Деятельность субъектов Российской Федерации в сфере народной медицины: благо или зло?

Коробко Ксения Игоревна кандидат юридических наук заведующий кафедрой гражданского права и процесса, ФГБОУ ВО "Сыктывкарский государственный университет имени Питирима Сорокина" 167005, Россия, Республика Коми, г. Сыктывкар, ул. Коммунистическая, 25 Korobko Kseniya Igorevna PhD in Law Docent, the department of Civil Law and Procedure, Syktyvkar State University 167005, Russia, respublika Komi, g. Syktyvkar, ul. Kommunisticheskaya, 25 treshkina@mail.ru Другие публикации этого автора

Сохранение и укрепление здоровья граждан является одной из важнейших задач каждого государства, в том числе Российской Федерации. В соответствии с п. «ж» ст. 72 Конституции РФ координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ^[1]. В настоящей статье предлагается изучить деятельность субъектов Российской Федерации в сфере народной медицины с целью определения ее эффективности и выработки предложений по ее совершенствованию. Для достижения поставленной цели предлагается исследовать правовое регулирование института народной медицины, в том числе, в ретроспективном аспекте. В рамках изучения современного состояния правового регулирования института народной медицины будут изучены нормативные правовые акты как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации. Для достижения поставленной цели автором будет использоваться сочетание следующих методов научного познания: формально-юридического, аналитического, системного анализа.

Необходимо отметить, что в Российской Федерации не проводилось исследований, посвященных анализу деятельности субъектов Российской Федерации в сфере народной медицины. Имеются немногочисленные научные работы, посвященные отдельным аспектам правового регулирования деятельности в сфере народной медицины: историческим аспектам, содержанию терминологического аппарата и смыслового наполнения деятельности в сфере народной медицины (Харитонова И.В. ^{[2, с. 4-29]}, Янева-Балабанска И. ^{[3, с. 179-209]}), отдельным вопросам правового статуса субъектов народной медицины (Чагин К.Г. ^{[4, с. 46-55]}, Акулина Т.И. ^{[5, с. 163-170]}), вопросам ответственности (в том числе уголовно-правовой) за незаконное занятие народной медициной (Мустафаев С.Э. Оглы ^{[6, с. 47-49]}, Епифанова Е.В. ^{[7, с. 42-47]}) и некоторые другие. Таким образом, проводимое по заявленной теме исследование не имеет аналогов, в связи с чем обладает признаками научной новизны. В связи с вышеизложенным, основными источниками, анализируемыми автором при подготовке настоящей статьи будут выступать нормативные правовые акты в рассматриваемой сфере, материалы судебной практики, а также отдельные фрагменты научных трудов, затрагивающие вопросы правового регулирования народной медицины в Российской Федерации.

В рамках существующих в мире систем здравоохранения возможно использование методов как конвенциональной, так и неконвенциональной медицины. Конвенциональная медицина обычно определяется как строго регулируемая национальными государственными органами, а также международными организациями здравоохранения, путем формирования соответствующей законодательной базы, стандартизации методов, в том числе лицензирования специалистов и организаций, ведущих практику исследования, восстановления, сохранения и укрепления здоровья. Неконвенциональной медициной считают все способы диагностики, предупреждения и лечения болезней человека, которые по тем или иным причинам не получили признания официальной системой здравоохранения и не стали объектом системного государственного регулирования ^{[8, С. 198]}.

Необходимо отметить, что на территории Российской Федерации возможно использование методов как конвенциональной, так и неконвенциональной медицины. Если деятельность в сфере конвенциональной медицины в Российской Федерации имеет достаточно глубокое и логичное законодательное регулирование, то деятельность в сфере неконвенциональной медицины отличается своей несистемностью и вызывает значительное количество вопросов.

Разновидостью неконвенциональной медицины, представленной в Российской Федерации, является народная медицина. В России в течение длительного времени осуществляли и продолжают осуществлять свою деятельность народные целители, такие как массажисты, лечащие словесными благопожеланиями, а также горловым пением и травами, в лечении использовалась заговоренная вода, отливание воском, некоторые целители использовали при лечении целебные травы, наложение рук и заговоры, также используются иные способы лечения ^{[9, С. 37–46]}. Народная медицина достаточно слабо включена в российское правовое поле. В системообразующем нормативном правовом акте Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан — Федеральном законе «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» от 21.11.2011г. № 323-ФЗ имеется только одна статья, прямо посвященная правовому регулированию деятельности в сфере народной медицины ^[10].

Под народной медициной, в соответствии с п.1 ст.50 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» от 21.11.2011г. № 323-ФЗ понимаются методы оздоровления, утвердившиеся в народном опыте, в основе которых лежит использование знаний, умений и практических навыков по оценке и восстановлению здоровья.

В соответствии с указанной выше нормой, реализовать право на занятие народной медициной имеет гражданин, получивший разрешение, выданное органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере охраны здоровья. Разрешение дает право на занятие народной медициной на территории субъекта Российской Федерации, органом исполнительной власти которого выдано такое разрешение. Таким образом, в соответствии с нормами действующего законодательства, для осуществления деятельности в сфере народной медицины, получение лицензии не требуется.

Необходимо отметить, что ранее действующее законодательство предусматривало обязательное лицензирование деятельности в сфере народной медицины. В частности, в пункте 8 Перечня видов медицинской деятельности, подлежащих лицензированию, утвержденного Приказом Минздрава РФ от 29.04.1998 № 142 «О перечне видов медицинской деятельности, подлежащих лицензированию», была указана народная (традиционная) медицина ^[11]. В связи с рассматриваемым нормативным правовым актом считаем необходимым обратить внимание на Решение Верховного Суда РФ от 24.09.1998 № ГКПИ98-435 по гражданскому делу о признании недействительным пункта 8 «Перечня видов медицинской деятельности, подлежащих лицензированию» ^[12]. В рамках рассматриваемого дела заявители обратились в Верховный Суд РФ с вышеуказанным требованием, сославшись на то, что народная (традиционная) медицина не относится к медицинской деятельности и в связи с этим не подлежит лицензированию, как это предусмотрено п. 8 оспариваемого Перечня. Мотивируя свой отказ в удовлетворении требований заявителей, Верховный суд РФ указал, что довод заявителей о том, что народная медицина (целительство) не относится к медицинской деятельности, подлежащей лицензированию, не может быть принят во внимание, поскольку он ни на чем не основан и фактически опровергается содержанием действующей на момент рассмотрения дела ст. 57 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан ^[13], из которой следует, что народная медицина - это методы оздоровления, профилактики, диагностики и лечения, то есть ей присущи все признаки медицинской деятельности и ее объектом, как и нетрадиционной медицины, является здоровье человека.

Возникает закономерный вопрос: в связи с чем, исходя из каких критериев, деятельность в сфере народной медицины, которая в соответствии с приведенным ранее решением Верховного суда по своему содержанию была отнесена к медицинской деятельности, отсутствует в действующем на настоящий момент Перечне работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность, являющемся Приложением к Положению о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково») ^[14]? Может ли разрешение на осуществление деятельности в сфере народной медицины заменить лицензирование данного вида деятельности? Какие преимущества и недостатки, связанные с выдачей разрешений в сфере народной медицины можно выявить?

Имеется точка зрения, что передача полномочий по выдаче разрешений с федерального на уровень субъекта Федерации вполне закономерна, поскольку в отдельных регионах России могут быть свои методики народной медицины, неизвестные на федеральном уровне ^[15].

Вместе с тем, имеется и иная точка зрения о том, что территориальное ограничение сферы действия разрешения на право осуществления деятельности в сфере народной медицины не согласуется с конституционным принципом единого экономического пространства и свободного перемещения услуг в Российской Федерации (ст. 8 Конституции РФ) ^{[16, с. 125-129]}. Более того, отдельные авторы подчеркивают, что данные положения не согласуются и с другими положениями статьи 8 Конституции РФ, определяющей поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности. Указывается, что данные положения также следует соотносить в рамках системного толкования норм с ч. 2 ст. 34 Конституции, не допускающей экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Как указывают авторы, предложенный законодателем и закрепленный в Федеральном законе «Об охране здоровья граждан в Российской Федерации от 21.11.2011г. № 323-ФЗ вариант определения границ экономической деятельности ведет к устранению конкуренции и территориальному разделу рынка соответствующих услуг ^{[17, 600с.]}.

Считаем необходимым отметить, что действующая в настоящее время модель правового регулирования вопросов выдачи разрешений на осуществление деятельности в сфере народной медицины практически полностью дублирует модель, закрепленную в ст. 57 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, принятых в 1993 г. и действовавших до вступления в силу Федерального закона "Об охране здоровья граждан в Российской Федерации" от 21.11.2011г. № 323-ФЗ. В связи с вышеизложенным возникает очередной вопрос: указанный подход был автоматически перенесен в Федеральный закон " Об охране здоровья граждан в Российской Федерации" от 21.11.2011г. № 323-ФЗ, либо это была взвешенное и обдуманное решение законодателя?

Для оценки эффективности разрешительного порядка в сфере народной медицины нами был проведен анализ 64 действующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регламентирующих деятельность в сфере народной медицины на территории данных субъектов.

Необходимо отметить, что большая часть анализируемых нами нормативных правовых актов, регулирующих осуществление народной медицины в субъектах Российской Федерации, содержит свой терминологический аппарат. В частности, нами выявлены такие предложенные в указанных нормативных правовых актах дефиниции, как «целитель», «целительская деятельность», «разрешение на занятие народной медициной», «пациент» (применительно к сфере народной медицины), «специалист в области народной медицины», «заявитель», «представление профессиональной медицинской некоммерческой организации» и иные. Причем смысловое наполнение данных понятий имеет существенные отличия в разных субъектах Российской Федерации.

Нами выявлены различия в сроке действия разрешения на занятие народной медициной. В соответствии с законодательством некоторых субъектов Российской Федерации, такое разрешение может быть выдано на 3 года (например, во Владимирской области, Алтайском крае), в других же субъектах Российской Федерации такое разрешение может быть выдано на 5 лет (например, в Тюменской области), в отдельных субъектах Российской Федерации такое разрешение действует бессрочно (например, в Белгородской области, Оренбургской области).

Также нами выявлены различия в части правового статуса лица, изъявившего желание получить разрешение на осуществление деятельности в сфере народной медицины. Так, к примеру, в соответствии с п.1 Положения о порядке выдачи (лишения) разрешения на занятие народной медициной на территории Астраханской области заявителем может быть гражданин, обратившийся в министерство здравоохранения Астраханской области с заявлением о выдаче разрешения с целью осуществления оздоровления пациентов, с использованием методов, утвердившихся в народном опыте, в основе которых лежит использование знаний, умений и практических навыков по оценке и восстановлению здоровья ^[18]. Иной подход к правовому статусу такого лица содержится в п. 1.2.3. Положения о порядке занятия народной медициной и получения разрешения на занятие народной медициной на территории Краснодарского края: претендентом на получение разрешения на занятие народной медициной может быть только физическое лицо, зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, обратившееся в министерство здравоохранения с заявлением о выдаче разрешения на занятие народной медициной на территории Краснодарского края ^[19].

Законодательство отдельных субъектов Российской Федерации включает в себя ограничения по осуществлению деятельности в сфере народной медицины в отношении некоторых категорий пациентов. Так, к примеру, в соответствии с п.6. Порядка занятия народной медициной в Архангельской области ^[20], целитель не имеет права применять методы народной медицины к больным со злокачественными новообразованиями, психическими расстройствами и расстройствами поведения, а также инфекционными заболеваниями, включая туберкулез; к детям до 15 лет включительно, а к страдающим наркоманией и алкоголизмом - до 16 лет включительно; при лечении наркомании и алкоголизма при отсутствии высшего медицинского образования и соответствующей подготовки.

К примеру, в части осуществления деятельности лицом, получившим разрешение, в соответствии с п.5.4. Порядка занятия народной медициной на территории Кемеровской области указывается, что оно должно применять конкретные методы народной медицины при наличии договоров, заключенных с пациентами или их законными представителями ^[21]. В договоре в обязательном порядке указываются виды, объемы, порядок, сроки и очередность применения методов, необходимых пациенту; размер и порядок оплаты услуг пациентом (при возмездном оказании услуг); права и обязанности лица, получившего разрешение, и пациента; ответственность лица, получившего разрешение, в случае нарушения условий договора, в том числе в случае некачественного применения методов. Иной подход к содержанию договора, заключаемого между гражданином, занимающимся народной медициной и гражданами, содержится в п.3 Порядка занятия народной медициной в Красноярском крае ^[22]: в договоре в обязательном порядке указываются: виды, объемы, порядок, сроки и очередность предоставления услуг, необходимых заявителю; размер и порядок оплаты услуг заявителем (при возмездном оказании услуг); права и обязанности целителя и заявителя; ответственность целителя в случае нарушения условий договора, в том числе в случае некачественного оказания услуг. В тексте договора должно содержаться указание на то, что заявителю разъяснены: сущность используемых целителем методов оздоровления; противопоказания и риски причинения вреда здоровью гражданина при оказании услуг; возможность и (или) необходимость получения медицинской помощи в медицинских организациях, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, и в медицинских организациях, подведомственных Министерству.

Нами приведены сравнительные характеристики законодательства субъектов Российской Федерации в сфере народной медицины по отдельным аспектам. Они указывают на то, что законодательство субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере является весьма неоднородным, регулирование сходных вопросов осуществляется по-разному. Нет единого подхода к содержанию терминологического аппарата; отсутствует единообразный подход к вопросам порядка осуществление деятельности в сфере народной медицины на территории субъекта Российской Федерации; порядка предоставления, переоформления разрешения на занятие народной медициной, срока выдачи такого разрешения и возможности его продления; порядка лишения разрешения на занятие народной медициной, а также в отношении иных ключевых вопросов. По разным оценкам в настоящее время народной медициной в Российской Федерации занимаются порядка 100 тыс. специалистов. Но в реестре лиц, имеющих разрешения, числятся единицы ^[23]. Представляется, что приведенные статистические данные являются следствием несовершенства действующего в настоящее время механизма правового регулирования народной медицины, в том числе правовых проблем, выявленных нами ранее.

Имеется точка зрения о необходимости принятия специализированного закона, регулирующего деятельность в сфере народной медицины ^[24]. Предлагается в данном нормативном правовом акте закрепить терминологический аппарат, организационные формы, в которых может осуществляться данная деятельность, а также урегулировать иные аспекты, позволяющие сделать данную деятельность безопасной и полезной для человека.

С учетом проведенного выше анализа современного регулирования деятельности в сфере народной медицины, представляется, что данная деятельность нуждается в единообразном нормативном правовом регулировании на федеральном уровне. Вместе с тем, если провести анализ деятельности законодателя по нормативному урегулированию вопросов, затрагивающих деятельность всех субъектов медицинской деятельности в Российской Федерации, на современном этапе, то можно отметить, что имеется тенденция не к увеличению количества нормативных правовых актов в данной сфере, а к внесению изменений и дополнений в уже существующие нормативные правовые акты. В качестве примера, обосновывающего выдвинутую точку зрения, можно привести вопрос оказания паллиативной медицинской помощи. Во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 23 августа 2017 г. № Пр-1650 о внесении изменений в законодательство Российской Федерации, направленных на расширение понятия «паллиативная медицинская помощь» и уточнение порядка ее оказания, в том числе в амбулаторных условиях и на дому, а также порядка социального обслуживания неизлечимо больных граждан и порядка межведомственного взаимодействия при оказании им медицинских и социальных услуг ^[25], был разработан и принят Федеральный закон от 06.03.2019 № 18-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» по вопросам оказания паллиативной медицинской помощи» ^[26]. Несмотря на специфичность вопроса регулирования, отнесения паллиативной медицинской помощи к отдельному виду работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность, законодатель пошел не по пути принятия отдельного федерального закона, а путем включения правовых норм об оказании паллиативной медицинской помощи в основной федеральной закон в сфере охраны здоровья граждан.

В связи с вышеизложенным представляется обоснованным включение в Федеральный закон «Об охране здоровья граждан в Российской Федерации» от 21.11.2011г. № 323-ФЗ главы, нормами которой будет регламентировано осуществление деятельности в сфере народной медицины на всей территории Российской Федерации. Предлагаемое изменение в законодательство позволит гарантировать единообразное правовое регулирование вопросов в сфере народной медицины на всей территории Российской Федерации, что, в том числе, будет способствовать развитию конкуренции.

Подводя итог проведенного исследования, считаем необходимым отметить, что надлежащее правовое регулирование института народной медицины позволит обеспечить безопасность, доступность и качество помощи, оказываемой в рамках данной деятельности. Выдвигаемые автором на страницах настоящей статьи предложения по совершенствованию норм действующего законодательства позволят обеспечить закрепление на федеральном уровне единых требований к субъектам, осуществляющим деятельность в сфере народной медицины, а также единообразный подход к определению содержания правового статуса субъектов правоотношений в сфере народной медицины на всей территории Российской Федерации.