К вопросу об институте финансово-правовой ответственности в системе права

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 19-011-00103 А «Юридическая ответственность в правовой системе России: концепция взаимодействия, взаимосвязей и устранения противоречий с иными элементами правовой системы».
The article was written with the support of the Russian Foundation for Basic Research project no. 19-011-00103 А “Legal Responsibility in the Russian Legal System: the Concept of Interaction, Interrelations and Elimination of Contradictions with Other Elements of the Legal System”.

Введение

С момента начала реформ и перехода страны к рыночной экономике проблемы финансово-правовой ответственности привлекают к себе пристальное внимание со стороны ученых. Так, наука финансового права за последние пятнадцать лет обогатилась работами, посвященными финансово-правовой ответственности, в целом ^{[1, 2]}, и ее отдельным видам ^{[3, 4, 5]}. Кроме того, детальному исследованию подвергались разнообразные аспекты налоговой ответственности ^[6]; определялось место финансово-правовой ответственности в системе мер финансового-правового принуждения ^{[7, 8, 9, 10]}; нашли свою детализацию и конкретизацию вопросы отдельных составов налоговых правонарушений ^{[11, 12]}. Также исследовались проблемы бюджетно-правовой, валютной и банковской ответственности как разновидности финансово-правовой ответственности ^{[13, 14, 15]}.

Между тем, на наш взгляд, многие проблемы финансово-правовой ответственности остались за рамками существующих научных разработок. Так, она не исследовалась как минимум в двух направлениях. Во-первых, как институт финансового права, состоящий из совокупности взаимосвязанных правовых норм, причем институт не простой, а сложный (составной), в котором существуют относительно самостоятельные субинституты, взаимосвязанные между собой различными предметными и функциональными связями. Во-вторых, как межотраслевое образование. Кроме того, в юридической литературе неоднократно ставился вопрос о том, что финансово-правовую ответственность необходимо рассматривать в узком и широком значении данного правового явления. В широком смысле она определялась по предметному признаку правового регулирования, но без детального обоснования данного правового явления, а только в плане констатации факта или постановки вопроса.

Не принижая значения указанных ранее работ, считаем необходимым отметить, что всем им свойственно рассмотрение финансово-правовой ответственности с позиции обязанности субъекта, либо реализации санкции, а также во взаимосвязи с правоотношениями, то есть по своей сути ученые ведут речь о действии (движении, функционировании) финансово-правовой ответственности или ее отдельной разновидности в правовой системе, в юридической практике. Между тем, вне поля зрения остается институциональный аспект проблемы, заключающийся, во-первых, в определении финансово-правовой ответственности как института финансового права, и, во-вторых, в необходимости учета общетеоретических разработок относительно соотношения системы права и системы законодательства с характеристиками самих правовых институтов, как элементов либо системы права. Так, Ю.Р. Рудовер отмечает, что «нормы, регулирующие общественные отношения в сфере финансовой ответственности, образуют комплексный институт финансового права, нормы которого входят как в общую, так и в особенную части отрасли финансового права» ^{[1, с. 12]}. В теории государства и права общепризнано деление отрасли права на подотрасли, правовые институты и субинституты, но не на общую и особенную части. На общую и особенную части может подразделяться нормативный правовой акт; либо соответствующая наука с основанной на ней учебной дисциплиной. Можно вести речь об общих и специальных нормах права; нормах, представляющих собой отправные или исходные положения. Кроме того, в литературе неоднократно указывалось, что, если правовой институт образуется из ряда институтов (субинститутов), входящих в одну отрасль права, то он является сложным, но не комплексным. Понятие «комплексный правовой институт» применимо к правовым образованиям, структурные элементы которого находятся в различных отраслях права ^{[17, с. 72; 18, с. 140]}. Таким образом, нами очерчен предмет нашего исследования: во-первых, отраслевой институт финансовой ответственности как взаимосвязанная совокупность правовых норм; во-вторых, отраслевые и межотраслевые связи института финансово-правовой ответственности; в-третьих, вопросы института финансово-правовой ответственности в широком межотраслевом, а не отраслевом понимании, который включает в себя нормы не только финансового права, но и основан на ряде предметных и функциональных взаимосвязей с нормами других отраслей права. В завершении вводной части отметим, что в исследовании будет затрагиваться множество спорных проблем, которые обосновывались нами ранее, а также другими учеными, а именно: понятие юридической ответственности; реальность общерегулятивных правоотношений; концепции позитивной юридической ответственности и др. Мы не будем детально вступать в полемику с другими учеными, отрицающими данные правовые явления, но в обоснование нашей позиции сделаем отсылки к соответствующим работам. В противном случае мы уйдем непосредственно от предмета исследования.

Понятие и признаки института права и института юридической ответственности

Понятие института финансово-правовой ответственности необходимо выводить из таких общих понятий как «институт права» и «институт юридической ответственности», учитывая, что это сложный составной институт и, одновременно, комплексный институт права. Правовой институт – это одна из структурных единиц системы права, которая по количеству содержащихся в нем норм, а также масштабу правового регулирования следует за подотраслью права. Иными словами, он упорядочивает более узкую группу общественных отношений. С теми или иными терминологическими различиями в числе признаков института права называют: совокупность правовых норм и их единство; особенности предмета и метода правового регулирования; полнота регулируемых отношений; внутренняя организованность правовых норм; направленность на регулирование вида, а не рода общественных отношений, причем более узкого по сравнению с подотраслью права ^{[19, c. 173; 20, с. 15; 21, с. 41]}. Следует отметить, что ряд исследователей в качестве признака правового института называют его нормативную обособленность в главе, разделе или подразделе нормативного правового акта ^{[22, c. 211]}. Относительно последнего признака можно отметить, что это скорее всего идеал, а не абсолютная реальная действительность. Кроме того, необходимо учитывать и соотношение системы права с системой законодательства, так как иногда обособление нормативного массива в отдельном разделе или части нормативного правового акта может приводить к ложным выводам о существовании правового института. Этот признак может рассматриваться только в качестве дополнительного и в совокупности с иными характеристиками правовых институтов. Иными словами, его недопустимо возводить в некий абсолют, когда от его наличия либо отсутствия зависит вывод о существовании или, наоборот, отсутствии правового института.

Определившись с понятием и признаками правового института необходимо перейти к характеристикам института юридической ответственности. Во многом они производны от общих признаков, но обладают своей спецификой. Так, мы можем согласиться с С.А. Носковым в том, что «институт юридической ответственности – сердцевина соответствующей (любой) отрасли права, представляет собой интегративную основу всей системы отрасли» ^{[23, с. 12]}. Такое значение института юридической ответственности обусловлено тем, что с его помощью обеспечиваются предписания правовых норм и действие императивного метода правового регулирования. Рассматривая институт юридической ответственности на уровне всей системы права, ученые отмечают, что он является межотраслевым, функциональным и комплексным ^{[24, с. 15; 25, с. 47]}. Такое суждение верно применительно к общеправовому уровню обобщения, так как на уровне отрасли права речь, прежде всего, идет об относительно обособленной группе норм внутри отрасли права, за исключением межотраслевых институтов, существующих не на уровне всей системы отрасли права, а между несколькими отраслями. Как правило, межотраслевые институты юридической ответственности «обслуживают» отрасли, которые не обладают собственным отраслевым институтом юридической ответственности.

Специфика института юридической ответственности заключается в предмете правового регулирования. Так, ряд исследователей полагают, что предметом правового регулирования института юридической ответственности выступают правоотношения юридической ответственности, которые обусловлены юридическим фактом правонарушения ^{[26, с. 13; 27, с. 26]}.

В своих работах мы неоднократно обосновывали свою позицию о понятии юридической ответственности, отстаивая в ее содержании наличие позитивной составляющей ^{[28; 29; 30]}. Следуя системности взглядов, а также объективной реальности, полагаем, что предмет института юридической ответственности обладает дуалистической природой. Его действие начинается до момента совершения правонарушения в виде регулирования и предупреждения отношений, которые не являются конфликтными. Здесь речь идет о предупреждении не в смысле удержания субъекта от вступления в регулятивные правоотношения, а в аспекте недопущения возникновения конфликтных отношений, обусловленных правонарушением. Считаем, что при этом институт юридической ответственности сохраняет свое единство, а не как утверждает А.П. Чирков, выделяя в системе права институт позитивной и институт негативной юридической ответственности со своими обособленными нормами, разрывая тем самым правовую материю ^{[24, с 11]}. Институт юридической ответственности един, но на разных стадиях и этапах правового регулирования осуществляет различные функции. Вопреки мнению нашего оппонента, в рассматриваемом им аспекте, не могут существовать в отдельности нормы, предусматривающие только позитивную и только негативную юридическую ответственность. Однако, можно и необходимо исследовать институт поощрения как наиболее яркую форму выражения позитивной юридической ответственности. При этом институт поощрения входит в состав сложного межотраслевого института юридической ответственности, дополняя при помощи потенциального предоставления благ и преимуществ регулятивный и превентивный эффекты, исходящие от других правовых норм.

Несмотря на наличие с нашей стороны критики в адрес А.П. Чиркова на ином (не отраслевом) уровне системы права, а именно на уровне структуры первичных правовых средств, можно утверждать о существовании системы позитивной юридической ответственности в виде обязанностей, дозволений и запретов, но не отдельных норм, когда одни представляются в виде негативной ответственности, а другие - в виде позитивной юридической ответственности. Причем саму идею о наличии в системе права не только отраслевого деления, но и уровня первичных правовых средств, высказывали еще С.С. Алексеев ^{[31, с. 29]} и В.И. Червонюк ^{[32, с. 27]}; также не отрицают ее и в современных исследованиях системы права ^[33]. Другой вопрос, что она еще до настоящего времени не получила детальной разработки. Следуя правилам соотношения части и целого, где система права – целое, а институт юридической ответственности – часть, то логично предположить в качестве одного из уровней института юридической ответственности взаимосвязанные обязывания, дозволения и запреты.

На первый взгляд, может сложиться впечатление, что мы ушли от вопроса о предмете правового регулирования института юридической ответственности, рассматривая уровень первичных правовых средств. Однако это не так. Можно вспомнить формулу, выработанную еще юристами Древнего Рима: «Сила закона состоит в том, чтобы приказывать, запрещать, разрешать, наказывать» ^{[34, с. 520]}. Возвращаясь к дуалистической природе предмета правового регулирования института юридической ответственности, можно отметить, что отношения, связанные с правонарушением, вторичны и находятся на последнем месте. Регулятивное воздействие, исходящее от института юридической ответственности неоднородно, и без излишней детализации оно исходит от общих дозволений, обязываний и запретов, юридическая природа которых подробно обоснована в работе С.С. Алексеева ^[35]. Концепция общих дозволений и запретов согласуется и с действием института юридической ответственности в общерегулятивных правоотношениях. «Субъекты, включенные в правовую сферу, неизбежно оказываются взаимно связаны между собой, с одной стороны, правомочиями и притязаниями, а с другой – обязательствами и ответственностью», указывает Н.И. Матузов ^{[36, с. 19]}. Наличие общерегулятивных правоотношений и реализации в ней позитивной юридической ответственности, основанной на общих обязанностях, запретах и дозволениях, подтверждено и в ряде решений Конституционного Суда ^[37]. Наличие дуалистической природы предмета правового регулирования вытекает и из такого принципа правового государства, как взаимная ответственность, который выражается не только в возможности реализации мер наказания, но и в соблюдении, выполнении требований правовых норм субъектами правоотношений.

Институт юридической ответственности объективен, он предусмотрен в правовых нормах, обладающих, в свою очередь, внешней формой выражения, в роли которой как раз и выступает такой нормативный правовой акт как закон. Именно закон, так как в ч 3 ст. 55 Конституции РФ закреплено: «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях…». К сожалению, данное положение Конституции РФ часто нарушается ведомственным нормотворцем, устанавливающим меры юридической ответственности на уровне подзаконного акта. В особенности это относится к правам и свободам юридических лиц, то есть исполнительная власть нашла пробел в Конституции РФ и активно его использует. Заметим, что в Основном Законе Российской Федерации говорится о правах человека и гражданина, но не юридических лиц. «Юридическое лицо» — это фикция. В реальной действительности его не существует, так как оно представлено волей и действиями объединившихся для реализации общих целей и задач физических лиц, формализовавших впоследствии свою общность посредством государственной регистрации. Институт юридической ответственности, закрепленный в правовых нормах, выполняет роль оснований и предпосылок для реализации как позитивной, так и негативной юридической ответственности. Вот еще почему недопустимо разрывать его правовую сущность, пытаясь обосновать отдельно институт негативной и институт позитивной юридической ответственности. Без закрепления юридической ответственности в правовых нормах не может возникнуть ее действие и реализация, а сами глубинные основания (истоки) юридической ответственности находятся в самой потребности в регулировании общественных отношений. Таким образом, в своих суждениях мы выходим на признак нормативности, который является общим как для права в целом, так и для института юридической ответственности. Как известно, нормативность рассматривают в узком и широком понимании. Причем нормативность института юридической ответственности согласуется с ее пониманием и узком, и в широком значении: как выраженности в системе норм и как закона общественного развития, отражающего необходимость регулирования общественных отношений. В дуализме предмета правового регулирования юридической ответственности находит свою конкретизацию и инструментальный аспект сущности права – быть властным регулятором общественных отношений. Юридическая ответственность закрепляется в нормах соответствующего института, как до факта правонарушения, так и правомерного поведения. Сказанное выше, позволяет нам не согласиться с концепцией «разделения труда» между различными отраслями права и правовыми институтами, заключающейся в выполнении одними охранительной функции, а другими - регулятивной ^[38,], и тем более с делением права в целом на две подсистемы: регулятивной и охранительной ^[39].

Второй вид правоотношений, который регулирует институт юридической ответственности, обусловлен юридическим фактом правонарушения и называется охранительным правоотношением юридической ответственности. Как ни парадоксально, но и в рамках данного правоотношения происходит регулирование взаимодействия субъектов, так как институт юридической ответственности упорядочивает реакцию компетентных органов на совершенное правонарушение. Если в правоотношениях первого типа в зависимости от конкретного отраслевого института юридической ответственности проявляется сочетание императивного и диспозитивного, а, в ряде случаев, и поощрительного методов правового регулирования, то второй тип правоотношений основан исключительно на императивном методе правового регулирования.

Определение признаков и характеристик института юридической ответственности было бы неполным без ответа на вопрос о его частной или публично-правовой природе. Мы признаем деление системы права на частное и публичное, но придерживаемся позиции недопустимости абсолютизирования такого деления, а также бесперспективности попыток найти исключительно «частноправовую» или «публично-правовую» отрасль права или правовой институт. У публичного и частного права отсутствует отраслевое деление, так как в любой отрасли права существуют как отдельные нормы, так и целые институты, относящиеся к частному или публичному праву. К примеру, семейное право традиционно, как в научной, так и в учебной литературе, относят к отрасли частного права. Однако, семейное право содержит целые группы норм, которыми регулируются публично-правовые отношения: выявление и устройство детей, оставшихся без попечения родителей (глава 18 СК РФ); усыновление (удочерение) детей (глава 19 СК РФ); опеку и попечительство (глава 20 СК РФ); устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (глава 22). Так и в гражданском праве существует большая группа отношений с публично-правовой природой, в которых в императивной форме выражается воля государственной власти. В связи с чем, в гражданском праве В.А. Хохлов выделяет два «слоя» правового регулирования: частноправовой и публично-правовой ^{[40, с. 44]}. В институте юридической ответственности в целом находит свое выражение публично-правовой срез правового регулирования. Автономия воли в гражданско-правовых отношениях действует до момента заключения договора, который, как известно, основывается на законе, после чего субъекты обязаны следовать правилам, установленным в договоре, а также стороны могут прибегнуть к помощи государства, в том случае, если взятые обязательства не выполняются.

Характеристикой института юридической ответственности выступает и метод правового регулирования, в качестве которого большинство исследователей называют императивный метод ^{[26, с. 13; 24, с. 12]}, а некоторые представители отраслевых юридических наук сужают его до наказания ^[41]. С такой позицией можно согласиться, но с некоторыми уточнениями. Юридической ответственности свойственно наличие властных предписаний, в том числе и при реализации ее позитивной составляющей. Однако, расширение границ свободы и необходимость формирования социально-активного правомерного поведения обусловливает необходимость использования диспозитивного метода регулирования. В государстве, где для регулирования общественных отношений преобладает императивный метод, практически невозможно реализовать концепцию правового государства и сформировать гражданское общество. Гражданское обществе – это, прежде всего, совокупность взаимно ответственных индивидуумов (или их объединений), которые активно используют предоставленные им права. Однако, императивный и диспозитивный методы правового регулирования – это парные юридические категории, которые диалектически взаимосвязаны между собой. Один из аспектов их диалектической взаимосвязи заключается в том, что, реализуя предоставленные права и свободы, субъекты обязаны не злоупотреблять ими. Общеизвестно, что «право одного субъекта, заканчивается там, где начинается право другого». При реализации позитивной составляющей юридической ответственности действуют как императивный, так и диспозитивный методы правового регулирования. С течением времени при осуществлении позитивной юридической ответственности действие диспозитивного метода правового регулирования должно расширяться. Безусловно охранительные правоотношения юридической ответственности в целом основаны на императивном методе правового регулирования. Однако, как уже отмечалось, между императивным и диспозитивным методами существует диалектическая взаимосвязь. Так, стороны в договоре вправе договориться о мерах юридической ответственности, взаимных правах и обязанностях, но после заключения договора, а, тем более в случае его нарушения, начинает действовать императивный метод правового регулирования. Кроме того, императивный метод правового регулирования в сфере гражданско-правовой ответственности реализуется в рамках абсолютных правоотношений. Если рассматривать сферу позитивной юридической ответственности, то она основывается на сочетании различных методов правового регулирования, которое носит неодинаковый характер у различных отраслевых институтов юридической ответственности.

Сложно согласиться с существованием у института юридической ответственности только императивного метода правового регулирования в связи с существованием в его структуре субинститута поощрения, который при помощи собственного (поощрительного) метода правового регулирования обеспечивает действенность правовых предписаний. Между элементами института юридической ответственности существуют диалектические взаимосвязи, характеризующиеся единством, различиями, взаимодействиями и противоречиями, а также взаимными переходами от одного состояния к другому. Посредством поощрительного метода происходит побуждение субъектов права к социально-активному правомерному поведению при помощи обещания предоставления различного рода благ и преимуществ как материального, так и нематериального характера. Поощрительный метод формализуется в диспозиции и санкции правовой нормы. Так, в первой описывается сама модель правомерного поведения, а во второй - благо или преимущество ^{[42, с. 12; 43, с. 10]}.

Межотраслевой институт юридической ответственности характеризуется еще различными предметными и функциональными связями, но они будут исследованы уже применительно к институту финансово-правовой ответственности.

Делая предварительный вывод необходимо отметить, что для института юридической ответственности характерны следующие признаки: обособленность и системность; наличие императивного метода правового регулирования в случае совершения правонарушения и сочетание императивного, диспозитивного и поощрительного методов правового регулирования до совершения правонарушения; до юридического факта правонарушения предметом его регулирования являются наиболее ценные для общества и государства общественные отношения; после юридического факта правонарушения предметом его регулирования являются правоотношения юридической ответственности; по своей юридической природе данный институт является публично-правовым. Кроме того, он характеризуется сложной структурой, которая включает в свой состав субинституты юридической ответственности, являющиеся на уровне отрасли права самостоятельными институтами. Также для института юридической ответственности характерно наличие генетических, координационных и субординационных связей. Одним из системообразующих факторов института юридической ответственности является реализация им регулятивной, превентивной, карательной, восстановительной и воспитательной функций, а также наличие общих принципов, целей и дефинитивных норм.

Отраслевой институт финансово-правовой ответственности: понятие, структура и признаки

В настоящее время ни у кого не вызывает сомнения наличие в структуре отрасли финансового права таких подотраслей, как налоговое и бюджетное право, а также институтов валютного регулирования и контроля; регулирования банковской деятельности (банковского надзора и контроля) ^{[45, с. 52]}. В подотраслях налогового и бюджетного права сформировались институты бюджетной и налоговой ответственности, а институт публичного регулирования банковской деятельность включает в свой состав субинститут публичной банковской ответственности. Институт финансово-правовой ответственности является сложным, то есть состоящим из нескольких взаимосвязанных между собой субинститутов. Следовательно, можно выстроить следующую структуру института финансово-правовой ответственности: финансово-правовая ответственность как совокупность субинститутов – отдельные субинституты – нормы финансово-правовой ответственности.

Финансово-правовая ответственность законодательно обособлена в ряде нормативных правовых актов, которые являются внешней формой выражения того или иного ее субинститута. В частности, в Налоговом кодексе РФ (субинститут налоговой ответственности); Бюджетном кодексе РФ (субинститут бюджетно-правовой ответственности); Федеральном законе от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) ^[44], а также в целом ряде нормативных актов Центрального Банка РФ (субинститут публичной банковской ответственности). Субинститут налоговой ответственности закреплен в главах 16 и 18 НК РФ, а субинститут бюджетно-правовой ответственности - в части IV БК РФ. Относительно ответственности в сфере публичных банковских правоотношений можно отметить, что ее нормы, кроме вышеназванного закона, рассредоточены по многочисленным нормативным правовым актам ЦБ РФ.

В структуру финансово-правовой ответственности органически включены нормы-принципы и нормы-дефиниции, что является одной из характеристик ее развитости и совершенства. Так, Налоговый кодекс содержит дефиниции умысла и неосторожности (ст. 110); налоговой санкции (ст. 114); отдельная статья закрепляет ее принципы (ст. 108). По своей сущности указанные нормы являются материально-правовыми, которые не могут функционировать без наличия процессуальных норм. К субинституту налоговой ответственности тесно примыкает процессуальный институт налогового контроля, направленный на реализацию материальных норм налогового права (глава 14). Закрепление в НК РФ норм об ответственности свидетеля и эксперта, переводчика и специалиста (ст. 128-129) позволило некоторым ученым утверждать о существовании субинститута налогово-процессуальной ответственности ^[45]. Любой субинститут, а, тем более правовой институт, не может состоять из одной или двух норм. Он всегда представлен совокупностью норм, взаимосвязанных между собой. Поэтому преждевременно ставить вопрос о наличии налогово-процессуальной ответственности.

В субинституте бюджетно-правовой ответственности содержатся дефинитивные нормы, определяющие понятие бюджетного нарушения (ст. 306.1); бюджетных мер принуждения (ст. 306. 2); полномочия финансовых органов (ст. 306.3). Формулирование в отдельной части БК РФ бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения не означает, что в ней сформулирован только один институт. Структурное обособление нормативного массива в отдельной главе не означает, что в нем сформулирован один субинститут. В части четвертой БК РФ законодатель закрепил меры, предусматривающие как бюджетно-правовую ответственность, так и бюджетно-правовые меры защиты.

Норма финансово-правовой ответственности – это первичный элемент в структуре института финансово-правовой ответственности. Нормы, предусмотренные названными субинститутами, обладают рядом общих признаков. Понятие «норма юридической ответственности» было введено в юридическую терминологию А.И. Петелиным и Б.Т. Базылевым [47 с. 12; 48 с. 34], но без раскрытия существенных признаков. Нормы юридической ответственности обладают общими характеристиками, присущими всем видам норм, на которых мы не останавливаемся, так как они детально исследованы в юридической литературе, а акцентируем свое внимание только на особенных характеристиках, позволяющих выделить их из общего правового массива.

Во-первых, нормы финансово-правовой ответственности являются первичным элементом в указаннном правовом институте. Они направлены на урегулирование финансово-правовых отношений. При этом посредством одной нормы финансово-правовой ответственности невозможно регламентировать соответствующее общественное отношение. Оно всегда находится под воздействием нескольких норм, находящихся в функциональных взаимосвязях между собой. Если рассматривать охранительное правоотношение финансово-правовой ответственности, то оно характеризуется взаимодействием двух субъектов: уполномоченного и обязанного. Однако и у второй стороны правоотношения существуют соответствующие права: на законность применения мер ответственности; соблюдения правил реализации санкции и так далее, соответственно на государственный орган возложены обязанности, реализация которых направлена на справедливое и законное применение мер финансово-правовой ответственности.

Во-вторых, общеобязательность как признак нормы финансово-правовой ответственности должна трактоваться не только в аспекте реализации принципа неотвратимости, поскольку в ней (норме) содержится двоичная информация: от каких действий необходимо воздержаться или, наоборот, как следует выполнить финансово-правовую обязанность; «какие неблагоприятные последствия наступят для правонарушителя в случае нарушения предписания, содержащегося в диспозиции правовой нормы» ^{[23, с. 16]}. У другой стороны правоотношения финансово-правовой ответственности есть совокупность прав и обязанностей привлечь субъекта к финансово-правовой ответственности. В своих суждениях мы придерживаемся концепции двуединой нормы финансово-правовой ответственности, которая реализуется вариативно: а) к физическим и юридическим лицам; б) к уполномоченным финансовым или налоговым органам. В норме финансово-правовой ответственности содержатся регулятивные и охранительные предписания, взаимосвязанные между собой. Не существует в отдельности регулятивных или охранительных финансово-правовых норм, она едина в своем регулирующем воздействии на общественные отношения.

В-третьих, нормы финансово-правовой ответственности выполняют следующие специально-юридические функции: карательную, восстановительную, регулятивную и превентивную. Мы остановимся только на наличии регулятивной функции, вызывающей наибольшее количество споров в науке. Регулятивная функция первична, так как без закрепления с ее помощью моделей поведения невозможна реализация других функций. С помощью регулятивной функции в нормах финансово-правовой ответственности формализуется объект финансово-правовой охраны. Регулирование позитивной финансово-правовой ответственности как правило осуществляется при помощи общих обязанностей и запретов, развиваемых в отраслевом законодательстве на основе конституционного положения об общей обязанности уплачивать налоги и сборы (ст. 57 Конституции РФ). Обязанности налогоплательщиков уплачивать налоги и сборы, своевременно встать на учет в налоговых органах, и так далее, формализованы в ст. 23, а также в иных статьях НК РФ. Общая обязанность содержится в ст. 167 БК РФ, определяющей, что «Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство несут ответственность за осуществление бюджетных полномочий». В нормах финансово-правовой ответственности закрепляются модели взаимно ответственного взаимодействия сторон правоотношения, а также последствия нарушения правил поведения. В своем статическом состоянии в институте финансово-правовой ответственности закреплена как позитивная, так и негативная юридическая ответственность. Институт финансово-правовой ответственности един и существует в объективной реальности до самих фактов финансово-правомерного или противоправного поведения. Нормы института финансово-правовой ответственности представляют собой своеобразный статут. «Установление статутной ответственности имеет место до факта правомерного или противоправного поведения», - отмечает Е.В. Черных ^{[49, с. 80]}.

Другим признаком нормы финансово-правовой ответственности выступает ее обеспеченность принуждением, поощрением или убеждением. Меры финансово-правового принуждения формализованы в санкциях. Характеристика нормы финансово-правовой ответственности, заключающаяся в том, что санкции наряду с иными функциями реализуют и карательное направление правового воздействия «Признак нормы юридической ответственности, заключающийся в наличии санкции, предусматривающей меры ответственности, особенно выделяет их среди других разновидностей правовых норм» ^{[50, с. 8]}. В системе финансового права существуют два смежных правовых института: институт ответственности и институт мер защиты. Санкции института мер защиты не осуществляют карательную функцию, что выступает существенным признаком, отличающим указанных два правовых института. Кроме того, меры защиты могут реализовываться как в связи с юридическим фактом финансово-правового правонарушения, так и в случае отсутствия такового, а сами меры защиты ввиду их особой юридической природы могут быть сформулированы как в диспозиции, так и в санкции финансово-правовой нормы. Меры финансово-правовой защиты – это юридические средства, которые направлены на восстановление финансовых правоотношений, а также предупреждение и пресечение правонарушений, реализующие восстановительную и превентивную функции.

В качестве дополнительного признака института финансово-правовой ответственности необходимо отметить вхождение в его структуру субинститута поощрения, который обеспечивает позитивную составляющую реализации финансово-правовой ответственности. Другой вопрос, что в настоящее время он находится еще в стадии формирования. Финансовое право содержит поощрительные нормы, которые стимулируют постделиктную активность субъектов, направленную на приведение общественных отношений в прежнее состояние, возмещение причиненного ущерба. В качестве примера можно привести положения пункта 1 части 1 статьи 112 НК РФ, где делается открытым перечень обстоятельств, смягчающих ответственность. В частности, «иные обстоятельства могут быть призваны судом смягчающими». Способствование расследованию, возмещение ущерба и так далее могут быть признаны смягчающими обстоятельствами и, как следствие, к субъекту применяются положения ст. 114 НК РФ об уменьшении, не менее чем в два раза, размера налогового штрафа. Таким образом, законодатель в НК РФ пошел по пути стимулирования поведения после совершения правонарушения. Между тем, выгодно и целесообразно стимулировать недопущение совершения правонарушений.

Между тем в финансовом праве существует преобладание льготных, а не поощрительных норм, что можно отнести к одному из его недостатков. Поощрения и льготы – это явления разнопорядковые, первые существуют для стимулирования социально-активного поведения субъектов, а вторые - для фактического выравнивания положения субъектов либо обусловлены особым правовым статусом.

В структуру отраслевого института финансово-правовой ответственности входят три субинститута. Наличие одного факта вхождения в структуру одной отрасли права недостаточно для их признания в качестве сложного составного образования. Думается, что помимо однотипности самих правовых норм объединить их в единое целое позволяет сам предмет правового регулирования. Отчасти мы уже обращались к предмету правового регулирования института финансово-правовой ответственности, но сейчас мы акцентируем внимание именно на его содержательной стороне. Предмет правового регулирования института финансово-правовой ответственности до момента совершения правонарушения производен от предмета отрасли финансового права, а также от тех функций, которые выполняют нормы финансового права. Мы уже указывали, что нормы финансово-правовой ответственности, а также соответствующий институт выполняют регулятивную функцию. Общеизвестно, что регулятивная функция подразделяется на регулятивно-статическую и регулятивно-динамическую. Действие первой состоит в установлении правового статуса, прав и обязанностей и в самом закреплении общественных отношений, а реализация второй заключается в развитии динамики общественных отношений. Нормам института финансово-правовой ответственности меньше всего свойственна реализация регулятивно-статической функции, но своими дополнительными и конкретизирующими обязанностями и запретами они участвуют в развитии динамики финансово-правовых отношений. Иными словами, они участвуют в их регулировании. Как уже отмечалось предмет института финансово-правовой ответственности производен от предмета финансового права, что обусловлено соотношением между финансовым правом и соответствующим институтом как части и целого. «Границы отношений, составляющих предмет финансового права, определены следующими параметрами, взятыми в совокупности: эти отношения возникают исключительно в сфере финансовой деятельности государства; они строятся на правовом регулировании, главным образом с помощью метода властных предписаний, характеристиками которого является обязывание, юридическое неравенство субъектов финансового права, а также императивность и конформизм их поведения» ^{[51, с. 31]}. Налоговые, бюджетные, валютные и иные разновидности финансово-правовых отношений объединены указанными выше параметрами. Мы не останавливаемся на специфике отношений, регулируемых той или иной подотраслью финансового права, а только констатируем, что в соответствии с ними обособились и субинституты финансово-правовой ответственности.

После совершения финансового правонарушения (налогового, бюджетного, в сфере публичных банковских отношений) возникают правоотношения финансово-правовой ответственности, которые, вне зависимости от субинституциональной специфики, обладают рядом общих характеристик. Во-первых, основаны только на императивном методе правового регулирования, основным способом реализации которого в данных правоотношениях выступает применение санкции. Во-вторых, в них реализуется карательная функция. В-третьих, они возникают с момента совершения финансово-правового правонарушения и прекращаются в момент полной реализации санкции. В-третьих, развитие динамики материальных финансово-правовых отношений ответственности невозможно без должного функционирования процессуальных правоотношений. В-четвертых, их субъектами выступает финансово-правовой правонарушитель, с одной стороны, и уполномоченные финансовые органы государства, с другой. В-пятых, основная масса финансово-правовых отношений ответственности носит имущественный характер.

Итак, отраслевой институт финансово-правовой ответственности характеризуется следующими признаками:

· является сложным составным, то есть включает в себя субинституты налоговой, бюджетно-правовой и банковской ответственности в сфере публичных отношений, а также находящийся в стадии формирования субинститут поощрения. Субинституты финансово-правовой ответственности объединяются в единый правовой институт на основе предмета и метода правового регулирования, а также генетических, координационных и субординационных связей;

· предметом его регулирования выступают отношения двух видов: во-первых, необусловленные юридическим фактом правонарушения, которые институт финансово-правовой ответственности не закрепляет, но оказывает динамическое воздействие; во-вторых, возникающие из юридического факта финансово-правового правонарушения, которые он закрепляет, и на которые оказывает динамическое воздействие;

· для отношений первого вида характерно сочетание императивного, диспозитивного и поощрительного методов с преобладанием императивного метода. Отношения второго вида основываются только на императивном методе правового регулирования;

· его первичным элементом являются нормы финансово-правовой ответственности, которые, вне зависимости от отнесения к тому или иному субинституту, характеризуются рядом общих признаков. Во-первых, реализуют карательную, регулятивную, превентивную и восстановительную функции, которые осуществляются вариативно в зависимости от тех или иных юридических фактов. Во-вторых, предметом их регулирования и (или) воздействия выступают финансовые правоотношения двух видов. В-третьих, санкция указанных норм содержит меры юридической ответственности, а не меры защиты.

Межотраслевой институт финансово-правовой ответственности и его место в системе права

Во вводной части статьи мы отмечали, что в юридической литературе институт финансово-правовой ответственности исследуется в узком и широком смыслах. В первом случае его рассматривают как отраслевой институт, а во втором - как межотраслевой. При этом разноплановые явления обозначаются одним термином, что приводит к смешению понятий, а, зачастую, к отсутствию четкого понимания их сущности. Думается, что для адекватного обозначения межотраслевого образования необходимо применять несколько «утяжеленный» термин: «межотраслевой институт финансово-правовой ответственности». Мы не считаем возможным употреблять понятие «финансовая ответственность», так как, во-первых, в этом случае выхолащивается все юридическое содержание, и, во-вторых, его часто используют в зависимости от характера применяемых санкций, что не совсем точно, так как санкции норм финансового права носят имущественный характер, а также в его правовом массиве есть доля санкций, которые являются организационными.

Чтобы уяснить структуру межотраслевого института финансово-правовой ответственности необходимо выявить нормы различных отраслевых институтов юридической ответственности, которые направлены на охрану и придание динамики отношениям, входящим в предмет финансового права. Таким образом, будут выявлены и предметные связи межотраслевого института финансово-правовой ответственности, что позволит одновременно установить его место в системе права. Кроме того, следует определить его соотношение и с теми отраслями правами, нормы которого не входят в содержание данного института.

Прежде всего следует обратиться к конституционному праву, ведущее место которого предопределено регулируемыми им отношениями, а также высшей юридической силой Конституции – основного нормативного акта, в котором находит свое внешнее выражение данная отрасль отечественного права. В связи с чем возникает вопрос о соотношении конституционного права и конституционной ответственности с межотраслевым (да и отраслевым) институтом финансово-правовой ответственности. Ни у кого не вызывает возражений положение о том, что конституционное право составляет основу для формирования и функционирования финансового права и финансово-правовой ответственности. Однако в юридической литературе высказано мнение о том, что конституционная ответственность – это основа для формирования и развития всех отраслевых институтов юридической ответственности. Думается, что здесь происходит гиперболизация роли конституционной ответственности. Конституционная ответственность – это один из институтов конституционного права, регулирующий и охраняющий наиболее важные отношения в сфере осуществления государственной власти, обеспечивающий верховенство Основного Закона. Однако ей не принадлежит особая роль в оказании влияния на функционирование института как финансово-правовой ответственности, так и иных отраслевых институтов, ввиду того, что в содержание данного правового института как таковые не входят основополагающие конституционные принципы, которые задают вектор развития для всей правовой надстройки. Они содержатся в иных институтах и подотраслях конституционного права, которые оказывают влияние на развитие и функционирование всех институтов юридической ответственности.

Конституция как политико-правовой документ содержит общие обязанности и запреты, распространяющие свое действие на всех и каждого и являющиеся основой для формирования общерегулятивных правоотношений юридической ответственности, в которых реализуется позитивная юридическая ответственность. Еще раз укажем на положения статей 6 и 57 Конституции РФ. «Каждый гражданин РФ обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности». «Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы». Система общих обязанностей, запретов и субъективных прав – это основа для формирования соответствующих отраслевых правовых статусов и выстраивания подсистемы не только негативной, но и позитивной подсистем финансово-правовой ответственности физических и юридических лиц. В ряде норм конституционного права заложены основы правового статуса Банка России; ими определяется взаимодействие в финансово-правовой сфере между федерацией и субъектами федерации; основы бюджетного процесса; особенности принятия законов о бюджете и так далее. Можно отметить, что конституционное право закрепляет исходные начала как финансового права, так и каждого финансово-правового института. Конституционный Суд в своих постановлениях неоднократно обращал внимание на конституционные принципы юридической ответственности в целом, что служило в дальнейшем основанием для внесения изменений в различные субституты финансово-правовой ответственности. В частности, в различных решениях Конституционного Суда неоднократно указывалось на принципы законности, соразмерности, индивидуализации, виновности и недопустимости их нарушения на законодательном уровне путем принятия законов, которые им не соответствуют ^{[52, 53, 54,55]}.

Охрана финансово-правовых отношений осуществляется комплексно при помощи норм с различной отраслевой принадлежностью, что в особенности относится к налоговым и бюджетным правоотношениям, которые охраняются не только нормами таких подтраслей, как налоговое и бюджетное право, но и рядом уголовно-правовых, а также административно-правовых норм, которые по признаку предмета охраны (регулирования), а также соответствующей сферы государственного управления входят в межотраслевой институт финансово-правовой ответственности. Так, ряд финансово-правовых отношений охраняется нормами уголовного права. Посредством уголовно-правовых норм осуществляется борьба с легализацией (отмыванием) денежных средств или иного имущества, которые были приобретены преступным путем и предупреждение подобных преступлений. Ряд норм уголовного права устанавливает ответственность за незаконное получение государственного целевого кредита и его использование не по назначению (ст. 176). Статьями 198–199, 199.1, 199.2 Уголовного кодекса РФ предусмотрена ответственность за налоговые преступления. Кроме того, можно отметить, что для их уяснения необходимо обращаться к нормам-дефинициям, закрепленным в финансовом законодательстве, что обусловлено сложными связями координации и субординации, а также привлечение должностного или обычного физического лица к уголовной ответственности исключает налоговую ответственность за смежное налоговое правонарушение, отличающееся от уголовного размером причиненного ущерба, а также некоторыми иными признаками.

Как уже отмечалось ранее, одного предметного признака явно недостаточно для выявления именно межотраслевого института. Для признания его существования необходимо наличие общих принципов, дефинитивных норм, схожих целей и задач правового регулирования. Анализ действующего законодательства показывает, что, как субинститут налоговой ответственности, так и блок норм уголовного права, устанавливающих ответственность за преступления в сфере финансовых отношений, основываются на принципах справедливости, гуманизма, законности, индивидуализации, неотвратимости и виновности деяния.

С момента начала научного обоснования финансово-правовой ответственности в юридической литературе периодически возникают споры о ее юридической природе. Так, ряд ученых полагает, что в НК РФ, а также в некоторых иных нормативных правовых актах, относящихся к финансовому законодательству, закреплена административная ответственность. Самостоятельную, а не административно-правовую природу финансово-правовой ответственности мы неоднократно обосновывали в своих работах ^{[56, 57]} и на данном вопросе не акцентируем внимание, а только отметим, что такие споры обусловлены тесными генетическими связями между административным и финансовым правом; административно-правовой и финансово-правовой ответственностью. Так, глава 15 КоАП РФ предусматривает ответственность за правонарушения в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг. Данное нормативно-правовое образование обладает дуалистической правовой природой. Во-первых, это пограничный субинститут административной ответственности; во-вторых, он является субинститутом межотраслевой финансово-правовой ответственности. Дуалистическая природа субинститута, предусмотренного главой 15 КоАП, обусловлена и наличием пересечения предмета правового регулирования административного и финансового права, а также административно-правовой и финансово-правовой ответственности. Вместе с тем, административное право не регламентирует финансовые правоотношения, особенности которых обусловлены необходимостью реализации финансово-правового метода.

Акцентируем внимание на субинституте ответственности в сфере публичных банковских отношений. Его структура носит сложный и дуалистический характер, так как его можно рассматривать не только как субинститут межотраслевого института финансово-правовой ответственности, но и как самостоятельный межотраслевой институт. В случае его определения именно как относительно самостоятельного межотраслевого правового образования в его содержание включаются нормы как гражданского права, регулирующие банковские отношения, так и нормы публичного банковского права, в которых закрепляется ответственность банковских и иных кредитных организаций перед Центральным Банком РФ. Межотраслевая природа банковской ответственности состоит и в том, что в ее структуру входят нормы административного и уголовного законодательства, устанавливающих ответственность для физических и юридических лиц, которые нарушили банковское законодательство. Межотраслевой институт банковской ответственности находится на «пересечении» частного и публичного права. Выше мы отмечали, что не признаем деления системы юридической ответственности на публично-правовую и частноправовую, а сейчас указываем, что банковская ответственность находится на стыке норм публичного и частного права. В связи с чем возникает вопрос, а нет ли в наших суждениях противоречий? Думается, что нет. Мы не отрицаем деления права на частное и публичное, но это не означает, что само частное право в своей структуре не содержит институты публичного права, например, институт юридической ответственности.

Между тем, сложность структуры банковской ответственности обусловлена еще и тем, что ее отдельные элементы входят в содержание финансово-правовой ответственности, но, в свою очередь, финансово-правовая ответственность состоит из ряда субинститутов: налоговой, бюджетной и ответственности в сфере публичных банковских отношений. Однако в структуру института финансово-правовой ответственности входит только ответственность, которая устанавливается между Центральным Банком РФ и кредитными организациями. Одновременно мы выступаем против выделения налоговой и бюджетной ответственности в качестве самостоятельных институтов юридической ответственности. Если признать их самостоятельными институтами, то возникает вопрос, а что «остается» от финансово-правовой ответственности? Иногда стремление выявить что-либо «новое» приводит к прямо противоположным результатам, а именно к нивелированию уже существующих институтов, а иногда и целых отраслей права, а также появлению состояния избыточности и излишней усложненности. Например, стремление ряда ученых обосновать существование налогового, бюджетного, банковского, страхового права как самостоятельных отраслей права приводит к исчезновению целой сформировавшейся отрасли – финансового права.

В аспекте межотраслевых связей необходимо обратить на унификацию терминологии. Так, сравнительно-правовой анализ характеристик субъекта правонарушения, умысла и неосторожности в таких нормативных правовых актах, как ГК РФ, КоАП РФ, НК РФ и УК РФ позволяет сделать вывод о том, что «законодательство должно идти по пути унификации критериев вменяемости, определений умысла и неосторожности в различных нормативных правовых актах. Обусловлено это и тем, что многие деяния являются смежными - при определённых признаках они могут быть как правонарушениями, так и преступлениями, но во всех случаях признаки, характеризующие невменяемость, вменяемость, умысел и неосторожность, должны быть одинаковыми в различных нормативных правовых актах» ^{[58, с 46]}. Между тем, в настоящее время при характеристиках умысла и неосторожности, вменяемости и невменяемости законодатель использует различные термины и понятия, которые не идентичны по своему содержанию и характеристикам, что нарушает межотраслевые связи и создает сложности при квалификации правонарушений.

Межотраслевые связи финансового права и финансово-правовой ответственности существуют и с гражданским правом, несмотря на существенные различия в методе правового регулирования. Так, известно, что деньги в условиях рыночной экономики выступают в роли связующего звена между потребителем и товаропроизводителем, а также с их помощью осуществляется образование и перераспределение национального дохода, формирование бюджетов различных уровней. Налоги, займы, кредиты обладают денежной формой выражения. В процессе выполнения деньгами присущих им функций возникают финансово-правовые и гражданско-правовые отношения. При этом финансово-правовые отношения во многом производны от товарно-денежных правоотношений, которые регламентированы гражданским правом. Правовые нормы регулируют как сферу частного, так и публичного права, и отношения, которые возникли как частноправовые, могут перерастать в публичные. В финансовом и гражданском праве используются схожие юридические средства: пени; штрафы; институт солидарных должников в налоговом обязательстве и так далее.

В завершении исследования считаем необходимым сделать некоторые выводы и обобщения

1. В отечественной системе права существуют два взаимосвязанных, но нетождественных института: сложный (составной) отраслевой институт финансово-правовой ответственности и межотраслевой (функциональный) институт финансово-правовой ответственности.

2. Отраслевой институт финансово-правовой ответственности является сложным (составным), то есть включает в себя субинституты налоговой, бюджетно-правовой и банковской ответственности в сфере публичных отношений, а также находящийся в стадии формирования субинститут поощрения. Субинституты финансово-правовой ответственности объединяются в единый правовой институт на основе предмета и метода правового регулирования, а также генетических, координационных и субординационных связей. Предметом его регулирования выступают отношения двух видов: во-первых, необусловленные юридическим фактом правонарушения, которые институт финансово-правовой ответственности не закрепляет, но на которые он оказывает динамическое воздействие; во-вторых, возникающие из юридического факта финансово-правового правонарушения, которые он закрепляет и на которые оказывает динамическое воздействие. Для отношений первого вида характерно сочетание императивного, диспозитивного и поощрительного методов с преобладанием императивного метода. Отношения второго вида основываются только на императивном методе правового регулирования.

3. Первичным элементом отраслевого института финансово-правовой ответственности являются нормы финансово-правовой ответственности, которые, вне зависимости от отнесения к тому или иному субинституту, характеризуются рядом общих признаков. Во-первых, реализуют карательную, регулятивную, превентивную и восстановительную функции, которые осуществляются вариативно в зависимости от тех или иных юридических фактов. Во-вторых, предметом их регулирования и (или) воздействия выступают финансовые правоотношения двух видов. В-третьих, санкция указанных норм содержит меры юридической ответственности, а не меры защиты.

4. Межотраслевой (функциональный) институт финансово-правовой ответственности включает в себя нормы финансового, административного и уголовного права, предусматривающие правонарушения, объектом которых выступают финансовые правоотношения. Наличие межотраслевого института финансово-правовой ответственности обусловлено существованием определенных «точек пересечения» в предмете правового регулирования, а также общими принципами, задачами, дефинитивными нормами и координационными, субординационными, а также генетическими связями.

5. Одновременное наличие как отраслевого, так и межотраслевого института финансово-правовой ответственности, обусловлено полиструктурностью системы права. Если первый институт мы определяем на уровне отраслевой структуры, которая включает: отрасль права – подотрасль права – правовой институт – субинститут – норма права, то второй вид института функционирует на межотраслевом уровне и не относится к какой либо из отраслей права в целом.