Проблемы исполнения решений Европейского Суда по правам человека в России: обзор практики Конституционного Суда Российской Федерации

12 июля 1991 г. в Росси был создан новый судебный орган – Конституционный Суд РСФСР, преобразованный вместе с принятием Конституции РФ 1993 г. и Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» в Конституционный Суд РФ.

На сегодняшний день, за более чем двадцатилетнюю практику, деятельность Конституционного Суда РФ породила большое количество вопросов, требующих своего обоснования. Особенно остро сегодня стоит проблема соотношения правовых позиций Конституционного Суда РФ с позициями Европейского Суда по правам человека.

Стоит отметить, что деятельность названных органов является схожей по своей сути: Конституционный Суд РФ в рамках своей правозащитной деятельности разрешает вопросы о соответствии нормативных правовых актов Конституции РФ, в то время как Европейский Суд разрешает аналогичные вопросы, но о соответствии положений национального законодательство Европейской Конвенции по правам человека 1950 г. Несмотря на то, что между указанными органами нет никакого соподчинения, их правозащитную деятельность необходимо рассматривать в рамках активного взаимодействия, без которого реализовать механизм защиты прав человека в России будет практически невозможно.

Основная проблема заключается в том, что Конституционный Суд РФ сегодня перешел из «союзников» Европейского Суда в статус его «противника». Первое подтверждение данному факту произошло в 2013 г., вместе с принятием Конституционным Судом Постановления от 06.12.2013 № 27-П, в котором Конституционный Суд РФ фактически признал верховенство российского законодательства над положениями Европейской Конвенции по правам человека и решениями Европейского Суда. В рамках Постановления, Конституционный Суд указал, что он будет сам определять, каким образом реализовывать решения Европейского Суда на территории России, а также определять, соответствуют ли решения европейского судебного органа российскому Основному Закону ^[5].

Заметим, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» ^[1].

В то же время, С. П. Маврин, заместитель Председателя Конституционного Суда, в своем интервью после принятия рассматриваемого Постановления указал, что Европейская Конвенция по правам человека в своих положениях «находится под эгидой Конституции РФ», а также что «Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод вошла в правовую систему России, а не наоборот» ^{[19, С. 254]}.

В качестве повода для принятия Конституционным Судом РФ данной позиции стало обращение Ленинградского окружного военного суда. Ранее, через военные суды, гражданин РФ К. А. Маркин, военнослужащий и отец троих детей, просил предоставить ему отпуск по уходу за ребенком, в чем, однако, ему было отказано. В последствии, Конституционный Суд РФ также подтвердил правомерность такого отказа, мотивировав это тем, что соответствующим правом в России обладают только женщины-военнослужащие, а запрет предоставления отпуска по уходу за ребенком мужчинам-военнослужащим полностью соответствует ст. 55 Конституции РФ, которая устанавливает возможность ограничения прав и свобод граждан в целях обеспечения обороны и безопасности государства. Конституционный Суд РФ пришел к мнению, что несение военной службы полностью подпадает под положения указанной нормы Основного Закона.

Позднее, уже Европейский Суд по правам человека признал, что Россией были нарушены права гражданина К. А. Маркина, предусматриваемые Европейской Конвенцией о защите прав и свобод ^[9]. В итоге судебное дело было направлено на новой рассмотрение в связи с новыми обстоятельствами, к которым, на основании ст. 392 ГПК РФ, относится установление Европейским Судом факта нарушения Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Тем не менее, Ленинградский окружной военный суд столкнулся с коллизией относительно того, чья позиция является «главнее»: позиция Конституционного Суда РФ или позиция Европейского Суда по правам человека, в связи с чем было направлено обращение в Конституционный Суд.

Результат рассмотрения данного обращения в Конституционном Суде был представлен выше. Также отметим, что Конституционный Суд РФ предписал судам общей юрисдикции обращаться в орган конституционного правосудия с запросами относительно возможности исполнения постановлений Европейского Суда в рамках действующего законодательства России. Данный вопрос может быть разрешен исключительно Конституционным Судом.

Однако стоит сказать, что у рассматриваемого Постановления Конституционного Суда РФ нашлось множество противников. К примеру, непосредственно судья Европейского Суда по правам человека от России (1998-2012 гг.) А. И. Ковлер говорил, что в решении Европейского Суда отсутствуют какие-либо прямые требования изменения российского законодательства, а лишь содержатся стандартные утверждения, что «источником нарушения ... стало качество закона».Также А. И. Ковлер отмечал, что Европейский Суд при рассмотрении дела нашел явные признаки дискриминации в отношении гражданина К. А. Маркина, основанные на «стереотипах полов», поскольку непосредственно в одном кабинете с заявителем находились женщины-военнослужащие, исполнявшие те же обязанности, что и он, однако которым отпуск по уходу за ребенком полагался ^{[13, С. 22-23]}.

Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова (1984 -2013 гг.) Е. А. Лукьянова, в свою очередь отмечала, что в противоречие ч. 4 ст. 15 Конституции РФ судьи Конституционный Суд РФ посчитали, что международные правовые акты обладаю приоритетом по отношению к законам, в то время как Конституция РФ «законом не является», стоя выше них, что определяет приоритет применения положений Основного Закона страны в случае их коллизии с нормами международных правовых актов. По мнению Е. А. Лукьяновой такой подход может грозить «разрушением всей системы законодательства».

Более того, как отмечает указанный ученый, ст. 34 Федерального закона от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» устанавливает, что Конституционный Суд РФ рассматривает дела о соответствии Основному Закону не вступивших в силу международных договоров и их положений ^[4]. Из данного положения явно следует, что Европейская Конвенция по правам человека обладает приоритетом по отношению ко всему законодательству России, в том числе и к ее Конституции, а попытки ограничения такого приоритета являются «недобросовестными», «искусственными» и «противоречащими взятым на себя в 1998 г. Россией обязательствам» ^{[13, С. 26-27]}.

Схожей точкой зрения обладает А. Соболева – доктор филологических наук, доцент кафедры публичной политики НИУ ВШЭ: «Россия, безусловно, обязана подчиниться решению ЕСПЧ по делу «Константин Маркин против России», что ни в коей мере не должно расцениваться как нарушение государственного суверенитета РФ. Признание приоритета норм и принципов международного права над законами РФ проистекает не из решения по данному делу, а из текста Конституции, где в ч. 4 ст. 15 прямо сказано, что принципы и нормы международного права являются составной частью нашей правовой системы» ^{[13, С. 33]}.

Встречаются также как и особо резкие высказывания, как, например: «Это не Константин Маркин против России. Это сама Россия против своей же собственной Конституции» ^{[13, С. 28]} (Т. Хабриева, доктор юридических наук, член РАН), так и более нейтральные, компромиссные мнения.

К примеру, доктор юридических наук, профессор В. Виноградов считает следующее: «Россия в соответствии с принятыми на себя обязательствами должна выполнить решение ЕСПЧ по делу Маркина. А к самому этому решению надо относиться спокойно, так как оно ничего не меняет в сфере соотношения национального и международного права. Выполнение этого решения вовсе не означает признания Россией приоритета международных договоров над собственной Конституцией и уж тем более не угрожает национальному суверенитету» ^{[13, С. 28]}.

Также спокойно, но, тем не менее, неоднозначно относится к данной ситуации доктор права Эссекского университета (Великобритания) А. Верещагин. Ученый соглашается с мнением Конституционного Суда РФ о том, что нормы Конституции РФ должны иметь приоритет перед актами Европейского Суда по правам человека, но, в то же время, предлагает найти компромисс в сложившейся ситуации. По мнению А. Верещагина, принятие закона, устанавливающего равенство прав всех мужчин и женщин на отпуск по уходу за ребенком, не противило бы Конституции РФ, вследствие чего постановление Европейского Суда можно было бы исполнить без необходимости изменять текст Основного Закона, а также без нарушения решения Конституционного Суда РФ ^{[13, С. 34]}.

Таким образом, как мы можем увидеть, с позицией Конституционного Суда РФ по «делу Маркина» не согласились многие ученые и юристы-практики. Однако, вместо того, чтобы попытаться урегулировать возникшие в юридической среде споры, Конституционный Суд РФ пошел еще дальше, лишь «подлив масла в огонь» в отношении данных дискуссий в 2015 г.

14 июля 2015 г. Конституционный Суд РФ принял Постановление № 21-П, в рамках которого Суд указал, что в состав правовой системы Российской Федерации входит не только Европейская Конвенция по правам человека, но и принятые постановления Европейского Суда ^[6].

В подтверждение этому, заместитель Председателя Конституционного Суда РФ С. П. Маврин в своей работе отмечал, что положения Европейской Конвенции по правам человека и акты Европейского Суда включаются в правовую систему Российской Федерации при условии «их подчиненности высшей юридической силе Конституции РФ», а также, что на территории России исключается возможность исполнения актов Европейского Суда, противоречащих не только Конституции, но и решениям Конституционного Суда РФ ^{[15, С. 124]}.

Исходя из данного толкования, Конституционный Суд РФ официально провозгласил возможность отказа от исполнения Россией постановлений Европейского Суда, в случае их несоответствия положениям Конституции РФ.

Как указывает М. А. Лихачев, данный вывод Конституционного Суда окончательно поставил точку в вопросе о верховенстве положений Конституции РФ страны и международных правовых норм ^{[14, С. 48]}. Иными словами, Суд предписал разрешать все коллизионные случаи применения положений Конституции РФ и постановлений Европейского Суда в пользу российского Основного Закона. Конституция РФ обладает наивысшей юридической силой, причем не только над внутригосударственными правовыми актами, но и над международно-правовыми.

Одновременно с принятием указанного Постановления, Конституционный Суд РФ создал особый механизм реализации решений Европейского Суда по правам человека в Российской Федерации, законодательно закрепленный в Федеральном конституционном законе от 14.12.2015 № 7-ФКЗ ^[3]. Отныне, государственные органы, уполномоченные на выполнение решений Европейского Суда по правам человека, в случае наличия у них сомнений в непротиворечивости правовых позиций европейского правозащитного органа Основному Закону России, вправе обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ для разрешения вопроса о возможности исполнения акта Европейского Суда на территории нашей страны. В том случае, если Конституционный Суд признает решение Европейского Суда по правам человека противоречащим положениям Конституции РФ, такое решение исполнено не будет.

Первый прецедент неисполнения акта Европейского Суда произошел уже в апреле 2016 г. Основанием для рассмотрения Конституционным Судом РФ вопроса о соответствии постановления Европейского Суда по правам человека Конституции РФ стало обращение Министерства юстиции РФ о признании невозможным исполнения в России постановления Европейского Суда по правам человека по делу «Анчугов и Гладков против России». Так, еще в 2013 г. Европейский Суд установил, что Россия нарушила права своих граждан, находящихся в местах лишения свободы по решению суда, в части лишения их избирательных прав (права выбирать), что противоречит ст. 3 Протокола № 1 к Европейской Конвенции^[10].

Европейский Суд предложил Российской Федерации обеспечить участие заключенных в выборах, с чем не согласилось Министерство юстиции РФ, которое в своем обращении в Конституционный Суд РФ ссылалось на недопустимость отступления от положений ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, устанавливающий запрет для заключенных лиц участвовать в избирательном процессе. В итоге Конституционный Суд РФ согласился с позицией Министерства юстиции РФ и признал, что постановление Европейского Суда по правам человека по делу «Анчугов и Гладков против России» не соответствует Конституции РФ, вследствие чего оно не подлежит исполнению ^[7].

На стыке 2016-2017 гг. Конституционным Судом РФ было рассмотрено второе дело, касающееся возможности исполнения акта Европейского Суда. Опять же, по обращению Министерства юстиции РФ, оспаривалось соответствие Конституции РФ постановление Европейского Суда по делу «ОАО «Нефтяная компания «ЮКОС» против России».

Еще в 2014 г. Европейский Суд по правам человека признал, что Россией были нарушены права акционеров ОАО «ЮКОС», предусмотренные ст. 1 Протокола № 1 к Европейской Конвенции, предусматривающей, что «никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом ...» ^[2]. Европейский Суд установил, что Россией было нарушено право на собственность ОАО «ЮКОС» в части «ретроактивного применения» (с применением правила «обратной силы» закона) ст. 113 Налогового кодекса РФ, закрепляющей трехлетний срок привлечения к налоговой ответственности, взыскав в итоге с ОАО «ЮКОС» налоговые штрафы за период 2000-2001 гг. В итоге, Европейский Суд обязал Россию выплатить бывшим акционерам ОАО «ЮКОС» компенсацию в семе 1,86 млрд. евро ^[11].

Однако Конституционный Суд Российской Федерации, рассмотрев вопрос о возможности исполнения данного Постановления, пришел к неожиданной позиции. В общем виде, по мнению Конституционного Суда, недобросовестный налогоплательщик, уклонявшийся от уплаты налогов и в отношении которого срок привлечения к ответственности истек, получает «неправомерное преимущество» пере таким же недобросовестным налогоплательщиком, которого, однако, успели привлечь к налоговой ответственности. В данной ситуации Конституционный Суд РФ считает, что нарушаются принципы равенства и справедливости, соразмерности и неотвратимости наказания, установленные в ч. 2 ст. 6, ч. 3 ст. 17, ч. 1, 2 ст. 19 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ^[8]. В конечном итоге, Постановление Европейского Суда по делу «ОАО «Нефтяная компания «ЮКОС» против России» также было признано Конституционным Судом РФ не подлежащим к исполнению.

В то же время, следует заметить, что в рамках принятия Постановления от 19.01.2017 № 1-П с особым мнением выступил судья Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцев. В рамках своего мнения, он заявил, что Конституционный Суд РФ «вступая в противоречие с принципом законности, ... посредством конституционно-правового истолкования предоставил суду возможность восстанавливать срок давности привлечения к ответственности, т.е. ... вышел за пределы своей компетенции и осуществил функцию законодателя», а также нарушил ст. 57 Конституции РФ, прямо предусматривающую запрет обратной силы для «законов, устанавливающих новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков» ^[8].

Позволим себе полностью согласиться с В.Г. Ярославцевым. Действительно, Конституционный Суд РФ в данной ситуации взял на себя полномочия законодателя, которыми он не обладает, нарушив, тем самым, незыблемый принцип разделения властей. Однако в данном случае, встает вопрос, почему же именно Конституционный Суд РФ пошел на такой, очевидно противоречивый шаг. Самой правдоподобной версией принятия Конституционным Судом РФ данного решения, как нам кажется и, что немаловажно, также отмечается в научной литературе, является просто нежелание России выплачивать акционерам «ЮКОСа» 1,86 млрд. евро ^{[17, С. 39]}, что, примерно, составляет более 130 млрд. рублей.

Однако на сегодняшний день мы находимся в ситуации, при которой Европейский Суд по правам человека перестает быть последней инстанцией защиты прав российских граждан, поскольку Конституционный Суд РФ может признать его постановление не подлежащим исполнению, что, по мнению некоторых ученых, может «парализовать прямое применение Конвенции и постановлений ЕСПЧ в качестве источников права» ^{[18, С. 132]}.

Как отмечал специалист в области исследования Европейского Суда по правам человека и юрист-практик А. Р. Султанов: «Мы надеемся, что принятые изменения ... не будут применяться для ухудшения положения граждан и жителей России и чинения им препятствий при исполнении выигранных ими решений» ^{[16, С. 176]}. А в декабре 2016 г. Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин, в рамках IX Всероссийского съезда судей, заявил, что Конституционный Суд РФ занимается не тем, что «игнорирует» решения Европейского Суда, а, наоборот, тем, «как их исполнить» ^[12].

Однако в условиях крайне противоречивой международной политики в отношении Российской Федерации, в том числе и в рамках Совета Европы, сегодня представляются возможными следующие неутешительные варианты развития сложившейся ситуации:

- Российская Федерация денонсирует Европейскую Конвенцию по правам человека, тем самым выйдя из состава Совета Европы и сняв с себя все обязательства, вытекающие из решений Европейского Суда;

- Комитет министров Совета Европы самостоятельно инициирует процедуру приостановления членства России в Совете Европы, или же полностью исключит ее из участников данной международной организации.

Оптимальным же выходом из всей данной ситуации, по нашему мнению, является достижение компромисса между трактовками и правовыми позициями Европейского Суда по правам человека и Конституционным Судом РФ. В частности, об этом также говорил и Генеральный Секретарь Совета Европы Турбьерн Ягланд, который, упоминая о решении Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 № 21-П по применению Европейской Конвенции, отметил, что «другим государствам удалось решить подобные деликатные вопросы – либо за счет изменения Конституции, или через совместную интерпретацию Конвенции» ^{[17, С. 43]}.

Тем не менее, никаких попыток достижения такого «общего мнения» до сих пор предпринято не было. По нашему мнению, в Российской Федерации необходимо создать «с нуля» полноценный механизм реализации актов Европейского Суда, с учетом участия в нем всех заинтересованных органов, в том числе и Конституционного Суда РФ. Полагаем, что данный механизм мог бы быть официально закреплен в новом Федеральном конституционном законе «Об исполнении решений Европейского Суда по правам человека на территории Российской Федерации», предусматривающем в себе положения, регулирующие как место актов Европейского Суда в правовой системе России, так и полномочия государственных органов в процессе реализации таких актов. Крайне положительным моментом было бы также привлечение должностных лиц Совета Европы и (или) представителей Европейского Суда по правам человека к обсуждению данного закона.

Пожалуй, лишь новый, целостный и понятный механизм реализации актов Европейского Суда по правам человека в России сможет снять все сложившиеся на сегодняшний день противоречия. А пока что приходится жить буквально «в опасении», что тот или иной акт Европейского Суда снова будет признан не подлежащим к исполнению. К счастью, за прошедший 2018 г. прецедентов неисполнения Россией решений Европейского Суда не было. Однако данный факт вовсе не означает невозможности возникновения новых спорных ситуаций в будущем.