглашения по делам, возбужденным по его заявлению и только в этом случае дело может быть окончено заключением мирового соглашения. Обязательно также участие всех заинтересованных лиц.

Ввиду того, что Пленум не разъяснил вопрос о правах и обязанностях прокурора - подписывает ли он непосредственно мировое соглашение или дает заключение о возможности его заключения, некоторые суды восприняли это как констатацию факта о возможности прокурору самому заключать мировое соглашение (см. напр., Определение Суда по интеллектуальным правам от 06.06.2017 по делу N СИП-811/2016).

Нужно заметить, что отрицание права прокурора заключать мировое соглашение приводит к тому, что в случае обращения прокурора в арбитражный суд в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц, возможность разрешения правового конфликта способом, имеющим преимущества по сравнению с судебным решением будет ограничена.

Так, по экологическим делам Верховный Суд РФ в своем постановлении указал, что выбор способа возмещения причиненного вреда при обращении в суд осуществляет истец, но, принимая во внимание наличие публичного интереса в благоприятном состоянии окружающей среды, суд с учетом позиции лиц, участвующих в деле, и конкретных обстоятельств дела вправе применить такой способ возмещения вреда, который наиболее соответствует целям и задачам природоохранного законодательства (см., напр., Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30 ноября 2017 г. N 49). Представляется, что по таким делам, рассматриваемым арбитражным судом, где прокурор обратился в за защитой публичного интереса и предусмотрены варианты возмещения вреда, с учетом вышеуказанных обстоятельств заключение прокурором мирового соглашения будет обоснованным.

Интересно, что ч. 3 ст. 41 АПК 1995 г. предусматривала положение о том, что прокурор, предъявивший исковое заявление, несет обязанности и пользуется правами истца, кроме права на заключение мирового соглашения, поэтому маловероятно, что исключение из действующего АПК РФ положения об отсутствии у прокурора права на заключение мирового соглашения является просто оплошностью законодателя. Возможно, законодатель имел в виду дела по экономическим спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, предусмотренные разделом III АПК РФ, которые в соответствии со ст.190 АПК РФ могут быть урегулированы сторонами путем использования примирительных процедур, и именно по таким делам прокурор обращается в суд с заявлением.

Интересно, что ст. 62 АПК РФ предоставляет такому субъекту арбитражного процесса, как представитель право заключать мировое соглашение, в случае, если такое полномочие было специально оговорено в доверенности, выданной представляемым лицом, что указывает на возможность заключения мирового соглашения не только сторонами.

Другим важным аспектом, влияющим на определение статуса прокурора как представителя государства, является его право на вступление в процесс на любой стадии в целях обеспечения законности, которое предоставляет ему ч.5 ст.52 АПК РФ по делам, указанным в ч.1 ст.52 АПК РФ. Данная форма участия прокурора в арбитражном процессе вызывает множество вопросов.

В отличие от ГПК РФ Арбитражный процессуальный кодекс РФ определил цель вступления прокурора в процесс – обеспечение законности. Вместе с тем, наличие такой общей цели, являющейся основной целью всей деятельности прокуратуры в целом, не дает ответа на вопрос о том, какими полномочиями обладает прокурор, вступивший в уже начатый процесс для ее достижения.

Как было ранее рассмотрено, часть 5 ст. 52 АПК РФ предоставляет прокурору, обратившемуся в арбитражный суд, процессуальные права лица, участвующего в деле. Однако, очевидно, что посредством реализации только этих прав нельзя достичь цели обеспечения законности и прокурор, как представитель государства, должен обладать специальными полномочиями, способствующими ее реализации. Здесь уместна аналогия с ГПК РФ, предоставляющим прокурору право на дачу заключения при вступлении в процесс по уже начатому делу. Дача прокурором заключения, содержащего выводы о том, подлежит ли заявленное требование удовлетворению (полностью или в части) способствует решению задач обеспечения законности, защиты прав и свобод граждан; прокурор в этом случае оказывает помощь суду в разрешении гражданского дела, поскольку его заключение как представителя органа, стоящего на страже закона, основывается на объективной оценке всех представленных доказательств. Более 90 % решений суда по тем делам, где прокурор давал заключение, были приняты в соответствии с ним ^[4].

Примечательно, что на практике прокуроры, вступая в процесс в соответствии  с ч.5 ст.52 АПК РФ, дают по этим делам заключения ^[15]. Исходя из вышеизложенного представляется необходимым указать в ч.5 ст.52 АПК РФ на то, что прокурор вступает в процесс с целью дачи заключения.

Параллельно с наделением прокурора полномочиями, позволяющими ему достигать цель обеспечения законности, необходимо решить еще ряд важных вопросов.

Часть 5 ст.52 АПК РФ предоставляет прокурору вступить в процесс на любой его стадии. Вместе с тем, если прокурор по каким-либо причинам не вступил в процесс с самого начала, ему потребуется время для ознакомления с материалами дела и подготовки заключения, которое должно предоставляться ему в случае необходимости.

На это указывает позиция ВАС РФ и Генеральной прокуратуры РФ; так, в соответствии с Письмом  ВАС РФ N С1–7/уп–1270, Генпрокуратуры РФ N 8-2б-03 от 20.11.2003 «Об организации работы по реализации полномочий прокуроров в арбитражном процессе», Председателю арбитражного суда следует создать необходимые условия для выполнения прокурором служебных обязанностей, связанных с участием в арбитражном процессе, обеспечить предоставление прокурору по его заявлению копий судебных актов и других документов из дел, указанных в статье 52 Кодекса.

В связи с этим, необходимо внести изменения в 158 АПК РФ и дополнить ее положением о том, что «отложение разбирательства дела допускается также по ходатайству прокурора для подготовки заключения».

Что касается вопроса о вступлении прокурора в процесс, следует также учитывать, что случаях, когда прокурор не участвовал в рассмотрении дела в суде первой инстанции, по делам, указанным в части 1 статьи 52 АПК РФ, он вправе вступить в дело при его рассмотрении судом апелляционной или кассационной инстанции, подать апелляционную или кассационную жалобу (см. напр., Постановление Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 N 11 (ред. от 17.11.2015) «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»).

Другим вопросом, требующим решения, является вопрос о том, может ли быть прокурор привлечен в процесс по инициативе суда, поскольку формулировка ч. 5 ст. 52 АПК РФ говорит лишь о праве прокурора вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом. Представляется, что в силу возложенных на прокуратуру задач и обозначенных целей, для реализации которых прокурор вступает в процесс, следует законодательно предоставить суду возможность привлекать прокурора для участия в деле.

Исходя сделанных в настоящем исследовании выводов и предложений по совершенствованию правового статуса прокурора в арбитражном процессе представляется необходимым внести соответствующие изменения в Арбитражный процессуальный кодекс РФ, уточняющие его правовой статус как представителя государства и способствующие достижению целей деятельности прокуратуры.