Механизмы снятия барьеров и ограничений функционирования единого рынка услуг ЕАЭС

Статья подготовлена в рамках выполнения государственного задания Минобрнауки России, шифр проекта: 26.12267.2018/12.1

Договор о Евразийском экономическом союзе^[1] (далее – Договор) в качестве одной из основных целей Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС, Союз) в статье 4 обозначает стремление к формированию единого рыка услуг. Очевидно, что это осуществляется в развитие тезисов, отраженных в преамбуле Договора, об обеспечении экономического прогресса и усилении конкурентоспособности национальных экономик в рамках глобальной экономики.

Исследователи интеграционных процессов отмечают, что экономические выгоды от единого рынка услуг заключаются в эффекте масштаба (рынок, имеющий однородное регулирование, увеличивается за счет объединения рынков нескольких национальных экономик), что позволяет уменьшать удельные издержки; в появлении большего выбора как для конечных потребителей услуг и лиц, использующих услуги в своем производственном процессе, – они могут выбирать среди большего количества поставщиков, так и для поставщиков услуг, у которых появляются дополнительные рынки сбыта; в усилении конкуренции, а также в изменении ее качества, что ведет в конечном итоге к лучшим результатам с точки зрения стоимости, качества, разнообразия предложения услуг, появления дополнительных возможностей для инноваций^{[2, p. 15]}.

О таких же эффектах можно говорить и применительно к формированию единых рынков товаров, капитала и трудовых ресурсов в рамках интеграционного объединения (ст.4 Договора). Однако создание и обеспечение функционирования единого рынка услуг, по сравнению, в частности, с единым рынком товаров, на практике оказывается более проблематичным. Это ведет к более длительному и сложному процессу установления и впоследствии поддержания режима единого рынка услуг.

Данное обстоятельство связано с тем, что рынок услуг неоднороден и представляет собой не один рынок услуг, а ряд рынков услуг по сегментам. В каждом секторе осуществляется свое специфическое регулирование, которое будучи закрепленным на национальных уровнях, может существенно различаться от государства к государству, а также создавать различного рода барьеры и (или) ограничения для доступа на соответствующий сегмент рынка поставщикам услуг из других государств-членов либо затруднять приобретение национальными лицами услуг, поставляемых лицами других государств–участников интеграционного объединения. В такой ситуации работа по установлению режима единого рынка услуг должна быть проведена в каждом сегменте услуг отдельно, а затем в рамках этого сегмента он должен поддерживаться.

Если обратиться к примеру Европейского Союза (далее – ЕС), считающемуся образцом интеграционного объединения с ощутимыми успехами в процессе создания единого рынка услуг, то можно отметить большой период времени, который ему потребовался для этого. Так, намерения осуществить либерализацию рынков, в том числе рынка услуг, были впервые закреплены в Римском договоре 1957 года. Однако в отличие от товаров, для рынка которых был предусмотрен график отмены пошлин, количественных ограничений и устанавливалось их свободное движение, для услуг предусматривалась лишь обязанность не вводить новые ограничения, а также содержалось указание на разработку в будущем программы отмены существующих ограничений и обеспечения свободы предоставления услуг.

В таком состоянии с небольшими изменениями процесс либерализации рынка услуг находился до 1992 года, когда был заключен Маастрихтский договор, предусматривающий завершение формирования единого рынка услуг и закрепление необходимых механизмов в директивах, гарантирующих свободу предоставления услуг.

Развитием этих положений международного договора стало принятие Директивы 2005/36/EC о признании профессиональных квалификаций^[3] и Директивы 2006/123/EC по услугам на внутреннем рынке^[4]. Последняя из двух директив в соответствии с ее статьей 44 должна была быть имплементирована в национальные правовые системы государств-членов ЕС до 28 декабря 2009 года.

Однако и после вступления в силу данных директив, а также сейчас, по прошествии десяти лет после окончания срока на окончательную имплементацию, эксперты отмечают, что сохраняются барьеры и ограничения, которые нарушают принципы функционирования единого рынка услуг ЕС, а отдельные государства-члены ЕС поддерживают политически мотивированные ограничения^{[5; 6]}.

Этот опыт свидетельствует в пользу предположения, что и в ЕАЭС, несмотря на амбициозные сроки, заложенные в планах либерализации, сам процесс может оказаться длительным по времени, ведь за годы независимости, прошедшие после распада СССР, государствами-членами Союза применительно к регулированию внутренних национальных рынков услуг как в целом, так и по отдельными секторам, проводилась самостоятельная политика, было сформировано национальное правовое регулирование и практика его применения, а некоторые государства-члены (Армения, Казахстан, Кыргызстан, Россия) вступили в ВТО и приняли на себя достаточно либеральные обязательства по рынку услуг^[7].

Определение сути режима единого рынка услуг, работа по установлению которого проводится, содержится в п.38 Приложения № 16 к Договору, где указывается, что это такое состояние рынка услуг в рамках конкретного сектора, в котором каждое государство-член Союза предоставляет лицам любого другого государства-члена Союза право на поставку и получение услуг на условиях национального режима и режима наибольшего благоприятствования без ограничений, изъятий и дополнительных требований (за исключением отдельно оговоренных случаев); на поставку услуг без дополнительного учреждения в форме юридического лица; на поставку услуг на основании разрешения на поставку услуг, полученного поставщиком услуг на территории своего государства-члена; на признание профессиональной квалификации персонала поставщика услуг.

При этом необходимо отметить, что в теории выделяют две категории: «общий рынок услуг» и «единый рынок услуг». Несмотря на их внешнее семантическое сходство и синонимичность, у них есть разница в содержании. Если при режиме общего рынка услуг значение имеет в первую очередь отмена пошлин (сборов), ограничений, создание условий для свободного перемещения услуг, капитала и трудовых ресурсов, то во втором случае дополнительно к этому имеет значение создание равенства условий и обязательность национального режима для поставщиков и заказчиков услуг^{[8, с. 219]}. Иными словами, единый рынок является более высокой степенью интеграции, когда несколько национальных внутренних рынков превращаются в единый межнациональный внутренний рынок. В данном контексте также можно обратить внимание и на терминологию, используемую в ЕС: вместо термина «common market» применительно к единому рынку услуг ЕС используется термин «single market»^[9].

Исходя из типового содержания планов либерализации, утвержденных Высшим Евразийским экономическим советом^[10], можно отметить вехи, которые должны быть пройдены в процессе формирования единого рынка услуг применительно к отдельным секторам.

Так, на начальном этапе определяются нормативные правовые акты государств-членов ЕАЭС, регулирующие деятельность в рамках рассматриваемого сектора услуг; эти акты анализируются на предмет соответствия Договору, выявляются положения, ограничивающие доступ лиц других государств-членов к поставке услуг в рамках рассматриваемого сектора, также производится анализ на предмет избыточности и неэффективности регулирования; производится определение содержательной эквивалентности регулирования и принимается решение о целесообразности взаимного признания разрешений на поставку услуг в рамках конкретного сектора.

Определение наличия либо отсутствия содержательной эквивалентности регулирования в данном аспекте является ключевым моментом, поскольку от данного обстоятельства зависит, как будет вестись дальнейшая работа. В международных актах определение данному состоянию правового регулирования не дается, однако в доктрине права указываются его признаки. Так, М.А. Костенко в своей работе отмечает, что содержательно-правовая эквивалентность - это такое «отношение между двумя и более объектами, при котором нормативный смысл текста-первоисточника нормативно-правового акта и его преобразованной модели тождественны в пределах нормативного пространства»^{[11, с. 67]}. Отталкиваясь от этого определения, можно упрощенно считать, что содержательная эквивалентность регулирования будет присутствовать в том случае, когда несмотря на различия в терминологии, использованных юридических конструкциях и т.п., регулирование осуществляется единообразно, можно в двух и более системах правового регулирования, находящихся в процессе сравнения, найти идентичные или крайне схожие нормы, правовые принципы, а различия либо отсутствуют, либо являются несущественными. Но справедливости ради можно отметить, что негармонизированное правовое регулирование, когда имеются различия в терминологии, может создавать разницы в правовом регулировании, и, как следствие, формировать барьеры и (или) ограничения функционирования единого рынка услуг^[12].

Вторым этапом, в случае признания содержательной эквивалентности регулирования в каком-либо секторе услуг, принимается решение Высшего Евразийского экономического совета о его переходе в единый рынок. В противном случае проводится работа по гармонизации законодательств государств-членов, разработке и заключению международных договоров, принятию актов органов Союза в целях обеспечения гармонизированного или содержательно-эквивалентного регулирования. По результатам осуществляется переход к режиму единого рынка в соответствующем секторе.

Однако, как уже отмечали ранее на примере ЕС, констатацией перехода к соответствующему режиму единого рынка все не заканчивается. Дальнейшее функционирование единого рынка услуг будет находиться в ситуации развития технологий, меняющегося (развивающегося) правового регулирования, зависящего как от объективных экономических факторов, так и от ситуационных политических решений. В связи с этим могут появляться новые барьеры и (или) ограничения для свободных поставки и приобретения услуг в рамках единого рынка.

Кроме того, не исключено выявление условно ранее «молчавших» барьеров и (или) ограничений, которые существовали и до установления режима единого рынка, но не были либо замечены, либо сняты. Например, при анализе нормативно-правовых актов государств-членов Союза, в силу человеческого фактора, не было придано значение норме, конституирующей соответствующий барьер, либо государство-член Союза приняло на себя обязательство по отмене (изменению) нормативно-правового акта, создающего препятствие для функционирования единого рынка услуг, но его отменили (изменили) не полностью, либо правоприменительная (судебная, административная) практика «выявила» новое содержание в давно принятом и применяемом нормативно-правовом акте^[13]. При этом такое «новое прочтение нормативного правового акта» образовало барьер.

В этой связи большое практическое значение приобретают механизмы, которые существуют или которые необходимо создать для снятия новых и выявленных старых барьеров и (или) ограничений, нарушающих режим единого рынка услуг, превращающих его либо в общий рынок, либо сегментирующих его на национальные рынки услуг. Вопрос можно поставить следующим образом: как будет поддерживаться режим единого рынка услуг после начала его функционирования?

Режим единого рынка услуг вводится на основе Договора, являющегося международным договором. Проблема соотношения норм международных договоров и национального законодательства, обеспечивающего его выполнение, является актуальной, и в данной сфере действует ключевой принцип международного права об обязательности договоров и добросовестности их исполнения. Данный принцип «pacta sunt servanda» отражен в Венской конвенции о праве международных договоров, участниками которой являются все государства-члены Союза^[14]. Кроме того, его действие в сфере евразийской интеграции отмечалось Судом Союза^[15]. Исходя из этого принципа, все государства-члены ЕАЭС должны в случае выявления барьеров и (или) ограничений функционирования единого рынка услуг принимать все зависящие от них меры по их снятию: отменять (изменять) нормативные правовые акты, принимать новые акты, нивелирующие «негативную» правоприменительную (административную, судебную) практику, выходить с инициативой по заключению новых международных договоров и т.п.

Для данной деятельности государств-членов Союза критически важным является получение информации, фиксирующей существование реального барьера и (или) ограничения функционирования единого рынка услуг. Безусловно, она может быть получена непосредственно органами (их должностными лицами), уполномоченными принимать соответствующие решения (издавать подзаконные акты либо выступать субъектами законодательной инициативы), и в результате их внутренней работы могут быть предложены меры по снятию барьера и (или) ограничения. Но для увеличения эффективности такой работы необходимы дополнительные инструменты, позволяющие повысить вероятность и скорость дохождения информации до нужных лиц.

Как мы уже отмечали ранее, рынок услуг поделен на сегменты и зачастую компетентный орган, осуществляющий отраслевое регулирование либо контроль (надзор), может быть в каждом сегменте свой. В этом аспекте приобретают большое значение соглашения об административном сотрудничестве, имеющие межведомственный характер, которые уже заключены к настоящему времени по ряду секторов, либо могут быть заключены в рамках отдельных секторов услуг. Так, п.1 ст.68 Договора предусматривается, что ведомства наладят канал постоянного рабочего общения, через который они смогут, в том числе, координировать работу по снятию барьеров и (или) ограничений или, как минимум, сообщать о существовании таковых.

Вместе с тем данный механизм может оказаться либо медленным, либо дать сбой, когда все знают о наличии реального барьера и (или) ограничения функционирования единого рынка услуг, однако по каким-то причинам никаких действий не предпринимается. В связи с этим должны быть альтернативные механизмы, которые участники рынка услуг, являющиеся непосредственными интересантами, могут задействовать самостоятельно.

В качестве таковых может быть рассмотрено прямое применение положений Договора и Приложения № 16 к нему. Исследователи отмечают, что хотя право ЕАЭС находится в стадии своего становления, Суд Союза уже обозначил такие его свойства как прямое действие, непосредственное применение и верховенство^{[16, с. 124]}.

В связи с этим возможно обращение частных лиц (поставщиков и заказчиков услуг) в национальные суды с требованиями признать какие-либо действия (бездействие) компетентных органов в сфере единого рынка услуг незаконными, а правоприменительные акты недействительными. Кроме того, в порядке нормоконтроля возможно обращение в национальные суды с заявлениями о признании нормативных правовых актов, содержащих нормы правового регулирования рынка услуг, недействующими, если они противоречат нормам, имеющим большую юридическую силу, имеющим прямое действие и подлежащим непосредственному применению – в данном случае нормам права Союза.

Так, в соответствии с Договором предусматриваются защитные режимы (раздел XV Договора): национальный режим; режим наибольшего благоприятствования; режим неприменения количественных и инвестиционных ограничений и другие в условиях функционирования единого рынка услуг в каком-либо секторе. Именно они и должны быть положены в основу соответствующих обращений в суды с обозначенными требованиями, то есть стать юридическими основаниям этих заявлений.

Также механизмом, обеспечивающим функционирование единого рынка услуг, можно признать право на обращение в Суд Евразийского экономического союза и принятие им соответствующего правоприменительного акта.

Изначально необходимо обратиться к компетенции данного органа Союза. По критерию предмета обращения эксперты предлагают классифицировать дела, рассматриваемые Судом, на следующие группы: (1) дела о соответствии международного договора в рамках ЕАЭС или его отдельных положений Договору, (2) дела о соответствии решения Евразийской экономической комиссии или его отдельных положений Договору или международным договорам в рамках Союза, (3) дела об оспаривании действий (бездействия) Евразийской экономической комиссии, (4) дела о неисполнении государствами своих обязательств, (5) дела о разъяснении^[17].

В рамках каждой из данных категорий дел может быть рассмотрено дело, направленное на снятие барьеров и (или) ограничений функционирования единого рынка услуг, но со своей спецификой с точки зрения субъекта обращения, самого заявления и обстоятельств, в которых оно (заявление) может быть подано.

Компетенцию Суда Союза необходимо рассмотреть в увязке с возможным вспомогательным механизмом устранения барьеров и (или) ограничений, который в настоящее время в Союзе отсутствует, но модель которого может быть предложена к обсуждению.

Самостоятельное выявление и устранение препятствий компетентными органами, как уже отмечали, само по себе является отличным вариантом, но может дать сбой. Суд Евразийского экономического союза может оказать неоперативным и дорогим механизмом и в целом его предназначение не в решении большого объема во многом рутинных споров, а в выработке подходов к наиболее сложным и комплексным правовым проблемам, о чем говорит даже статистика, приводимая председателем Суда Ж.Н. Баишевым: по состоянию на начало 2019 года (за более чем четыре года функционирования Суда Союза) им было рассмотрено 36 заявлений о рассмотрении споров и о разъяснении^{[18, с.65]}, т.е. менее 10 заявлений в год.

В такой ситуации необходимо рассмотреть возможность создания механизма для снятия барьеров и (или) ограничений функционирования единого рынка услуг с использованием компетенции Евразийской экономической комиссии. Однако для его регламентации должен быть заключен межгосударственный международный договор в рамках ЕАЭС.

В качестве целей данного международного акта может быть названо, во-первых, обеспечение (регламентация) административного сотрудничества компетентных органов; во-вторых, разрешение споров, обусловленных сохранением (появлением или выявлением в будущем) барьеров и (или) ограничений функционирования единого рынка услуг.

По первому блоку целей, помимо урегулирования процедур взаимодействия компетентных органов, отдельно должно быть регламентировано право любого участника рынка услуг (поставщика или заказчика) инициировать административное сотрудничество компетентных органов по какому-либо частному вопросу, актуальному для обращающейся стороны, т.е. инициировать процедуру рассмотрения ими возможного существования препятствия функционированию единого рынка. В случае если препятствие подтвердится, то они должны будут принять меры по его снятию. У компетентных органов, в свою очередь, в соответствии с данным договором должна быть обязанность соответствующие мероприятия провести.

По второму блоку целей, в части механизма разрешения споров, международный акт может предполагать:

Во-первых, формирование специальной постоянной действующей комиссии при Евразийской экономической комиссии, полномочной рассматривать обращения государств-членов Союза, компетентных органов государств-членов ЕАЭС и участников рынка услуг. Члены такой комиссии в этом случае должны назначаться Евразийской экономической комиссией по представлению государств-членов ЕАЭС.

Во-вторых, рассмотрение данной комиссией обращений о существовании барьеров и (или) ограничений функционирования единого рынка услуг.

В-третьих, вынесение комиссией по итогу рассмотрения обращения решения об отсутствии либо идентификации барьеров и (или) ограничений функционирования единого рынка услуг, обязательного для исполнения государствами-членами Союза. В решении комиссии, в частности, должны указываться конкретные меры, которые необходимо предпринять для устранения соответствующего препятствия.

В-четвертых, возможность апелляционного обжалования решения комиссии в Евразийскую экономическую комиссию, а в случае его утверждения последней - возможность обращения в Суд Союза. В частности, если лицо, которое обращалось в комиссию, либо государство-член Союза, в отношении которого вынесено решение, считают его несоответствующим праву Союза. Данная норма международного акта будет представлять собой расширение (уточнение) компетенции Суда Союза, однако это возможно в соответствии с п.40 Статута Суда Евразийского экономического союза (Приложение № 2 к Договору), согласно которому государства-члены могут отнести к компетенции Суда иные споры, разрешение которых Судом предусмотрено международным договором в рамках Союза.

Кроме того, таким гипотетическим международным договором в рамках ЕАЭС может быть урегулировано привлечение к работе комиссии по рассмотрению обращений всех заинтересованных участников рынка услуг, а также экспертного сообщества. Они могли бы направлять свои позиции в добровольном порядке в связи с размещением на официальном сайте в сети Интернет информации о соответствующем обращении в комиссию и одновременным размещением анонса, что такое обращение будет рассмотрено с последующим принятием решения, которое может оказать влияние на правовое регулирование единого рынка услуг в целом либо какого-либо его частного сегмента. Публичность процесса рассмотрения обращений и привлечение широкого круга участников позволит принимать более взвешенные решения, учитывающие все аспекты, что, безусловно, должно благоприятно сказаться на функционировании единого рынка услуг.

В заключение отметим, что единый рынок услуг ЕАЭС (или рынки услуг ЕАЭС в рамках сегментов) хотя и обеспечен правовыми механизмами, которые позволят снимать барьеры и (или) ограничения, однако практика их применения в настоящее время только нарабатывается. Не исключено, что с увеличением количества сегментов, в которых будет признано функционирование единого рынка услуг, окажется востребованным предложенное в рамках настоящей статьи дополнительное регулирование, направленное на обеспечение менее затратных, более быстрых и эффективных механизмов снятия препятствий.