Проблемы разработки единой нормативно-правовой базы в области борьбы с террористической угрозой на глобальном уровне

Старкин Сергей Валерьевич доктор политических наук профессор, кафедра истории и теории международных отношений, Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет 603950, Россия, г. Нижний Новгород, пр. Гагарина, 23 Starkin Sergei Valer'evich Doctor of Politics Professor, the department of History and Theory of International Relations, National Research Nizhny Novgorod State University 603950, Russia, g. Nizhnii Novgorod, pr. Gagarina, 23 arsenymir@yandex.ru Фоменков Артем Александрович доктор исторических наук доцент, кафедра теории политики и коммуникации, Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского 603950, Россия, г. Нижний Новгород, пр. Гагарина, 23 Fomenkov Artem Aleksandrovich Doctor of History Docent, the department of Theory of Politics and Communication, National Research Lobachevsky Nizhny Novgorod State University 603950, Russia, g. Nizhnii Novgorod, pr. Gagarina, 23 arsenymir@yandex.ru

Рахманов Никита Владимирович аспирант, Кафедра теории политики и коммуникации, Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского 603035, Россия, Нижегородская область, г. Нижний Новгород, ул. Панфиловцев, 4В, кв. 41 Rakhmanov Nikita Vladimirovich Postgraduate student, the department of Theory of Politics and Communication, National Research Lobachevsky Nizhny Novgorod State University 603035, Russia, Nizhegorodskaya oblast', g. Nizhnii Novgorod, ul. Panfilovtsev, 4V, kv. 41 nikit.rahmanov@yandex.ru

Отличительной чертой современного этапа развития международных отношений стало обострение проблем, несущих угрозу глобальной безопасности. Эрозия Вестфальской системы мира, долгое время обеспечивающая существующий миропорядок, стала причиной возникновения различных негосударственных субъектов, среди которых стали появляться радикальные акторы мировой политики – террористические организации.

В результате наложения информационной революции на идеологическую составляющую, происходит расширение в планетарном масштабе деятельности различных террористических организаций. Угроза терроризма в настоящее время достигла глобального уровня, затронув даже самые отдаленные уголки планеты. Качественное улучшение технического оснащения радикалов позволяет им координировать и совершать не просто точечные теракты, а проводить масштабные акции на систематической основе. Об этом свидетельствует резкое увеличение террористических актов в мире ^{[1, 2, 3]}.

Несмотря на эскалацию террористической угрозы, правовые системы ведущих государств оказались не готовы к такому всплеску радикального насилия на своей территории, и, прежде всего, институционально. Приступив к формированию законодательной базы в сфере борьбы с терроризмом, страны столкнулись с проблемой, которая заключалась в целесообразности закрепления исчерпывающего понятия «терроризм» и диспозитивных статей о соответствующих составах преступлений.

Поскольку существующий набор уголовно-правовых мер, мероприятий превентивного характера и методов борьбы с террористической угрозой не позволяют предотвратить и подавить все действия, способные привести к террористическому акту, а, значит, закрепление определения этого явления на законодательном уровне в перспективе рискует оказаться неэффективным.

Отметим, что еще в 1986 г. Французская республика в проекте уголовного кодекса предпринимала подобные попытки, которые не увенчались успехом. Новые формы^[1] нападения террористических организаций встречались достаточно низким уровнем сопротивления со стороны правоохранительных органов. В результате это потребовало от руководства Франции совершенствовать национальную правовую систему в области борьбы с терроризмом. Было принято решение применять более строгие меры наказания к уже существующим видам преступлений, если эти действия имели террористическую направленность ^[4].

В странах, относящихся к т.н. системе общего права (англо-саксонской правовой семье), имеется другой подход к понимаю проблем, связанных с терроризмом. По мнению руководства таких стран, как Великобритания, США, Канада и др. – уголовно-правовые методы борьбы должны носить комплексный характер, поскольку само явление имеет многогранную и сложную природу.

В этой связи комплексный Закон о терроризме (The Terrorism Act, 2000) Великобритании представляет особый интерес. Документ содержит в себе само понятие «терроризм», который понимается как «действие или угроза его совершения, направленные на оказание воздействия на правительство или международную организацию, или запугивание общества для достижения политических, религиозных, расовых или идеологических целей»^[2], а также список преступлений, в отношении которых применяются специальные меры (в их числе убийство, угроза убийством, мятеж, похищение человека или незаконное ограничение его свободы, сбор и запись информации, преступления с использованием взрывчатых веществ), если они направленны в террористических целях ^[5].

В США терроризм понимается как «преднамеренное политическое мотивированное насилие, совершаемое против невоюющей стороны национальными группами или тайными агентами с целью оказать влияние на общественность»^[3]. Однако на практике применяются три внутриведомственных определения, принятые Государственным департаментом, Федеральным бюро расследований и Министерством обороны. Например, последнее ведомство определяет терроризм как «незаконное применение насилия или угроза насилия, зачастую мотивированное религиозными, политическими или иными идеологическими убеждениями для внушения страха и понуждения правительства или общества в достижении целей, которые обычно являются политическими».^[4] Вопрос практического применения у описанных выше ведомств имеет определенные отличия, однако эти различия позволяют создать комплексное описание терроризма как явления, дополняя друг друга.

Например, существующие законодательные акты, принятые Конгрессом США (пакет законов от PL 94-456 до PL 94-588) позволяют без согласия президента задействовать вооруженные силы, если этого потребуют сложившиеся обстоятельства.

После событий 11 сентября «Патриотический акт» (USAPATRIOTAct, 2001) ^[5] наделил правом ФБР применять специальные технические средства для контроля американских граждан и их деятельности. Эти меры ФБР считало необходимыми в качестве действий предупредительного характера терроризма. Позднее акт подвергся многочисленной критике, как со стороны общественности, так и со стороны Конгресса, поскольку нарушал Четвертую поправку к Конституции США (поправка запрещает необоснованные обыски и задержания граждан).

На международном уровне важной особенностью борьбы с терроризмом является, применяемый с 1989 г. руководством Соединенных штатов принцип так называемой дальней юрисдикции (long-arm jurisdiction). Данный принцип наделил ряд федеральных органов, прежде всего ФБР, правом захвата на территории любого иностранного государства и последующего вывоза в США лиц, совершивших террористический акт или имеющих к нему отношение против американских граждан и собственности, в случае невозможности их экстрадиции. В конце 1989 г. Минюст США принял решение о возможности привлечения вооруженных сил к действиям подобного характера.

Уникальный подход к разработке законодательства в области противодействия терроризму имеет Израиль. В силу своего «недружественного» географического положения он постоянно^[6] сталкивается с вызовами и угрозами в сфере безопасности со стороны террористических организаций, целью которых в основном является полная ликвидация Израиля как «искусственного государственного образования» в регионе. Исходя из этого, первым специальном актом был Указ Временного государственного совета Израиля «О предотвращении терроризма», принятый еще в 1948 г. (Prevention of Terrorism Ordinance № 33 of 5708-1948). Долгое время в Израиле не было отдельного закона, который бы закреплял понятия «терроризма» и «террористическая организация», а также описывал бы содержательные аспекты борьбы с вербовкой и агитацией террористических организаций.

Ситуация изменилась только в июне 2016 года, когда был принят комплексный закон «О борьбе с терроризмом». В нем под терроризмом понимается преступные деяния, которые осуществляются по государственным, религиозным, националистическим или идеологическим мотивам с целью вызвать страх или испуг в обществе, оказать давление на правительство или другие органы власти и побудить их к тем или иным действиям. Угрозы совершения теракта также трактуются как терроризм.^[7] Кроме того закон наделил обширными полномочиями министра обороны, позволявшие личным решением объявлять организацию террористической, а также накладывать арест на имущество лица, причастного к террористической деятельности ^[7].

Отметим, что в большинстве ведущих стран вопросы борьбы с терроризмом отражены в стратегии национальной безопасности и осуществляется спецслужбами – в Израиле это положение закреплено в военной доктрине.

Руководство израильского государства, исходит из того факта, что, большинство террористических атак совершаются лицами, постоянно проживающими вне территории Государства Израиль, а сам террористический акт воспринимается как акт близкий к боевым действиям, напрямую угрожающий государственности. Поэтому совершенствование законодательной базы происходит в сторону расширения полномочий Цахала^[8], который был наделен правом применения определенных мер по защите безопасности страны и ее граждан за пределами национальной территории ^[8].

В уголовном праве Российской Федерации терроризм понимается какидеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанная с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий. ^[9] Данный закон помимо установления организационных и правовых основ, принципов и субъектов противодействия терроризму, закрепил возможность применения ВС РФ для борьбы с террористической угрозой ^[9].

Однако новая версия закона исключила такое понятие как международный терроризм. Вероятно, это связано, во-первых, с размыванием границ между региональным и международным терроризмом, во-вторых, трудности признания террористической организацией международной на глобальном уровне, в-третьих, Россия всегда ограничивалась борьбой с террористическими сетями в пределах государственных границ. Ситуация изменилась только после начала в 2015 г. военной операции ВКС России в Сирии, когда впервые для борьбы с мировым джихадом были задействованы национальные вооруженные силы.

Кроме того, в статье 4 Закона особое внимание уделено международному сотрудничеству России с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также с международными организациями в области противодействия террористической угрозе в соответствии с международными договорами.

Проанализировав отечественное, зарубежное законодательство и соответствующие источники, можно выделить несколько основных подходов понимания терроризма, как явления и борьбе с ним.

Первый подход – рассмотрение этого явления в качестве преступления уголовного характера, борьба с которым должна осуществляться исключительно правоохранительными органами и спецслужбами. Для второго подхода характерна связь терроризма с внешней политикой отдельных государств, поддерживающих различными способами деятельность террористических организаций (т.н. спонсоры терроризма). В этом случае противодействие осуществляется путем взаимодействия внешнеполитических ведомств стран с различными международными организациями, прежде всего ООН, или путем взаимодействия правоохранительных органов на межгосударственном уровне. В третьем подходе можно выделить терроризм, как одну из форм ведения войны, следовательно, противодействие ему должны осуществлять различные специальные формирования вооруженных сил.

Такое различие понимания сущности этого явления при взаимодействии национальных правовых систем на международном уровне затрудняет выработку мировым сообществом единого, четкого и непротиворечивого понятия «терроризм».

Предполагалось, что это проблему удастся решить на площадках Организации Объединенных Наций, но по настоящее время противодействие терроризму на межгосударственном уровне носит больше несистемный характер, т.е. пошло по пути криминализации отдельных проявлений, которые представляют наибольшую опасность интересам мирового сообщества.

В этой сфере Организации удалось добиться немалых успехов о чем свидетельствует большое количество различного рода актов и резолюций Генеральной Ассамблеи по данному вопросу. К таким относятся: резолюция 70/291, посвященная обзору Глобальной контртеррористической стратегии ООН; резолюция 71/38 о мерах по недопущению приобретения террористами оружия массового уничтожения; резолюция 71/67 о предотвращении приобретения террористами радиоактивных источников и резолюция 71/151 о мерах по ликвидации международного терроризма. Совет Безопасности тоже играет ключевую роль в выработки подобных резолюций, например, резолюция 2309 о террористических угрозах гражданской авиации, резолюция 2322 о международном судебном сотрудничестве в борьбе с терроризмом, резолюция 2331 о борьбе с торговлей людьми и терроризмом и резолюция 2341 о защите важнейших объектов инфраструктуры от террористических нападений ^[9].

Одной из серьезных причин, затрудняющей выработку понятия терроризм в ООН, заключается в существующей структуре системы международных отношений, усилия которой направлены исключительно на предотвращение и разрешение межгосударственных конфликтов, в особенности между глобальными державами.^[10]

Неспособность ООН выработать всеобъемлющее правовое определение терроризма ограничивает возможности Организации играть ключевую координирующую роль в борьбе с ним. В результате этот важный пробел международного права служит удобным инструментом различных сил для наделения себя глобальными функциями по борьбе с угрозой, исходящей от террористических группировок с целью реализации своих геополитических интересов. В первую очередь это касается антитеррористической коалиции во главе с США.

Стратегия американского руководства предполагает применение односторонних, преимущественно военно-силовых методов, а усилия международного сообщества рассматривается Вашингтоном в качестве вспомогательной силы.

Так, не дожидаясь решения Совета Безопасности ООН, США вместе с коалиционными силами провели военные операции в Афганистане (2001 г.) и Ираке (2003 г.) с целью борьбы с транснациональными террористическими организациями после событий 11 сентября. Американская сторона аргументировала подобные действия реализацией права на самооборону^[11], которая тесно связана с концеп­цией «превентивной самообороны», закрепленной в Стратегии национальной безопасности США 2002 г. Причем декларируется, что объектом превентивного применения силы служат не государства, а элементы террористической инфраструктуры, которые расположены на их территории.

Опираясь на п.2(b) резолюции № 1373 (2001 г.) и п.1 резолюции № 1456 (2003 г.) СБ ООН, возлагающие обязанность государств не допускать использование своей территории в качестве лагерей подготовки боевиков или подготовки террористических актов против других государств и их граждан, Соединенные штаты таким образом оправдывали свое вторжение на территории суверенных государств ^[11].

Именно с подобной формулировкой происходило вторжения коалиционных сил в Ирак в 2003 году. Предполагалось, что Багдад обладает ОМП и средствами его доставки, а также поддерживает связи с международными террористическими организациями, прежде всего с «Аль-Каидой», укрывает, обучает и финансирует террористов. По мнению США, существовала «реальная» опасность попадания химического оружия в руки боевикам «Аль-Каиды», что, в свою очередь, несло серьезную угрозу безопасности мирового сообщества. И только позднее выяснилось, что выдвинутые Белым домом предположения послужили поводом для смены «неугодного режима» с целью реализации национальных интересов, поскольку после оккупации Иракской Республики данные утверждения не подтвердились.

В настоящее время Соединенные штаты, пользуясь неспособностью ООН достичь согласия по вопросу единого определения этого явления, продолжают расширять «законность» политики самообороны и превентивных действий, основанной на возросшей угрозе от террористических групп и государств-спонсоров таких организаций.

Кроме того, Белым домом активно принимаются попытки при помощи различных международно-правовых механизмов возложить через решения Совета Безопасности ООН ответственность на «недемократические» режимы за возросшую угрозу мировому сообществу со стороны экстремистских группировок.

Фактически речь идет о попытках закрепления за США функции ключевого координатора, а также в качестве основной военной силы способной противостоять деятельности террористов на глобальном уровне. Ключевым элементом такого подхода является возможность смены любого «неугодного режима» и приведение к власти экономических и политических элит, отвечающим интересам Вашингтона под предлогом борьбы с транснациональной террористической угрозой.

Таким образом, проанализировав современные международно-правовые механизмы противодействия глобальной террористической угрозе можно выделить несколько проблемных моментов, с которыми сталкивается мировое сообщество:

во-первых, эффективному противодействию этому явлению препятствуют проблемы, возникающие при взаимодействии на мировом уровне национальных правовых систем и подходов в области борьбы с террористическими организациями;

во-вторых, до сих пор не удалось достичь согласия в определении международного терроризма даже между ведущими акторами международных отношений;

в-третьих, улучшение технического и технологического оснащения представителей радикальных групп явно опережает темпы выработки законов для борьбы с ними на глобальном уровне, хотя бы по отдельным направлениям;

в-четвертых, теракты 11 сентября 2001 г. продемонстрировали наличие важных пробелов в международном праве, позволяющих западной антитеррористической коалиции во главе с США наделить себя глобальными функциями, увязывающие победу над терроризмом с глобальными демократическими преобразованиями;

в-пятых, несмотря на принятие большого числа резолюций ООН в сфере противодействия терроризму, некоторые страны продолжают отказываться от их исполнения, поскольку нормативно-правовые акты ООН на данный момент носят рекомендательный характер.