Компетенция субъектов РФ в сфере туризма: состояние правового регулирования и перспективы развития в свете новой Стратегии

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ и Республики Хакасия в рамках научного проекта № 19-411-190006. Статья подготовлена с использованием Справочной Правовой Системы «КонсультантПлюс».

В основе компетенции региональных властей в туристской сфере лежат положения Конституции РФ ^[1] и двух федеральных законов: «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ^[2] и «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» ^[3] (далее по тексту – ФЗ ОТД). Очевидно, регулирование компетенции органов государственной власти во втором из названных законов носит производный характер: он дает расшифровку весьма скромной формуле полномочий субъектов РФ в сфере туризма – «создание условий для развития», содержащейся в первом законе. Насколько полно определяет ФЗ ОТД полномочия органов разных уровней публичной власти?

Использование в названии главного отраслевого нормативного правового акта термина «основы» производит неоднозначное впечатление. С одной стороны, предполагается изначальная и последующая неполнота регламентации в нем вопросов туризма ^{[4, с. 29]}. С другой стороны, с учетом исторического опыта кодификации права в нашей стране есть основания для возложения на него систематизирующей функции. В действительности, это проявляется лишь в нескольких моментах:

1. ФЗ ОТД регулирует самые общие моменты, относящиеся ко всем видам туризма, в том числе определяет формы, методы публичного регулирования туризма. Однако регламентация договорных отношений в нем осуществляется параллельно части второй Гражданского кодекса РФ: предусмотренные ФЗ ОТД либо отличаются от ГК, либо им не предусмотрены.

За пределами ФЗ ОТД остается, казалось бы, относительно небольшое число собственно туристских вопросов, например, функционирование туристско-рекреационных особых экономических зон, налогообложение туристской индустрии, бюджетное финансирование сферы туризма, туристские научные исследования, режим государственных информационных туристских систем и некоторые другие. В то же время связь туризма с правами человека, использование им гражданско-правовых форм опосредования отношений по поводу производства, реализации и потребления туристского продукта, иных туристских услуг, туристских товаров включают его в сферу действия большого числа других законодательных актов, в том числе содержащих свою систему предписаний о полномочиях субъектов РФ. Это вопросы оказания туристских социальных услуг, государственной поддержки предпринимательской деятельности и деятельности организаций некоммерческого сектора в сфере туризма, обеспечения безопасности туризма, охраны окружающей природной среды и историко-культурного наследия, санитарно-эпидемиологического благополучия, обеспечения свободы передвижения туристов, доступа к туристским ресурсам, оказания помощи туристам и многие другие.

Несмотря на обширный перечень категорий правовых актов, которыми могут устанавливаться полномочия органов государственной власти (далее – ОГВ) в сфере туризма, содержащийся в последнем абзаце ст. 3.1 ФЗ ОТД, последний абзац ч. 1 ст. 3.2 ФЗ ОТД недвусмысленно говорит, что полномочия субъектов РФ в сфере туризма устанавливаются только федеральными законами. Федеральными подзаконными актами полномочия субъектов РФ, их органов государственной власти устанавливаться не могут.

В ряде случаев законодатель намеренно выводит из предмета ФЗ ОТД вопросы, которые носят туристский характер. Логика законодателя не всегда поддается объяснению, но, тем не менее, требует от субъектов при осуществлении туристской политики учитывать федеральный подход. Так, цели туризма согласно ст. 1 ФЗ ОТД включают лечебно-оздоровительные, но в связи с принятием Федерального закона от 03.07.2019 № 170-ФЗ ^[5] исключают религиозные цели. При этом ФЗ ОТД достаточно подробно регулирует взаимоотношения туроператора с религиозными организациями. Могут ли субъекты РФ в порядке реализации региональной туристской политики определять режим священных мест, рассматривать открытые религиозные праздники, церемонии и обряды как туристский потенциал территории? Могут ли юридические лица, созданные религиозными организациями для организации паломнических поездок, претендовать на получение государственной поддержки в рамках стимулирования внутреннего туризма субъектами РФ? В чем смысл исключения организованного паломничества, особенно с участием туроператоров, из сферы действия ФЗ ОТД? Разве оправданно исключать паломников из адресатов правовой и медицинской помощи, доступ к которым обеспечивается субъектами РФ? Паломническая деятельность при таком подходе не предполагает и осуществления мер по обеспечению безопасности поездок, вытекающих из ст. 14 ФЗ ОТД. Как согласовать запрет оказания гостиничных услуг в средствах размещения, не прошедших классификацию, изъятие из числа объектов классификации средств размещения религиозных организаций и право туроператоров размещать туристов, не являющихся паломниками, в паломнических гостиницах по договору с религиозными организациями или их юридическими лицами (ср.: п.п. 4, 5 ст. 17.1 Федерального закона от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» ^[6] и ч. 13 ст. 10 ФЗ ОТД)? Насколько корректно включение таких гостиниц, религиозных объектов в реестр туристских ресурсов, если его ведет субъект РФ?

Что касается санаторно-курортных организаций, их деятельность – это медицинская деятельность (ст. 15 Федерального закона от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» ^[7]). Получается парадоксальная ситуация: с позиций отношений по поводу предоставления санаторно-курортного лечения санаторно-курортные организации – это участники отношений по оказанию медицинских услуг / предоставлению медицинской помощи, а в плане государственного управления сферой туризма – это субъекты туристской индустрии.

2. Анализируемый ФЗ ОТД унифицирует туристскую терминологию. Важность единообразия по данному вопросу несомненна и имеет не только научную значимость ^[8]. По сути, это язык правовых актов о туризме, включая документы стратегического планирования, всех уровней публичной власти. Весьма типичной для региональных законов является ссылка на использование терминов в значении, придаваемом им ст. 1 ФЗ ОТД, хотя дефиниции встречаются и в других статьях (например, определение безопасности туризма в ст. 14).

Субъекты РФ не часто включают в свои законы новые термины, а если и делают это, то либо для урегулирования специфических видов туризма или режима осуществления туристской деятельности на особых объектах (сельский, яхтенный, культурно-познавательный туризм и т.д.), свойственных соответствующим территориям, либо в целях дальнейшего формирования понятийных рядов, беря за основу ст. 1 ФЗ ОТД (например, субъекты туристской индустрии, объекты туризма, туристская территория).

Порой кажется, что терминология, закрепленная в ст. 1 ФЗ ОТД, является самоценной, в противовес первому абзацу либо не всегда подкрепляется другими законодательными положениями, либо формулируется для целей других актов. Например, кроме ст. 1 понятие «международный туризм» не встречается больше ни в одной статье закона, однако активно используется в федеральных документах стратегического планирования и в региональных нормативных правовых актах. Термин «туристский продукт» имеет в ФЗ ОТД, по крайней мере, два значения: одно – это то, какое содержится в ст. 1, то есть предмет договора туроператора / турагента с заказчиком турпродукта, второй смысл – это вся продукция субъектов туристской индустрии (например, полномочие субъекта РФ по ст. 3.2 – «содействие в продвижении туристских продуктов соответствующего субъекта Российской Федерации на внутреннем и мировом туристских рынках»). Аналогично туристская деятельность – это не только деятельность туроператоров, турагентов и иная деятельность по организации путешествий по ст. 1 ФЗ ОТД, но и отрасль экономики по ст. 3. Понятие «туристские ресурсы» упоминается в ФЗ ОТД часто, но положения о порядке использования туристских ресурсов, несмотря на заверения законодателя, носят неопределенно-бланкетный характер – «в соответствии с законодательством Российской Федерации» (ср. преамбулу и ст. 13). Около половины планируемых мер по совершенствованию нормативно-правовой базы туризма, обычно включаемых в законопроекты и документы стратегического планирования, – это законодательное закрепление различных понятий.

В то же время ФЗ ОТД содержит понятия, от определения которых он отказался, например, объект туристского показа, руководитель туристской группы и т.д. Несмотря на то, что классификация пляжей регулируется ст. 5 ФЗ ОТД, соответствующее понятие планируется к включению именно в Водный кодекс РФ ^[9]: имеющая границы часть береговой полосы водного объекта общего пользования, выделенная и оборудованная в соответствии с установленными требованиями и предназначенная для организации купания, отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом ^[10].

Неполнота либо противоречивость ФЗ ОТД открывает простор для наполнения понятий содержанием на региональном уровне, чем и пользуются субъекты РФ. Так, в реестре туристских ресурсов Республики Хакасия содержатся данные только о природных объектах, объектах культурного наследия, социально-культурных объектах ^[11].

В то же время далеко не всегда заложенные в дефинициях возможности могут быть реализованы субъектами РФ. Так, договор экскурсионного обслуживания является предметом регулирования только гражданского законодательства, а оно – вопрос исключительного ведения Федерации. В определениях экскурсовода (гида), гида-переводчика, инструктора-проводника содержится указание на необходимость их специальной профессиональной подготовки. Пока это не влечет обязательность соответствующих положений профессиональных стандартов по смыслу ч. 2 ст. 195.3 Трудового кодекса РФ ^[12]. Но могут ли субъекты РФ устанавливать такие требования, контролировать их соблюдение, осуществлять аккредитацию / аттестацию таких лиц? Часть субъектов РФ пошли на опережающее регулирование (например, г. Москва, г. Санкт-Петербург, республики Бурятия, Марий Эл, Мордовия, Хабаровский край, Астраханская, Калининградская, Нижегородская, Смоленская области, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра), что, с одной стороны целесообразно, а с другой стороны, если осуществляется не на добровольной основе, подлежит оценке с позиций соответствия Конституции РФ (в том числе ст. 8 о едином экономическом пространстве, ст. 55 о пределах и основаниях ограничения прав человека, включая права на занятие предпринимательской деятельностью согласно ст. 34). Анализ законопроектной деятельности Государственной Думы РФ показывает, что все эти вопросы, кроме установления требований к лицам и порядка аттестации, планируется не только закрепить за региональными властями, но и обеспечить их соблюдение административными санкциями ^{[13, 14]}.

3. ФЗ ОТД является базой формирования регионального законодательства, главным образом, путем детализации на уровне субъектов РФ ключевых аспектов государственного регулирования туризма (за исключением регулирования вопросов исключительной компетенции Федерации) и / или определения порядка реализации положений ФЗ ОТД на соответствующей территории. Первый вариант на примере принципов государственного управления туризмом в свое время был детально проанализирован Л. Е. Калининой ^[15]. По второму пути, к примеру, пошла Мурманская область, приняв Закон от 08.11.2016 № 2050-01-ЗМО «О реализации отдельных положений Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" на территории Мурманской области» ^[16].

В настоящее время законодательная регламентация туризма в субъектах РФ переживает своего рода «третью волну». Если до принятия ФЗ ОТД субъекты РФ шли по пути опережающего правового регулирования, то позже началась активная работа над приведением законов о туризме и туристской деятельности субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством, а также по пересмотру или даже отмене законов. Например, в Республике Карелия с 2000 по 2017 г. не было закона о туризме или туристской деятельности, хотя именно в этом субъекте был принят первый закон о туризме (закон от 26.11.1992 № XII-15/415 ^[17]). В 2008 году был отменен соответствующий закон в Амурской области, а в 2010 году – в Ставропольском крае. Кстати, сказать, последнее обстоятельство не мешает Ставропольскому краю регламентировать правовой режим туристско-рекреационных парков ^[18]. Законы первого и второго поколения имеют схожую структуру, частично дублируя структуру ФЗ ОТД (терминология – принципы – статьи о компетенции – направления регулирования, приоритетные виды туризма – права и обязанности субъектов туристской индустрии, туристов, их объединений – международное и, реже, межрегиональное сотрудничество – заключительные положения).

В последнее время усилилась тенденция регламентации туризма в полном соответствии с формулировкой пп. 30.1 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Яркими примерами её учета в названии являются Закон Хабаровского края от 26.07.2017 № 269 «Об отдельных вопросах создания благоприятных условий для развития туризма в Хабаровском крае» ^[19] и Закон НАО от 13.10.2011 № 67-ОЗ «О создании благоприятных условий для развития туризма в Ненецком автономном округе» ^[20]. Законы третьего поколения акцентируют внимание на полномочиях ОГВ субъектов РФ.

4. Закрепление полномочий ОГВ субъектов РФ в ст. 3.2 ФЗ ОТД кажется смысловым и логическим развитием упомянутых положений Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ; по крайней мере, в обоих законах сделан акцент на определении полномочий региональных властей в сфере туризма как полномочий по созданию условий для развития туризма в субъекте РФ. Несомненно, такой подход согласует названные законы, но порождает затруднения формально-юридического характера.

Во-первых, «создание условий» с трудом вписывается в юридическую теорию компетенции с точки зрения ее типичных элементов ^{[21, с . 26 – 29]}. Законодатель допускает смешение функций, методов, полномочий, предметов ведения, степень их конкретизации также различается, что во многом устраняет саму возможность постановки вопроса о неэффективности или нецелевом расходовании бюджетных средств, если это проходит по «туристским» статьям.

Во-вторых, ФЗ ОТД трактует все предусмотренные в нём (и не только в ст. 3.2) и в других федеральных законах (выделено автором – И.Ч.) полномочия субъектов РФ как полномочия по созданию благоприятных условий для развития туризма, что представляется странным, поскольку не обусловлено предметом регулирования других статей и законов, характером компетенции самих субъектов РФ в соответствующей сфере согласно тому же Федеральному закону от 06.10.1999 № 184-ФЗ.

Так, согласно ч. 3 ст. 14 ФЗ ОТД стороны договора о реализации турпродукта имеют право на расторжение или изменение договора в случае угрозы жизни, здоровью или имуществу туриста. Возникновение таких обстоятельств подтверждается актами (рекомендациями) уполномоченных органов. То есть ОГВ субъектов РФ вправе принимать такие акты. Несомненно, это полномочие, но, с одной стороны, речь идет о возможном средстве доказывания обоснованности гражданско-правовых требований, а с другой стороны, какое отношение оно имеет к созданию благоприятных условий для развития туризма?

В-третьих, широкий подход к определению полномочий субъектов РФ «размывает» компетенцию уполномоченного туристского ОГВ, ведет к дублированию полномочий, возможной заурегулированности одних вопросов и институционным проблемам в решении других вопросов. Всё это усугубляется неоднократным изменением места туризма среди сфер государственного управления. Если Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» ^[22] трактует полномочия этого ОГВ как полномочия в социальной сфере (ст. 16), то в системе иных федеральных органов исполнительной власти вопросами туризма занимается Минэкономразвития РФ ^[23] и подведомственный ему Ростуризм. Субъекты РФ стараются учитывать федеральный подход при определении органа исполнительной власти, но не всегда считают нужным, решая вопросы государственного управления туризмом совместно с вопросами культуры или спорта. Есть субъекты РФ, где сфера туризма относится к компетенции специализированных туристских ОГВ.

В-четвертых, Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ относит сферу туризма к предмету совместного ведения РФ и ее субъектов, ставит создание субъектами РФ благоприятных условий для развития туризма в зависимость только от финансовых возможностей субъекта РФ и не предусматривает варианта их выполнения федеральными ОГВ при отсутствии таких возможностей у субъектов РФ. Но раз это зона ответственности государства, то она не должна оставаться без внимания, тем более, что сюда отнесены вопросы, имеющие значение для защиты прав человека, обеспечения единства туристского рынка: доступ к туристским ресурсам, помощи, организация социального туризма, поездок с культурно-познавательными целями учащихся в общеобразовательных организациях, информационное обеспечение туризма, профессиональное туристское образование.

В-пятых, обращает на себя внимание схожесть формулировок Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ и положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 9 ч. 1 ст. 14.1, п. 8 ч. 1 ст. 15.1, п. 9 ч. 1 и п. 3 ч. 1.1 ст. 16.1) ^[24], причем второй из названных законов четко фиксирует, что – это не вопрос местного значения. Ст. 3.3 ФЗ ОТД также не может считаться как статья, закрепляющая вопросы местного значения, следовательно, осуществление предусмотренных в ней полномочий – это выполнение государственных полномочий в порядке ст.ст. 19 и 20 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. ФЗ ОТД определяет туризм и туристскую деятельность как сферу именно государственного регулирования. Схожесть формулировок лишь дополнительно подчеркивает, что органы местного самоуправления выполняют при развитии туризма полномочия либо федеральных, либо ОГВ субъектов РФ. Если им эти полномочия передаются, то соответствующие ОГВ должны обеспечить и финансирование, при этом передача не является обязательной. Если ОГВ полномочия не передают, то возможность местных властей создавать условия для развития туризма определяется их финансовыми возможностями, обусловленными федеральным законодательством, то есть буквальное прочтение ч. 5 ст. 20 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ исключает возможность инициативного выполнения органами местного самоуправления полномочий ОГВ субъектов РФ.

5. Выбранная законодателем структура ФЗ ОТД почти не позволяет встраивать в нее регулирование специальных видов туризма, включая приоритетные (ч. 2 ст. 4 ФЗ ОТД). Поддержка развития приоритетных видов туризма оказывается испытанием для фантазии и финансовых возможностей органов публичной власти всех уровней, поскольку ФЗ ОТД мало, что добавляет к упоминанию этих видов туризма во всех статьях о полномочиях. Так, стимулирование в ФЗ ОТД въездного и внутреннего туризма осуществляется, главным образом, за счет пониженных (по сравнению с выездным) сумм обязательного финансового обеспечения, а также отсутствия требования по участию в объединении (с несением соответствующих расходов). Регламентация в ФЗ ОТД социального туризма сводится к освобождению государственных и муниципальных предприятий, созданных для решения социальных задач, от обязательного финансового обеспечения ответственности перед туристом. Регулирование детского туризма – это повышенные меры безопасности (ст. 14 ФЗ ОТД). Что касается самодеятельного туризма, то всё сводится к уточнению, что организовывать его могут и объединения туристов (ст. 12). Такое уточнение лишь позволяет решить ребус законодателя: что такое «иная деятельность по организации путешествий» в определении туристской деятельности в ст. 1 ФЗ ОТД.

Таким образом, детальное регулирование специальных видов туризма «выталкивается» из ФЗ ОТД, что усугубляет его неполноту. Кроме того, тем самым разрушается система законодательства о туризме, поскольку основную часть имеющихся законов, где встречаются упоминания специальных видов туризма нельзя считать федеральными законами, принятыми в соответствии с ФЗ ОТД, а следовательно, относящимися к законам о туризме (ч. 2 ст. 2 ФЗ ОТД).

Для отечественного законодательства характерны три способа регулирования специальных видов туризма в иных законах, что предопределяет характер определения компетенции субъектов РФ:

а) регламентация специальных видов туризма на принципиально иной, нежели в ФЗ ОТД, основе (детский, музейный, антарктический, приграничный);

б) упоминание без проработки соответствующего правового режима (охотничий, рыболовный, природный);

в) своего рода латентная регламентация (пляжный, спортивный).

Основой детского отдыха и туризма, включая самодеятельный, выступает Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» ^[25], который весьма четко фиксирует полномочия ОГВ субъектов РФ: организация и обеспечение отдыха и оздоровления детей, разработка, утверждение и обнародование списка рекомендуемых туристских маршрутов и некоторые другие (ст.ст. 5, 12), при этом именно детский туризм и отдых требуют усиления механизмов координации ОГВ специальной компетенции со стороны не ОГВ по туризму, а уполномоченного ОГВ в сфере организации отдыха и оздоровления детей (п. 2 ст. 12-1 Федерального закона от 24.07.1998 № 124-ФЗ).

Музеи с точки зрения специального законодательства – это, в первую очередь, научные организации, сохраняющие и изучающие музейные предметы, но им представляется право осуществлять экскурсионное обслуживание и создавать условия для туристской деятельности, в том числе за счет собственной инфраструктуры (ст.ст. 26. 1, 27 Федерального закона от 26.05.1996 № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» ^[26]). Полномочия субъектов РФ здесь – это полномочия по государственному управлению в области культуры (ч. 2 ст. 4 того же закона, ст. 39 Основ законодательства РФ о культуре от 09.10.1992 ^[27]).

Никак не увязан с ФЗ ОТД антарктический туризм. Деятельность специальной категории субъектов – операторов (государственных и негосударственных) – на территории Антарктики носит разрешительный характер, и у субъектов РФ отсутствуют какие-либо полномочия в данной сфере ^[28].

Приграничный туризм затрагивает полномочия более половины субъектов РФ (пятидесяти), и основным инструментом его организации служат международные договоры и программы приграничного сотрудничества, соглашения о приграничном сотрудничестве, имеющие особую правовую природу ^[29].

Туризм на территории лесопаркового зеленого пояса (ст. 62.1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» ^[30]), познавательный туризм в государственных природных заповедниках, природных биосферных заповедниках, национальных парках, регулируемый туризм в национальных парках, (ст.ст. 7, 9, 13, 15 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» ^[31]) являются предметом регулирования природоохранного законодательства, что является самостоятельным предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ. Кстати сказать, законопроект, подготовленный Минприроды летом 2019 г. ^[32], сводит экологический туризм к туризму на особо охраняемых природных территориях, что никак не согласуется с его смыслом и потребует существенной коррекции правовой базы РФ, в том числе ст. 21 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» ^[33], упоминающей его.

Отсылку к ФЗ ОТД содержит Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ст. 55) ^[34], но она, очевидным образом, касается гражданско-правовых аспектов охотничьего туризма, в то время как полномочия ОГВ субъектов РФ достаточно детализированы без учета специфики туризма (см. ст. 34). Аналогичная ситуация имеет место и в Федеральном законе от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» ^[35]: в ч. 5.2 ст. 24 содержится отсылка к ФЗ ОТД в части регулирования туристских услуг, но нормы о полномочиях ОГВ субъектов РФ разбросаны по разным статьям законодательного акта.

Спортивный туризм попадает в сферу действия Федерального закона от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» ^[36], и полномочия субъектов РФ определяются в ст. 8 в той части, в какой спортивный туризм является видом спорта. В то же время надо понимать, что объекты спорта – это туристские ресурсы, а физкультурно-спортивные организации включаются в туристскую индустрию.

О режиме пляжей есть нормы в Водном кодексе РФ (ст. 50) и Градостроительном кодексе РФ (ч. 11 ст. 35) ^[37]. За счет подзаконных нормативных актов произошло распространение на туризм действия Федерального закона от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» ^[38]. Существенный сегмент образовательного туризма (стажировки, дополнительное образование и др. ^{[39, с. 170]}) – это предмет регулирования Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании» ^[40]. Соответственно названные акты определяют и компетенцию региональных властей.

Основным методом государственного регулирования сферы туризма является программно-целевой ^{[41, с. 100]}. Принятая недавно Стратегия развития туризма ^[42] является одной из правовых форм отраслевого стратегического планирования. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» ^[43] ставит стратегии на второе место после ежегодных посланий Президента РФ (ст. 11).

Следует предположить, что осуществление Стратегии коренным образом повлияет на решение обозначенных выше проблем, поскольку органам исполнительной власти субъектам РФ (так же, как и органам местного самоуправления) рекомендовано «руководствоваться положениями Стратегии при разработке региональных государственных программ и иных программных документов». Хотя в процесс реализации будут вовлечены не все субъекты РФ, анализ её положений позволяет говорить о выработке нового инструментария государственной туристской политики, который может быть использован в инициативном порядке остальными регионами.

При сохранении программно-целевого подхода к государственному управлению в сфере туризма идеология Стратегии основывается на выделении приоритетных туристских территорий, за счет которых предлагается достичь увеличения целевых показателей развития туризма более, чем в два с половиной раза (а валовая добавленная стоимость туристской индустрии должна увеличиться в пять раз). Стратегия недвусмысленно говорит: «Реализация целей Стратегии направлена на увеличение социальной и экономической роли туризма в развитии страны и отдельных (выделено автором – И.Ч.) субъектов Российской Федерации». Такой подход уже апробирован путем принятия и реализации Федерального закона от 29.07.2017 № 214-ФЗ «О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае». В то же время понятно, что обустройство так называемых «точек входа туристского потока» на территории этих отдельных субъектов потребует обустройства и «точек выхода» на сопредельных территориях. Во-первых, железнодорожный и авиатранспорт не охватывают перемещение всех туристов, во-вторых, сопредельные субъекты РФ должны быть мотивированы на поддержку туристских выездов своих жителей.

Основными «китами» Стратегии видятся формирование специального режима развития приоритетных туристских территорий (включая территории специального преференциального режима), привлечение инвестиций в развитие вспомогательной, магистральной и транспортной инфраструктуры туризма, решение проблемы сезонности, проведение системообразующих туристских мероприятий, информационная поддержка и кадровое обеспечение туристской отрасли. Стратегия неоднократно подчеркивает необходимость разработки туристских продуктов, относящихся к нескольким видам туризма, включая приоритетные.

Сугубо на федеральном уровне должна быть решена проблема статистики туризма. Только на федеральном уровне может быть урегулирована система мультимодальных пассажирских перевозок, система продажи электронных билетов для посещения объектов туристского показа, в том числе, если их несколько и они расположены в разных субъектах РФ. Аналогично, региональные планы развития объектов туристской и обеспечивающей инфраструктуры должны быть синхронизированы именно федеральным центром.

В число форм публичного управления туризма Стратегия включает мастер-план развития туристской территории, план развития туристской территории (это документы стратегического планирования регионального или муниципального уровня), соглашения о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве, соглашения о приграничном сотрудничестве. Кроме того, Стратегия предусматривает разработку единого национального календаря туристских мероприятий. Понятно, что это федеральный вопрос, но отбор мероприятий для включения в него должен стать исключительно полномочием региональных властей.

Реализация Стратегии потребует создания правовой базы для таких функций и полномочий региональных ОГВ, как определение экологической емкости туристской территории и экологической нагрузки на туристскую территорию, грантовая поддержка создания внесезонных туристских продуктов, брендирование территорий и аккредитация в соответствующей сфере, мониторинг качества туристского продукта, участие в классификации объектов инфраструктуры детского туризма, объектов горнолыжного туризма (кроме трасс), туристско-краеведческих объединений, участие в сертификации экологических троп и туристских маршрутов на особо охраняемых природных территориях, сочетание системы навигации и ориентирования в сфере туризма и информационных сервисов для лиц с ограниченными возможностями, компенсация хозяйствующим субъектам части затрат, понесенных в связи с производством реставрационных работ на объектах культурного наследия регионального и местного значения, расположенных на туристских территориях, взаимодействие с национальными туристскими офисами, которые будут открыты на территориях субъектов РФ.

Наибольшее внимание Стратегия уделяет безопасности туризма, и здесь «зона ответственности» каждого из уровней публичной властей должна быть четко определена (раздел 14 Стратегии).

Развернутую регламентацию должны получить полномочия, предусмотренные Федеральным законом от 30.12.2015 № 431-ФЗ «О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ч. 2 ст. 4, ч.ч. 2 – 6 ст. 10, ч. 8 ст. 15, ч. 2 ст. 19) ^[45], в части разработки карт туриста, хотя предоставление соответствующей информации регулируется на федеральном уровне.

Скорее всего, именно субъекты РФ будут вести реестры объектов показа и туристской инфраструктуры, предусмотренные Стратегией. Однако такие реестры требуют согласования с системой учета туристских ресурсов, вытекающей из ФЗ ОТД.

Возможно, будут детализированы полномочия субъектов РФ по поддержке народных художественных промыслов, предусмотренные Федеральным законом от 06.01.1999 № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах» ^[46]. Стратегия делает акцент на поддержке именно мастеров народных художественных промыслов. Однако требуют детализации параметры региональной поддержки и организаций народных художественных промыслов, в том числе и тех, которые не включаются в перечень, утверждаемый уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Очевидным образом, требует включения в ФЗ ОТД положение, подобное абз. 2 п. 2 ст. 19 Закона РФ от 07.02.1992 «О защите прав потребителей» ^[47], а именно надо наделить субъекты РФ полномочием определять сезоны туризма для целей государственного регулирования.

При этом следует учитывать, что согласно Стратегии все государственные услуги в сфере туристской деятельности должны быть переведены в электронную форму. В число направлений деятельности ОГВ субъектов РФ может войти создание электронных площадок для самозанятых лиц в сфере туризма.

Стратегия видит необходимой выработку мер стимулирования субъектов РФ и муниципальных образований, наиболее успешно развивающих туризм, включая гранты, изменение состава налоговых доходов региональных и местных бюджетов, изменение системы учета доходов от туризма при определении уровня бюджетной обеспеченности и некоторые другие. В качестве вероятных инструментов названо формирование фонда для развития туризма и эмиссия ценных бумаг. Пока не ясен механизм финансирования информационных туров для ведущих представителей СМИ, культуры и спорта РФ и зарубежных стран. Видится неопределенным порядок выпуска и обращения «туристских сертификатов», посредством которых предлагается развивать социальный туризм для детей.

Таким образом, анализ нормативно-правовой базы полномочий субъектов РФ показывает необходимость дальнейшего ее развития путем внесения изменений в ФЗ ОТД, согласования иных федеральных законов, принятия новых. Стратегическое планирование развития туризма должно опираться на действующее законодательство и предусматривать конкретные правовые меры, выходящие за рамки совершенствования понятийного аппарата.