Восстановление национальных автономий репрессированных народов в РСФСР в конце 1950-х гг. в контексте теории правопреемства

Гунаев Евгений Александрович кандидат юридических наук старший научный сотрудник отдела истории, археологии и этнологии, ФГБУН Калмыцкий научный центр Российской академии наук 358000, Россия, республика Калмыкия, г. Элиста, ул. Илишкина, 8 Gunaev Evgeniy Aleksandrovich PhD in Law Senior Scientific Associate, the department of History, Archeology and Ethnology, Kalmyk Scientific Center of the Russian Academy of Sciences 358000, Russia, respublika Kalmykiya, g. Elista, ul. Ilishkina, 8 gunaevea@kigiran.com

Исследование проведено в рамках государственной субсидии — проект «Комплексное исследование процессов общественно-политического и культурного развития народов Юга России» («№ госрегистрации: АААА-А19-119011490038-5).

Одной из актуальных тем исследования истории государственности народов России в советский период продолжает оставаться тема ликвидации автономных республик, депортации народов в районы Сибири и Средней Азии, а затем последующего восстановления национальной государственности в 1957–1958 гг. Восстановление автономий в указанный период в РСФСР широко освещено в исторической литературе, однако в правовом аспекте практически не изучено. В частности, особый интерес представляет восстановление автономий в контексте теории правопреемства по отношению к ранее существовавшим.

Цель настоящей статьи — исследование проблемы «правопреемства» автономий репрессированных народов на Юге РСФСР после восстановления в 1957 г. Термин «правопреемство» специально взят нами в кавычки, т.к. официального правопреемства данных автономий не произошло, проблема носит скорее научно-теоретический и отчасти практический аспект в контексте территориальной реабилитации указанных регионов Юга России. Также возникает следующий вопрос: следует ли считать восстановление (образование) автономий репрессированных народов в конце 1950-х гг. началом отсчета нового этапа государственности или же продолжением развития прежнего этапа до депортации.

Объект исследования — процесс восстановления национальных автономий репрессированных народов Юга РСФСР в конце 1950-х гг. Предмет исследования — научная проблема о «правопреемстве» указанных автономий по отношению к прежним, накануне периода депортации в 1943–1944 гг. в правовом аспекте. Методы исследования — историко-генетический, историко-сравнительный, историко-правовой, системный.

В исторической литературе данная проблема рассматривается в основном в контексте реабилитации репрессированных народов. Ее можно косвенно проследить в отношении территориальной реабилитации, когда ряд прежних территорий автономий репрессированных народов при восстановлении в 1957 г. остались в соседних регионах ^{[1],[2],[22],[24],[26]}. В правовом аспекте проблема «правопреемства» автономий не ставится ^{[6],[9],[14],[25]}.

В этой связи, рассмотрим правовые аспекты восстановления автономий репрессированных народов в аспекте теории правопреемства, а также преемства государственности.

Для начала рассмотрим аспекты теории правопреемства. Как отмечает Д. В. Носов, «правопреемство коллективных субъектов правоотношений в публичных отраслях права на сегодняшний день являются как никогда актуальными и малоизученными» ^{[15, с. 117]}.

Согласно К. Ю. Казанцевой, под правопреемством следует понимать процесс изменения субъектного состава правоотношения, при котором в порядке производного приобретения субъективных прав и (или) юридических обязанностей происходит их переход от одного лица (правопредшественника) к другому лицу (правопреемнику) в отношении одного и того же объекта правоотношения. В правопреемстве можно выделить два основных аспекта. Во-первых, при правопреемстве происходит замена субъектного состава правоотношения и одновременный переход субъективных прав и (или) юридических обязанностей от одного субъекта правоотношения (правопредшественника) к другому субъекту (правопреемнику) на основании юридического факта. Во-вторых, правопреемство предполагает сохранение первоначально существовавшего правоотношения при замене его субъекта ^{[10, с. 222]}.

Е. В. Рудакова считает, что правопреемство в рамках конституционного права, с учетом специфики субъекта, включает в себя передачу не только прав и обязанностей, но и других составляющих правопреемнику. Институт правопреемства в понятийном смысле включает в себя ряд элементов: преемство прав и полномочий; преемство обязанностей; преемство предметов ведения; преемство элементов обеспечения компетенции (в них входят административные, служебные, хозяйственные и материальные элементы, в том числе и имущество); преемство большей части элементов статуса субъекта. «Только если наличие всех элементов возможно доказать, реально говорить о правопреемстве. Если хоть один элемент выпадает из списка, то правопреемство, как формальная категория, просто не будет существовать. В этом случае правопреемство легко спутать с обычной подменой субъекта права» ^{[20, с. 15]}.

Также, по ее мнению, «главным условием для правопреемства является не только обязательная замена субъекта, но и сохранение первоначально существовавшего правоотношения. Последнее требование в рамках конституционного права может иметь несколько размытые рамки — с учетом специфики публичного субъекта права правоотношение неизбежно трансформируется, и та или иная его часть может выпасть, поскольку отпадет необходимость в ней с учетом изменения государственной обстановки» ^{[20, с. 16]}.

Как отмечает Е. В. Рудакова, «…больше точек соприкосновения у толкования термина правопреемства в конституционном и международном праве» ^[19]. Поскольку теория правопреемства коллективных субъектов наиболее разработана в международном праве, то в настоящей статье автор оперирует понятиями правопреемства, континуитета и правопродолжательства. Конечно, с определенной степенью условности, поскольку речь идет не о суверенных государствах, субъектах международных отношений.

Категория «правопродолжательства» в международно-правовых документах стала применяться к статусу Российской Федерации после 1991 г. Так, Ю. Н. Гавло считает, что в отношении одних объектов РФ стала правопреемником бывшего СССР, наряду с другими республиками, в отношении других — продолжателем ^{[5, с. 70]}.

Зачастую в отечественной литературе концепция правопродолжательства может рассматриваться и в контексте теории континуитета ^{[11, с. 15]}. Согласно учению, распространенному в международно-правовой доктрине, континуитет предполагает, что правосубъектность государства является непрерывной, идентичной и не зависит ни от каких внутренних изменений, при условии сохранения той же территории и того же населения. Эта идентичность обусловлена непрерывным действием для государства заключенных им ранее международных договоров и направлена на обеспечение их обязательного правопреемства. Континуитет обусловливает непрерывность существования государства в системе международного права даже в случае его исчезновения как социального организма (например, в результате временной оккупации или социальной революции) и соответственно предполагает непрерывность действия заключенных им международных договоров ^{[7, с. 48–53]}.

П. П. Кремнев проводит различие между континуитетом, правопреемством и правопродолжательством. Если при континуитете важно тождество субъектов, то при правопреемстве важно тождество определенных прав и обязательств различных субъектов. Континуитет предполагает наличие одного субъекта права, а правопреемство двух — государства-предшественника и государства-правопреемника. Концепция «правопродолжательства», по его мнению, не укладывается в традиционные рамки теорий континуитета и правопреемства. В отношении Российской Федерацией после 1991 г. концепция правопродолжательства сводится к смене или автоматическому перенесению прав и обязательств государства-предшественника на государство-продолжатель. Фактически статус и правовое положение государства-продолжателя во многом схожи с ситуацией государства-предшественника, от которого отделяется его часть или части территории. Принципиальное отличие от континуитета состоит в том, что государство-предшественник признается прекратившим свое существование в качестве субъекта права, кроме того государство-продолжатель может выступать и под другим наименованием, как «сменившее» («заменившее») государство-предшественника ^{[11, с. 4, 16–17]}.

Соглашаясь с точкой зрения П. П. Кремнева, в настоящей статье автор разграничивает категории континуитет, правопродолжательство и правопреемство.

Далее рассмотрим соотношение с понятием преемство государственности.

По мнению Н. А. Рябинина, государственность необходимо понимать «как особую форму организации общества, включающую в себя все государственно-правовые явления, динамически развивающиеся во времени, со специфическими, присущими им особенностями и закономерностями, возникшими под влиянием экономической, социальной, духовно-культурной и политической сфер общества» ^{[21, с. 6–7.]}.

Преемственность в развитии государственности определяется как связь между различными историческими ступенями развития государственности, ее сущность заключается в удержании, сохранении и использовании отдельных элементов предшествующего уровня развития государственности в последующем ^{[21, с. 11]}.

Н. А Рябинин выделяет элементы, составляющие государственность:

– сущность государства и права;

– функции государства и права;

– механизм государства;

– содержание и форма права;

– форма государства (форма правления, государственное устройство, политический режим).

Н. А. Рябинин указывает, что ни один из элементов, составляющих государственность, не содержит в себе критерия развития государственности в целом. Следовательно, наличие определённого количества нового и старого в одном элементе государственности, хотя и влияет на общий уровень преемственности государственности, однако не может стать основанием для вывода о наличии или отсутствии преемственности в развитии государственности в целом. Такой вывод может быть сделан только при наличии или отсутствии проявлений механизма преемственности во всех элементах, составляющих государственность, или в их подавляющем большинстве ^{[21, с. 11–12]}.

По нашему мнению, понятие преемственность государственности, хотя и отлично от понятия правопреемство, однако также важно в понимании аспектов правопреемства коллективных субъектов, в том числе автономных образований. Например, если ранее существовала автономная республика, а после ликвидации, затем восстановления была образована автономная область. То есть произошло своего рода понижение статуса автономии. Возникает вопрос о пределах преемственности государственности.

По мнению автора, даже после понижения статуса автономии (с автономной республики до автономной области) преемственность государственности сохранялась. Однако с понижением статуса автономии менялась форма преемственности государственности. В отношении же правопреемства статус (права и обязанности) субъекта отношений имеет существенное значение. То есть изменение статуса автономии (организационно-правовой формы — например, автономная республика, автономная область в советский период) влекло и фактическое правопреемство (даже без соответствующей юридической процедуры).

На наш взгляд, к восстановлению автономий репрессированных народов в РСФСР в конце 1950-х гг. больше оснований имеет быть примененной категория правопродолжательства. Рассматриваемые автономии репрессированных народов в октябре 1943 – апреле 1944 гг. были ликвидированы и этот факт не вызывает сомнений, хотя обоснование ликвидации (упразднения) было юридически ничтожным, даже, если исходить из действовавшего на тот период конституционного законодательства. Соответственно, категория континуитета не может быть применена. Тем не менее, в указах и законах СССР и РСФСР 1957–1958 гг. по восстановлению автономий ничего не говорится и о правопреемстве. В этой связи, восстановление указанных автономий в конце 1950-х гг. представляет собой отношение правопродолжательства, т.е. произошла замена автономий.

Данное отношение имело бы место и при восстановлении автономий в других регионах СССР. Так, Х.-М. А. Сабанчиев отмечает, что «чеченцы и ингуши требовали восстановления республики в прежних границах и не хотели, как настаивали многие высокопоставленные партийные и советские работники, создавать в Южном Казахстане Чечено-Ингушскую автономную область в составе Казахской ССР. В результате обмена мнениями было решено за основу автономии взять прежнюю территорию Чечено-Ингушетии, но с учетом интересов соседних регионов ^{[22, с. 245]}».

Согласно Ф. Л. Синицыну, «подавляющее большинство депортированных не верило, что калмыки оказались в Сибири навечно. Многие надеялись на то, что калмыцкому народу дадут национальную автономию в рамках Ойротии, Бурят-Монголии, Хакасии, Монголии или одной из областей Сибири ^{[23, с. 126, 129]}».

То есть, если бы автономии репрессированных народов были восстановлены в иных регионах СССР, юридически они являлись бы правопродолжателями ликвидированных автономий в 1943–1944 гг. В этой связи на наш взгляд имеет значение сколько не место нахождения автономии, а юридическое признание (например, восстановление действия прежних Конституций автономных республик или же Положения об автономных областях, если таковые имелись) автономии правопродолжателем прежде ликвидированной. А также восстановление (сохранение) прежнего статуса как автономной республики или автономной области.

Как известно, автономии репрессированных народов были восстановлены на прежних местах проживания, однако территории и статус отдельных автономий не соответствовал периоду до депортации.

9 января 1957 г. были приняты Указы Президиума Верховного Совета СССР «Об образовании Калмыцкой автономной области в составе РСФСР», «О преобразовании Черкесской автономной области в Карачаево-Черкесскую автономную область», «О преобразовании Кабардинской АССР в Кабардино-Балкарскую АССР», «О восстановлении Чечено-Ингушской АССР в составе РСФСР» ^{[16, с. 218–220]}.

По мнению А. Н. Лебедева, процесс восстановления упраздненных в годы войны автономий с точки зрения конституционной процедуры являлся образованием «новых» АССР и АО в составе РСФСР с последующим утверждением Верховным Советом СССР и внесением соответствующих изменений в Конституцию СССР. «Особенность процесса заключалась в том, что инициатива «восстановления» исходила не от высшего российского органа власти — Верховного Совета РСФСР, а от Президиума Верховного Совета СССР в форме «рекомендации» для Верховного Совета РСФСР. В 1957 г. были «восстановлены»: Чечено-Ингушская и Кабардино-Балкарская АССР. В это же время вместо упраздненной Карачаевской АО путем объединения с Черкесской АО образована Карачаево-Черкесская АО. В 1957 г. территории бывшей Калмыцкой АССР объединяются в Калмыцкую АО, а в 1958 г. Калмыцкая АО получает прежний статус АССР» ^{[12, с. 140–141]}.

При восстановлении автономий в 1950-е гг. заслуживает внимания следующий факт. Н. Ф. Бугай и М. И. Мамаев отмечают, что «Закон РСФСР от 2 июня 1940 г. об утверждении Конституции Кабардино-Балкарской АССР не отменялся и не изменялся, хотя и не вошел в “Сборник законов РСФСР 1938-1946 гг.”. Несмотря на то, что в 1944-1947 гг. состоялось немало сессий Верховных советов СССР и РСФСР, в Конституциях СССР (ст. 22) и РСФСР (ст. 14) сохранялось упоминание о Кабардино-Балкарской АССР. Оно было исключено из Конституции РСФСР лишь 13 марта 1948 г. без привлечения внимания в обширном пакете редакционных изменений» ^{[3, с. 194]}.

В последующем Закон РСФСР об утверждении Конституции Кабардино-Балкарской АССР был опубликован в томе 3 за 1940–1947 гг. в сборнике Хронологического собрания законов, указов Президиума Верховного Совета и постановлений Правительства РСФСР ^{[17, с. 108–129]}, также, как и Законы РСФСР об утверждении Конституций Калмыцкой АССР и Чечено-Ингушской АССР в томе 6 за 1957 г., но в 1958 г. ^{[18, с. 747, 767.]} И это, на наш взгляд, является не случайным. При восстановлении автономий в форме АССР, решался вопрос и о восстановления действия прежних Конституций автономных республик 1937 г.

Например, в документах Верховного Совета РСФСР о преобразовании Калмыцкой автономной области в Калмыцкую АССР (июль–август 1958 г.) отмечается, что «Указом Президиума Верховного Совета СССР от 27 декабря 1943 г. Калмыцкая АССР ликвидирована. Какого-либо акта Президиума Верховного Совета РСФСР по вопросу ликвидации Калмыцкой АССР не принималось…

После принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР о преобразовании Калмыцкой автономной области в АССР необходимо решить вопрос об органах государственной власти и управления Калмыцкой АССР. На первой сессии Верховного Совета республики принять Конституцию республики, избрать Президиум Верховного Совета и образовать Правительство» ^{[4, лл. 4–5]}.

Однако речь шла не о принятии новых, а о восстановлении прежних Конституций АССР. И это было сделано во всех автономных республиках репрессированных народов.

После преобразования Калмыцкой автономной области в Калмыцкую АССР на первой сессии Верховного Совета Калмыцкой АССР второго созыва, состоявшейся 28 октября 1958 г. были внесены 40 изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Калмыцкой АССР 1937 г., т.е. «фактически она была утверждена в новой редакции, поскольку в ее текст с 1937 по 1958 гг. не вносились изменения и дополнения ^{[13, с. 173]}».

В Чечено-Ингушской АССР в связи с тем, что «действующей Конституцией ЧИАССР была признана ее Конституция, принятая еще в 1937 г., депутаты внесли в нее соответствующие коррективы, обусловленные изменениями в Конституции СССР и Конституции РСФСР за прошедший период и текущими государственно-правовыми процессами, в основном связанными с формальностями национально-государственного устройства ^{[9, с. 296]}».

Принятие новых конституций в 1957–1958 гг. в восстановленных автономных республиках репрессированных народов, думается, не представляло практического смысла, поскольку Конституции АССР 1937 г. являлись по сути копиями Конституции СССР 1936 г. и соответственно Конституции РСФСР 1937 г., в части закрепления основ государственного и общественного строя. Кроме того, фактом восстановления действия прежних Конституций центральная власть стремилась подчеркнуть сам факт восстановления автономий и в то же время как бы «спрятать» во времени период незаконной ликвидации государственности репрессированных народов.

Если бы в восстановленных автономных республиках были приняты новые конституции на основе Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г., то тем самым можно было бы юридически говорить о процедуре правопреемства. То есть формально эти автономии создавались как бы заново и что называется «с чистого листа».

В восстановленном действии Конституций 1937 г. автономных республик репрессированных народов прослеживается преемственность с предшествующим периодом государственности до депортации. Однако, поскольку действие Конституций 1937 г. автономных республик фактически было прекращено вместе с ликвидацией самих автономий в годы Великой Отечественной войны (хотя юридически никаких специальных актов относительно конституций не принималось), то представляется, что говорить о континуитете, как уже отмечалось, не приходится. Скорее приходим к выводу о правопродолжательстве автономий в данном аспекте.

Вопрос о преемственности государственности важен также относительно статуса восстанавливаемых автономий. Так, например, как уже отмечалось, Калмыкия сначала была восстановлена в качестве автономной области в составе Ставропольского края. И только спустя полтора года была преобразована в самостоятельную автономную республику, непосредственно входившую в состав РСФСР. В широком смысле вновь образованная автономная область была «наследницей», правопреемником всех предшествующих этапов государственности калмыцкого народа. Но в строгом значении статус автономной области в 1957 г. не был идентичен статусу автономной области в 1920–1935 гг., поскольку прежний статус базировался на Конституции РСФСР 1918 г. и Конституций СССР 1924 г. и РСФСР 1925 г. То есть правопродолжательства со статусом Калмыцкой автономной области 1920-х гг. здесь нет, а есть правопреемство в отношении с ранее существовавшей Калмыцкой АССР.

В этой связи, если рассматривать восстановленные автономии как правопродолжателей прежних автономий, то они приобрели все права и обязанности предшествующих субъектов РСФСР, соответственно вопрос о территориальной реабилитации в их отношении имеет под собой правовое обоснование. С другой стороны, вопрос о территориях является неоднозначным, так как например, в состав Чечено-Ингушской АССР вошли новые районы, вместе с тем, она утратила отдельные территории, входившие в ее состав до периода депортации. Но, если бы в конце 1950-х гг. произошел процесс правопреемства, т.е. автономии создавались бы «заново», с принятием, например, новых Конституций АССР, то, возможно, вопрос о территориях был бы урегулирован и не являлся бы злободневным в последующие годы.

Отдельного внимания заслуживает вопрос о Карачаево-Черкесской автономной области. Накануне депортации карачаевцев существовала отдельная Карачаевская автономная область. В 1957 г. Черкесская автономная область была преобразована в Карачаево-Черкесскую автономную область с присоединением к ней территории бывшей Карачаевской автономной области ^{[14, с. 20]}. На наш взгляд, здесь можно говорить об отношении правопреемства. То есть объединенная Карачаево-Черкесия является правопреемницей Карачаевской и Черкесской автономной областей. Несмотря на то, что статус остался таким же — автономная область, но восстановления прежней отдельной Карачаевской автономной области не произошло.

В заключение, приходим к следующим выводам:

– история национально-государственного, федеративного строительства в Российской Федерации требует дальнейших исследований с позиций правовой науки, в частности по правопреемству субъектов Федерации (автономий).

– восстановление автономий репрессированных народов в конце 1950-х гг. в большинстве случаев являлось по своей правовой природе заменой прежде ликвидированных в аспекте правопродолжательства, т.е. на новые «старые» автономии автоматически переносились все права и обязанности ранее существовавших, за исключением Карачаево-Черкессии.

– Калмыкия была вновь образована в 1957 г. как автономная область. Однако через полтора года она была преобразована снова в АССР. Соответственно правопродолжательство распространилось и в отношении нее с восстановлением действия Конституции КАССР 1937 г. В противном случае, если бы статус автономной республики не был бы возвращен, а сохранилась Калмыцкая автономная область, то здесь бы наличествовало правопреемство.

– В отношении Карачаево-Черкесии в 1957 г. произошла фактическая процедура правопреемства относительно прежних Карачаевской и Черкесской автономных областей.