Согласованная налоговая политика как фактор развития Евразийского экономического союза

Статья подготовлена при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ) проект № 18-010-00527 (2019 год).

Постановка проблемы. Интеграционные объединения оказывают существенное влияние на национальные экономики стран-участниц. Не всегда членство в международных объединениях дает положительные результаты. При относительно низкой конкурентоспособности национальных экономических и финансовых систем открытость порождает уязвимость отдельных секторов экономики.

Создание Евразийского экономического союза стало логическим продолжением усиления международных связей в рамках Таможенного союза. С одной стороны, существующее достаточно долгое время (более 25 лет) плодотворное сотрудничество стран-участниц ЕАЭС как на политической, так и на экономической арене позволяет прогнозировать перспективные результаты такой интеграции в будущем. С другой стороны, существующие барьеры, в первую очередь экономического характера, могут отрицательно сказаться на национальной конкурентоспособности. Более того, актуальность в настоящий момент приобретает необходимость расширения платежеспособного внутреннего рынка ЕАЭС, в первую очередь, за счет роста количества участников объединения. Однако данное положение является весьма спорным, например, в условиях присоединения Кыргызстана с населением, у которого очень низкая платежеспособность, и большим количеством экономическим проблем на государственном уровне. В дополнение к тому экономическая основа государств-членов ЕАЭС оказывает существенное влияние на главный фактор конкурентоспособности отечественной продукции – ценообразование (российская платформа базируется на частном предпринимательстве, в то время как белорусская – на государственном управлении).

В контексте реализации эффективной ценовой государственной политики вопросы косвенного налогообложения встают во главу угла. НДС и акцизы, являясь непосредственным элементом цены, способны оказывать существенное влияние на потребительский спрос, легализацию теневого рыночного оборота и другие аспекты торговых отношений в странах ЕАЭС.

Когда в 2011–2012 годах был создан Таможенный союз, возникали серьезные надежды на то, что юрисдикции будут конкурировать друг с другом. Ожидалось, что тысячи малых и средних компаний поменяют свое местожительство - например, из России в Казахстан - чтобы получить выгоду от более низких налогов.

Эти предположения не были беспочвенными. Технические, санитарные и другие правила надзора в ЕАЭС унифицируются вплоть до настоящего момента. Кроме того, финансовые, налоговые и административные вопросы по-прежнему регулируются национальным законодательством. Сравнение налогового бремени (в % к ВВП), например, в России (34%) и Казахстане (14%) показывает значительную разницу и подтверждает необходимость дальнейшей унификации правил косвенного налогообложения.

В связи с чем, при существенной роли нетарифных мер вопрос о необходимости единой налоговой политики, как элемента тарифного регулирования, до сих пор является дискуссионным и активно обсуждается в научной общественности ^{[10; 2]}.

По мнению Р. Болдуина и Ч. Виплоша, унификация и формирование единой бюджетно-налоговой политики в рамках интеграции необходимы только при наличии отрицательных экстерналий для экономики отдельных стран-участниц ^[12].

Иного мнения придерживается Е.Г. Петросян , автор полагает необходимым дальнейшее развитие интеграционных процессов в ЕАЭС и соответствующей гармонизации налоговой политики, даже в условиях существенных различий в уровне социально-экономического развития, структуры налоговых поступлений, ресурсной базы стран-участниц ^[9]. А.В. Ишханов и Е.Ф. Линкевич считают необходимой гармонизацию и унификацию законодательств о косвенных налогах, отмечая при этом продуманное распределение полномочий в области налогового регулирования между государственными и наднациональными органами с учетом интересов всех стран-участниц ^[7].

Как отмечает А.С. Алисенов , необходимость интеграции налоговых систем стран — участниц ЕАЭС обусловлена тем, что через налоги перераспределяется большая часть созданного в этих странах ВВП ^[1]. При этом автор акцентирует внимание на том, что, помимо правил налогообложения, в обязательном порядке должны быть унифицированы индивидуальные и специфические методы налогового администрирования в каждом интегрируемом в ЕАЭС государстве. По нашему мнению, это является одним из обязательных элементов успешной согласованной налоговой политики в рамках Евразийского экономического союза, наряду с отмеченным выше эффективным распределением полномочий в налоговом регулировании на национальном и наднациональном уровнях. Без единой системы администрирования применение мер тарифного регулирования, даже при полной их унификации, не будет эффективным как для государства, так и для добросовестных налогоплательщиков.

Базовые принципы установления торговых отношений в ЕАЭС. Основным наднациональным документом, регулирующим взаимоотношения внутри Евразийского экономического союза, является Договор о ЕАЭС ^[4]. В данном договоре прописаны следующие направления, по которым должна быть достигнута унификация в рамках ЕАЭС: связь и статистика; функционирование единой таможенной территории; регулирование рынка лекарств и медицинских изделий; внешнеторговая политика; технический регламент; санитарные, ветеринарные, санитарные и фитосанитарные карантинные меры; защита прав потребителей.

В рамках настоящего исследования более подробно рассмотрим аспекты формирования единой внешнеторговой политики. Формирование ЕАЭС предполагает создание единого экономического пространства путем формирования общих принципов национального регулирования экономики, прописанных в Договоре:

1. реализация «четырех свобод»: свободное перемещение товаров, услуг, капитала и рабочей силы (п. 1 ст. 1 Договора). Стоит отметить, что особенно оживленным в его развитии был общий рынок товаров, который, как и сам договор ЕАЭС, основан на Таможенном союзе, который восходит еще в 1995 году ^[13]. Сегодня это нулевые ставки таможенных пошлин между государствами-членами союза, отмены таможенных границ и единый иностранный тариф для третьих стран ^[8];

2. гармонизация и унификация правил экономического регулирования в ключевых областях (конкуренция, субсидии, государственные закупки, техническое регулирование, деятельность субъектов естественных монополий, защита интеллектуальной собственности, косвенное налогообложение и т. д.) (ст. 67, 71 и др. Договора);

3. реализация согласованной макроэкономической и денежно-кредитной политики (ст. 64 и др. Договора);

4. формирование интегрированных отраслевых рынков (приложение № 20 к Договору).

Принципы взимания косвенных налогов в государствах-членах. В статье 71 Договора отмечено, что государства-члены во взаимной торговле взимают косвенные налоги так, чтобы налогообложение в государстве-члене, на территории которого осуществляется реализация товаров других государств-членов, было не менее благоприятным, чем налогообложение, применяемое этим государством-членом при тех же обстоятельствах в отношении аналогичных товаров, происходящих с его территории. Таким образом, Договором заложен один из важнейших принципов налогообложения в рамках ЕАЭС – принцип недискриминации.

Взимание НДС и акцизов осуществляется по принципу страны назначения, что соответствует общемировой практике взимания косвенных налогов, когда они уплачиваются импортером при ввозе товаров на территорию страны, экспортеры же, наоборот, освобождены от уплаты НДС и акцизов (раздел II Приложения № 18 к договору).

Кроме того, в договоре прописано, что НДС и акцизы не взимаются при импорте на территорию государства-члена в отношении товаров:

1) которые в соответствии с законодательством импортера не подлежат налогообложению;

2) которые ввозятся на территорию государства-члена физическими лицами не для осуществления предпринимательской деятельности;

3) импорт которых на территорию одного государства-члена с территории другого государства-члена осуществляется в связи с их передачей в пределах одного юридического лица.

Следует отметить, что соблюдение установленных принципов является обязательным для всех стран-участниц ЕАЭС. Однако на практике в ряде случаев возникают исключения из установленных правил, когда отдельные государства, устанавливая дополнительные регулирующие элементы, нарушают равенство в условиях косвенного налогообложения для резидентов и нерезидентов государств-членов ^[3]. Таким нарушения делят на 3 группы в зависимости от характера их возникновения: барьеры, изъятия и ограничения (рис. 1).

Рис. 1 Отклонения от правил свободной торговли в ЕАЭС

Большая часть выявленных на настоящий момент Евразийской экономической комиссией (далее ЕЭК) препятствий приходится на свободу передвижения товаров. В основном они возникают в таможенно-тарифном и нетарифном регулировании, техническом регулировании товаров, в сфере санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных мер, а также при государственных (муниципальных) закупках, налогообложении, в промышленной и агропромышленной политике, субсидировании, и в энергетической политике Союза ^[5].

Согласно официальным источникам, препятствия увеличивают издержки бизнеса на 15-30 процентов от стоимости товаров, и соответственно их ликвидация скажется на росте экономики государств-членов на те же самые 15 процентов, а их упразднение увеличит рост экономик стран-участниц ЕАЭС и их экспортный потенциал до 15 процентов в год ^[6].

Согласно последнему отчету Евразийской экономической комиссии, по состоянию на 31.12.2019 в перечне барьеров, изъятий и ограничений на внутреннем рынке ЕАЭС содержится 16 барьеров, 17 изъятий и 38 ограничений. В докладе Евразийской экономической комиссии 2017 года отмечены только два барьера и одно ограничение, в сфере налогообложения ^[5]. Все остальные отклонение в налогообложении принято относить к изъятиям.

Налоговые препятствия свободной торговли в ЕАЭС. Препятствия на внутреннем рынке Евразийского экономического союза и планы по их устранению упоминаются в отчете Евразийской экономической комиссии «Барьеры, изъятия и ограничения ЕАЭС» или так называемая «Белая книга». Важно отметить, что основная масса препятствий в области налогообложения связаны с нарушением принципа недискриминации и квалифицируются как барьеры. Кроме того, можно выделить следующие виды отклонений от общеустановленных правил свободной торговли в области налогообложения:

1. Повторное обложение налогом на добавленную стоимость товара, приобретенного физическим лицом в одной стране-участнице ЕАЭС, при его ввозе в другую страну-участницу. В частности, двойное налогообложение возникало при приобретении автомобилей в России гражданами Казахстана и Армении. На настоящий момент данные барьеры устранены путем добавления в Договор о ЕАЭС пп.2 п.6 ст. 72, в котором отмечено следующее: косвенные налоги не взимаются при импорте на территорию государства-члена товаров, которые ввозятся на территорию государства-члена физическими лицами не в целях предпринимательской деятельности.

2. Несоответствие ставки НДС, применяемой при ввозе товаров из стран-участниц ЕАЭС, ставке налога, установленной для товаров отечественного производства. В качестве примера следует привести, в частности, требование ряда российских налоговых органов применения повышенной ставки НДС на импортные детские соки, ввозимые из Республики Казахстан. Рассмотренный выше барьер был устранен только после длительных административных разбирательств и споров, что не способствовало упрощению торговли между государствами-членами. Аналогичный, по сути, барьер, возникающий при импорте ряда товаров в Республику Беларусь, был отмечен и по ряду товаров, для которых пониженная ставка НДС 10 процентов в Республике Беларусь предоставлялась, только если данные товары произведены на территории Республики Беларусь, ввоз и реализация аналогичных товаров из других государств-членов облагался по стандартной ставке НДС 20 процентов. Однако с 1 января 2019 года вступили в силу изменения в п. 2.1 ст. 122 НК РБ, предполагающие применение ставки 10% при «реализации произведенной на территории Республики Беларусь, а также при ввозе и (или) реализации на территории Республики Беларусь произведенной на территории государств — членов Евразийского экономического союза» продукции (по установленному перечню).

3. Взимание косвенных налогов при импорте/экспорте товаров при освобождении аналогичных товаров от обложения НДС при прочих условиях производства. Пример неустраненного барьера такого рода присутствует в Казахстане. В настоящее время налоговые органы Республики Казахстан производят взимание рентного налога на экспорт при реализации угля из Республики Казахстан на территорию стран ЕАЭС в соответствии с главой 81 раздела 22 Кодекса Республики Казахстан от 25 декабря 2017 года № 120-VI «О налогах и других обязательных платежах в бюджет (Налоговый кодекс)» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 28.10.2019 г.). Анализ экономической природы и целей установления данного налога позволил определить, что, по сути, он представляет собой вывозную таможенную пошлину, установление которой прямо запрещено, кроме случаев, установленных Договором (статья 42).

Следует отметить, что вопрос об отмене данного налога на территории Казахстана неоднократно обсуждался на заседаниях Консультативного комитета по налоговой политике и администрированию при ЕЭК с 2015 года. По результатам заседания Правительству Республики Казахстан было предложено отменить взимание рентного налога, однако и по настоящий момент он взимается с казахских экспортеров угля.

Проведенный анализ налоговых барьеров в рамках ЕАЭС показал, что ЕЭК осуществляется значительная работа по их устранению, на настоящий момент основная масса тарифных препятствий ликвидирована, однако наличие позиций, рассмотренных выше, оказывает существенное влияние на возможности взаимного проникновения стран-участниц ЕАЭС на внешний рынок. Одним из ключевых элементов повестки дня Евразийского экономического союза (ЕАЭС) в ближайшие годы является обеспечение согласованности Единого таможенного тарифа, устранение оставшихся исключений из единого рынка товаров и услуг, продвижение по «дорожной карте» Договора о ЕАЭС.

4. В качестве налогового барьера следует также отметить и применение в Киргизской Республике минимального уровня контроля цен и административной ответственности за ввоз товаров из стран-членов. При этом в отношении аналогичной продукции, производимой в республике, или при ее импорте из третьих стран минимальный уровень контрольных цен не применяется, а стоимость товаров рассчитывается исходя из цен, фактически оговоренных сторонами сделки.

Данные препятствия являются следствием первых отрицательных результатов от вступления в ЕАЭС. После вступления Кыргызстана в ЕАЭС в связи с отсутствием у страны опыта в нетарифном регулировании, системы отслеживания перемещения товара через свою границу, возник неконтролируемый импорт из Казахстана, в первую очередь, физическими лицами, не уплачивающими косвенные налоги при ввозе ^[11]. Кроме того, было зафиксировано множество случаев нелегального ввоза товаров их Казахстана с уплатой пониженных таможенным пошлин на границе ЕАЭС, применение которых согласовано Казахстаном при вступлении во Всемирную торговую организацию (ВТО). Для создания конкурентных условий легальному бизнесу и недопущения выпадения доходной части бюджета, в налоговое законодательство введены нормы, связанные с определением и применением минимального уровня контрольных цен на импортируемые товары и установлена административная ответственность за их нарушение. На настоящий момент рассмотренный барьер не устранен.

Отказывая в исключении соответствующих норм национального налогового законодательства, страны преследуют вполне объективные цели: Республика Беларусь – защиту отечественного сельского хозяйства, Республика Казахстан – препятствие вывозу угля за пределы государства. Вместе с тем, в условиях создания единого экономического пространства полагаем необходимым проведение дальнейших переговоров на заседаниях Коллегии ЕАЭС с возможным применением принудительных мер (санкций и подобного рода ограничений). Результаты последнего отчета Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) свидетельствуют о том, что устранение ряда препятствий (3 ограничения и 10 барьеров) позволило увеличить объем взаимной торговли внутри ЕАЭС на 195,7 млн долл. США.

Важно отметить, что определенная работа в данном направлении уже ведется. В ходе встречи Консультативного комитета ЕЭК по налоговой политике и администрированию при 22 мая 2018 года был рассмотрен блок вопросов по совершенствованию законодательства ЕАЭС в области взимания косвенных налогов во взаимной торговле. Его участники согласовали предложения о внесении изменений и дополнений в Приложение № 18 к Договору о ЕАЭС. Они в настоящий момент систематизируются и обсуждаются на национальном уровне.

Единая система налогового контроля в ЕАЭС. Отмеченные ранее несовершенства налогового регулирования движения товаров, работ, услуг в рамках единого евразийского рынка даже при полном их устранении не позволят обеспечить эффективное надгосударственное регулирование без создания единой системы налогового контроля, пронизывающей все страны-участницы и сферы деятельности экономических субъектов в ЕАЭС. В качестве подтверждения этого тезиса достаточно привести данные официальной статистики о нелегальном обороте ряда подакцизных товаров (рис.2).

Рис. 2 Статистика нелегального оборота табачной продукции, %

Источник: составлено автором на основании представленных на Всероссийском налоговом форуме ТПП РФ данных, полученных независимыми агентствами Kantar TNS и Nielsen.

По результатам исследования, проведенного Kantar TNS, доля нелегального оборота табачной продукции составила в 2019 году 10,3% (по прогнозам агентства Nielsen – 15%), при этом с 2014 года наблюдается стабильная тенденция к росту нелегального оборота. Но, что еще более подтверждает необходимость единой системы налогового контроля – это статистика поставок нелегальной табачной продукции по странам (представлена на рис. 3).

Рис. 3 Структура нелегального рынка сигарет по странам происхождения, %

Источник: составлено автором на основании представленных на Всероссийском налоговом форуме ТПП РФ данных, полученных независимым агентством Kantar TNS.

Представленные на рисунке 3 результаты говорят о том, что по данным за 1 квартал 2019 года доля нелегально ввезенного объема сигарет из стран-участниц ЕАЭС составляет 46%, из которых 32% – ввоз из Республики Беларусь. В текущих условиях легализовать рынок подакцизной продукции без единой системы контроля, включающей системы прослеживаемости товара, - невозможно. Таким образом, на первый план выходит применение следующих единых автоматизированных схем налогового контроля и прослеживаемости:

- системы маркировки подакцизных товаров;

- Единая государственная автоматизированная информационная система (ЕГАИС);

- АСК-НДС 2 (3).

Следует отметить, что в данном направлении уже ведется активная работа. В частности, 2 февраля 2018 года было заключено Соглашение о маркировке товаров средствами идентификации в Евразийском экономическом союзе (далее – Соглашение), согласно которому по решению Совета Евразийской экономической комиссии может быть введена маркировка отдельных видов товаров. В соответствии со статьей 11 Соглашения, на настоящий момент подлежат обязательной маркировке изделия из натурального меха, которые и до момента подписания подлежали маркировке на основании Решения Совета Комиссии ЕЭК от 23 ноября 2015 г. № 70.

В настоящий момент на заседаниях экспертных рабочих групп ведется работа по определению технологических аспектов маркировки не только подакцизных товаров (например, табачной продукции), но и обуви, лекарственных препаратов и ювелирных изделий, что позволит повысить прозрачность единого евразийского рынка. Маркировка меховых изделий в России позволила обелить рынок и увеличить его легальный оборот в 2018 году в 8 раз по сравнению с 2015 годом. Количество субъектов, которые были зарегистрированы как легальные операторы на рынке, выросло с 1500 в 2016 году до 13000 в 2018 году.

Вместе с тем, в части маркировки существует ряд проблем, преодолеть которые некоторые государства-члены не в состоянии, связаны они, в первую очередь, с финансовым обеспечением процедур маркировки, требующих переоборудования предприятий-производителей, контрольных и надзорных органов. По данной причине на настоящий момент система маркировки меховых изделий не работает в Армении и Киргизии.

С аналогичной проблемой финансового характера связано и не повсеместное введение системы ЕГАИС. Как было отмечено Ассоциацией производителей табачной продукции «Табакпром», только лишь введение ЕГАИС в табачной отрасли (закупка марок и приобретение необходимого оборудования производителями и торговыми организациями) на территории Российской Федерации, потребует порядка 47 миллиардов рублей. Эта сумма вряд ли может быть профинансирована всеми участниками ЕАЭС. Однако отметим, что на настоящий момент работа в данном направлении также ведется. Разработан проект Соглашения о регулировании алкогольного рынка, согласно которому алкогольная продукция, оборачиваемая в рамках Союза, будет подлежать обязательной маркировке (статья 16), что позволит решить проблему с нелегальным оборотом алкоголя.

Выводы. Существование различного рода тарифных барьеров приводит к негативным экстерналиям для стран-участниц ЕАЭС. На практике государства решают возникающие в рамках интеграции проблемы широким применением нетарифных барьеров, что на настоящий момент является основной проблемой и главным видом препятствий в рамках принципа «четырех свобод».

Проведенный анализ соблюдения принципов свободной торговли, так успешно провозглашенных ЕАЭС на этапе его формирования, показал, что существование эффективной координированной политики возможно только при реализации двух важнейших направлений работы стран-участниц:

1) совершенствование национальных налоговых законодательств с целью устранения барьеров, изъятий и ограничений (в частности, отмена рентного налога на уголь в Казахстане и минимального уровня контроля цен в Киргизии);

2) формирование единого автоматизированного рынка товаров на всей территории ЕАЭС, предполагающего маркировку основных товарных позиций, формирующих нелегальный рынок торговли, и введение ЕГАИС, интегрированных в налоговые системы контроля АСК НДС-2 и АСК НДС-3. В дополнении к этому, при установлении автоматизированных систем контроля полагаем целесообразным сформировать единый регулятор рынка алкогольной и табачной продукции на базе Росалкогольрегулирования, что позволит повысить качество наднационального контроля на этих специфических рынках.

В завершении отметим, что согласованная налоговая политика является важным инструментом, который также может быть очень эффективным, как показал европейский опыт. Но для того, чтобы налоговое регулирование могло стать в полной мере результативным, необходимо выйти за рамки простых переговоров и достичь соглашений, которые будут координировать налоговый контроль и налоговое администрирование, информационное взаимодействие и сотрудничество в налоговой сфере.