Конституционная политика как междисциплинарная категория

Джанкезов Батыр Махарович заместитель заведующего кафедрой государственно-правовых дисциплин Карачаево-Черкесского филиала Московского финансово-промышленного университета "Синергия" 369121, Россия, Карачаево-Черкесская республика, село Николаевское, ул. Кооперативная, 10 Dzhankezov Batyr Makharovich Deputy Head of the department of Social Legal Disciplines, Docent, the Karachay-Cherkessia branch of Moscow University for Industry and Finance “Synergy” 369121, Russia, Karachaevo-Cherkesskaya respublika, selo Nikolaevskoe, ul. Kooperativnaya, 10 bmd_09@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение

Политическая система современной России получила свое институциональное закрепление четверть века назад в принципиально новой в отечественной истории Конституции 1993 года. Этот Основной закон как результат политического компромисса получил сложное противоречивое содержание. Сегодня можно констатировать, что одной исключительно методологии конституционно-правовой науки недостаточно для изучения функционирования и трансформации ключевых элементов российской политической системы. В свою очередь, политическая наука в России предпочитает опираться на свой методологический инструментарий и понятийно-категориальный аппарат, сводя к минимуму юридические в целом и конституционно-правовые подходы в частности.

Комбинирование методологии науки конституционного права и политологии при изучении политической системы представляется гносеологически обоснованным, поскольку, по мнению С.А. Авакьяна, ключевая задача конституционного права – создание основ всех политических отношений в обществе, а также закрепление приемлемых правил «политического сосуществования» [Авакьян 2014, с. 24-25].

Этот междисциплинарный подход мы предлагаем оформить в рамках синтетического научного подхода конституционной политики.

«Юридизация» конституционной политики.

Конституционно-правовая политика

Термин «конституционная политика» является новым для отечественной социогуманитарной мысли. В то время как более юридизированная концепция конституционно-правовой политики достаточной распространена. Этот концепт определяют как «стратегию развития конституционного права современного государства, осуществляемую посредством научно обоснованной, последовательной и системной деятельности государственных и муниципальных органов, а также общественных объединений по формированию системы конституционного права и законодательства» [Баранов, Овчинников, Мамычев 2019, с. 8]. Аналогичного мнения придерживается А.В. Малько, который пишет, что «конституционная политика есть научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и муниципальных органов, а также общественных объединений по созданию эффективного механизма конституционно-правового регулирования, по оптимизации конституционного развития конкретной страны» [Малько 2010, с. 6].

Конституционно-правовая политика выполняет свои цели, к которым относятся реальное предоставление личности всех достижений в развитии конституционализма и его ценностей, связанных со стабильным и надежным функционированием правовой и политической систем на основе приоритетного определения статуса человека и гражданина в ценностном ряду правовых процессов [Рыбаков, Пряхина 2003, с. 227].

На основе приведенных определений можно сделать следующие выводы: конституционная политика в России рассматривается как часть правовой политики и, соответственно, баланс между конституционным правом и политологией на две трети смещен в сторону юриспруденции.

Необходимо подчеркнуть, что конституционная политика не может быть просто частью правовой политики, поскольку «термин «правовая политика» свидетельствует, прежде всего, о том, что политическая и правовая системы диалектически взаимосвязаны, вектор их развития един и одновременно способствует развитию социума. При этом их формы и функции не должны противоречить друг другу, поскольку оба феномена имеют социальный характер, т.е. функционируют в обществе» [Гришнова 2010, с. 16]. Если в целом правовая политика нацелена на анализ и разработку методов оптимального правоустановительного и правоприменительного механизма, то у конституционной политики роль должна быть заметно шире. Конституционное право в силу функций юридического регулятора политических (преимущественно) отношений в обществе наиболее тесно взаимосвязано с политической системой общества. Поэтому конституционная политика, наряду с общими функциями правовой политики, должна выполнять ключевую роль анализа взаимодействия наиболее важных политических акторов/субъектов конституционного права и обеспечения согласования их интересов.

О термине «конституционная политика» (constitutional politics)

В зарубежной политологической литературе для обозначения политического элемента в конституционной политике используется слово «politics» и этот аспект имеет ключевое значение. Если термином «policy» обозначаются институциональные основы конкретной политической системы и текущий политический курс, то категория «politics» отражает борьбу за достижение, осуществление и удержание власти [Гельман 2017, с. 32].

Таким образом, терминологическая конструкция «конституционная политика» отражает, с одной стороны, институциональные основы политической системы конкретного государства, а с другой - нормативные основы функционирования это системы, правила политической игры и современное воплощение общественного договора.

Эффективная конституционная политика обычно является результатом компромисса, отраженном в писаных конституциях, конституционном законодательстве и судебной практике, что можно объяснить соотношением социальных и институциональных сил и интересов, стоящих за разнообразными ценностями, с одной стороны, и процессуальным нормам и динамике конституционных дебатов о гетерогенных принципах порядка, с другой [Arjomand2003, p. 23].

Единство и борьба юридического и политического начал в конструкте «конституционная политика» характерна и для американской научной мысли. Конституционализация (юридизация) политики и политизация конституции – постоянная борьба внутри западной школы конституционной политики.

Примером первого направления может служить определение конституционной политики как сложной категории, включающей в себя взаимосвязь, обусловленную нормотворчеством конституционных судей, между конституционными правилами (макроуровень) и принятием решений государственными должностными и другими лицами (микроуровень) [StoneSweet 2000, p. 21-22.].

Примером второго, более широкого, подхода является рассмотрение конституционной политики в макросоциологическом смысле как политики реконструкции – в форме строительства новых политических сообществ, модернизации или демократического транзита – где общественно-политические силы и институциональные интересы согласованы между конкурирующими и гетерогенными принципами порядка [Arjomand2003, p. 22].

Конституционная политика и публичная (государственная) политика

Особую значимость в системе конституционной политики, на наш взгляд, должна занимать методология публичной (государственной) политики. В рамках данного исследования мы рассматриваем эти понятия, с некоторой оговоркой, как совпадающие по смыслу.

По мнению Джеймса Андерсона (James E. Anderson), существует несколько смыслов понятия публичной политики как относительно стабильного целевого курса действий, которому следует государство при решении некоторых проблем и вопросов. Во первых, данное определение связывает политику в большей степени с целевым или ориентированным на достижение определенной цели действием, чем со случайным поведением или случайными инцидентами. Во-вторых, политика состоит из определенных целевых действий или системы действий, принимаемых государственными чиновниками в течение некоторого периода времени, а не из их отдельных дискретных решений. И в-третьих, публичная политика возникает в ответ на политические запросы (political demands) или требования предпринимать или не предпринимать какие-либо действия для решения определенных проблем [Андерсон 2008, с. 12-13].

Каким может быть взаимодействие конституционной политики и публичной (государственной) политики? В отечественной политической науке под государственной политикой понимается совокупность:

· ценностей и целей;

· государственно-управленческие меры, решения и действия по их достижению;

· порядок реализации государственно-политических решений (достижения поставленных государственной властью целей);

· и система государственного управления этим процессом [Сулакшин, Погорелко, Репин 2010, с. 7].

В вышеуказанном определении мы можем видеть важную роль нормативной составляющей в виде регулятивного воздействия конституционного права. Именно в Конституции России 1993 года закреплены фундаментальные цели и ценности, правовой охраной которых занимается Конституционный Суд РФ. Поскольку «в этом смысле публичная политика в демократических государствах логически завершает тему демократии, так как последняя характеризуется не только институтами, процедурами, взаимодействиями, ресурсами, но и существом проводимой публичной политики. Демократические институты и процедуры дополняются здесь демократическими политическими стратегиями, содержание которых опирается на принцип приоритета прав человека, свободы и справедливости» [Сморгунов 2018, с. 18].

Говоря о государственно-управленческих мерах, решениях и действиях, а также о порядке реализации государственно-политических решений и системе государственного управления этими процессами в целом, необходимо подчеркнуть, что их базой выступает конституционно закрепленное распределение властных полномочий по горизонтали (между системой высших органов государственной власти) и по вертикали (между федеративным центром и субъектами РФ).

Таким образом, нормативно-правовая база формирования и реализации государственной политики должна включать в себя:

· нормы, имеющие определенный и непротиворечивый характер;

· комплексный подход в государственном прогнозировании как основа предсказуемой и прозрачной государственной политики;

· определение статуса политико-правовых актов;

· повышение ответственности органов исполнительной власти за разработку, согласование и реализацию этих политико-правовых актов;

· закрепление статуса концептуальных и доктринальных документов в качестве актов более высокого уровня для придания им большей юридической силы, что обеспечит государственному прогнозированию и планированию и государственной политике в целом большую устойчивость и будет способствовать созданию стабильной системы принятия управленческих решений [Сулакшин, Погорелко, Репин 2010, с. 19-20].

Для выявления круга возможных объектов исследования для российской конституционной политики представляется необходимым анализ содержания американского и европейского моделей конституционной политики.

Американский подход к конституционной политике

На наш взгляд, можно выделить ряд актуальных вопросов, находящихся в фокусе конституционной политики США:

1) Поиск оснований для интеллектуального суверенитета американской конституционной традиции. Этот вопрос возник с первых дней существования Соединенных Штатов и актуален до сих пор. По мнению известного исследователя Брюса Аккермана (Bruce Ackerman), для совершенствования американского конституционно-политического порядка необходимо исключить влияние философских концепций, пришедших из другого времени и пространства [Ackerman 1989, p. 454].

2) Интерпретация конституционного текста Верховным Судом США, а также на доктринальном уровне. Конституция США 1787 года является кратким и довольно архаичным документом и при неизменности текста de facto находится в постоянной динамике [Balkin, Siegel 2009, p. 2].

3) Популизм и его влияние на политическую систему и систему конституционного законодательства. По мнению Дэвида Ландау (David Landau), существует устойчивая взаимосвязь между ростом популизма и трансформацией традиционных конституционных институтов (выборы, политические партии, законодательный процесс). Исследователь утверждает, что популисты используют конституционные изменения для выполнения трех функций: деконструкция старого институционального порядка; разработка нового замещающего проекта, основанного на критике этого порядка; и консолидации власти в руках популистов [Landau 2018, p. 521-543].

Европейский подход к конституционной политике

На основе анализа главных конституционно-политических трендов можно сделать вывод, что западноевропейская научная мысль концентрирует внимание на таких аспектах конституционной политики, как:

1) Взаимодействие европейских государств в рамках международных организаций и межгосударственных соглашений (Европейский Союз, Совет Европы и т.д.), а также взаимодействие внутригосударственных политических институтов с общеевропейскими.

2) Европейская модель конституционного судопроизводства.

3) Взаимодействие или конституционный диалог между законодателями и судьями в рамках политического процесса.

4) Конституционный диалог между законодателями, судьями и правоприменителями о лучших способах защиты прав человека.

5) Демократическая легитимность конституционного контроля и реконцептуализация традиционных механизмов легитимации вроде системы разделения властей [StoneSweet 2000, p. 30].

Российская конституционная политика

Таким образом, на основе проведенного анализа, можно очертить примерное поле исследований для концепта российской конституционной политики.

В первую очередь, в качестве приоритета для конституционной политики в России необходимо указать институционализацию нормативно-правовой базы формирования и реализации отечественной государственной политики.

Также одним из приоритетных объектов изучения конституционной политики должны выступать цели, задачи, результаты и последствия так называемой «ползучей» конституционной реформы последних 15 лет, оказавших ключевое влияние на политическую систему:

· изменение порядка формирования Совета Федерации;

· создание внеконституционного института федеральных округов и полномочных представителей Президента РФ в этих округах;

· внедрение новой схемы разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами;

· реформа местного самоуправления;

· ограничение права граждан на проведение референдумов в период федеральных избирательных кампаний;

· ограничение права граждан на проведение митингов и публичных собраний и т.д. [Баранов, Овчинников, Мамычев 2019, с. 9].

Необходимо рассмотреть возможность включения в сферу конституционно-правового регулирования и соответственно в предметное поле конституционной политики новых элементов:

· территориальный публичный коллектив (сообщество) как форма организации населения на разных ступенях;

· территориальное публично-правовое образование;

· публичная власть и различные ее формы;

· государственно-частное партнерство;

· социальная справедливость и социальная ответственность;

· социальная функция частной собственности;

· публичная и частная корпорация;

· прожиточный минимум;

· принципы формирования пенсионного обеспечения и т.д. [Чиркин 2018, с. 22-23].

Очень важным также представляется анализ прав и обязанностей России как постоянного члена Совета Безопасности ООН, члена Совета Европы, ЕАЭС и т.д. А также взаимоотношения Федерального Собрания РФ с ПАСЕ, Конституционного Суда РФ с Европейским судом по правам человека.

Таким образом, в широком смысле конституционную политику можно определить как междисциплинарный синтетический подход, сочетающий методологию политической науки, науки конституционного права и методы политического анализа для изучения институционального дизайна и динамики национальных, наднациональных и международных политических институтов в сочетании с интересами личности, общества, государства и международного сообщества.