ООН и реагирование на бедствия: особенности становления механизма и его отдельные элементы

Научная статья подготовлена при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта №18-011-01091.

Организация объединенных наций – глобальная институциональная структура, посредством своей деятельности способствующая развитию различных видов международных отношений. Появляются все новые сферы международного сотрудничества, интересующие мировое сообщество и включаемые в международный процесс. Одной из таких сфер стало взаимодействие государств по защите от бедствий.

Потребность реагировать на бедствия и их последствия стала увеличиваться по нескольким причинам. Во-первых, геополитические изменения с момента создания ООН привели к урбанизации государств, а это увеличило и риск бедствий, и масштабы их последствий. Во-вторых, развитие промышленности и отдельных отраслей народного хозяйства привели к увеличению техногенных аварий. В-третьих, информационная доступность. Ранее не было возможности получить сведения о негативном событии и его последствиях так быстро, а соответственно увеличилась возможность реагировать на них. В-четвертых, ухудшение экологии увеличило риски и уязвимость к определенным видам бедствий. Все это способствовало обращению внимания со стороны мирового сообщества и постепенному формированию механизма по защите от бедствий.

При возникновении бедствия, один из главных вопросов, который возникает: как своевременно предоставить необходимую помощь, чтобы спасти максимальное количество людей? При поиске решения и ответа на данный вопрос, попутно возникают все новые. Основная задача в ситуации бедствия со стороны мирового сообщества – справиться с последствиями с наиболее минимальными потерями, особенно относительно человеческой жизни и здоровья.

Мы можем давать позитивную или негативную оценку действиям отдельных государств, всего мирового сообщества, международных организаций с точки зрения их эффективности в ситуации бедствия. Однако насколько сложен и многоаспектен этот механизм в своем содержании – вряд ли имеем представление. Следует отметить, что функционирующий в рамках ООН международный механизм защиты от бедствий не является традиционной темой для исследования в области международных отношений. Однако, в последние годы все чаще государства и международные организации активизируют свою деятельность в рассматриваемой сфере.

Проанализируем существующий в рамках ООН механизм реагирования на бедствия и оказания гуманитарной помощи в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Защита от бедствий изначально не была определена в компетенции ООН. Такой вопрос даже не возникал у государств. Однако, с течением времени, все новые сферы сотрудничества стали включаться Организацией в свою компетенцию. В теории международного права, при анализе такого вопроса ссылаются на п.3 ст.1 Устава ООН, где говорится о сотрудничестве в различных сферах^[1]. Защиту от бедствий, на сегодняшний день, можно рассматривать как комплексное сотрудничество, включающее в себя и гуманитарное, и экономическое, и экологическое, и социальное взаимодействие. Защита от бедствий была включена в Повестку Целей устойчивого развития (далее ЦУР)^[2].

С момента своего создания достаточно длительное время ООН непосредственно не участвовала в реагировании на бедствия. С 60-х годов 20-го века, при возникновении крупных бедствий и катастроф, на основании резолюций ГА ООН стала предоставляться гуманитарная помощь пострадавшим государствам. Так, постепенно, мировое сообщество стало осознавать свою потребность в сотрудничестве относительно защиты от бедствий.

После катастрофического землетрясения в 1968 г. и циклона в Пакистане 1970 г., провальной операции по оказанию гуманитарной помощи в этих ситуациях от лица ООН, ГА ООН принимает решение создать специальную структуру, которая будет заниматься именно реагированием на бедствия и оказанием гуманитарной помощи. В результате появилось Управление по оказанию помощи в случае стихийных бедствий (UNDRO). Именно с этого решения началось постепенное формирование международного механизма защиты от бедствий.

UNDRO - создание данной структуры было обосновано потребностью в координации предоставляемой гуманитарной помощи. Координатор UNDRO подчинялся непосредственно Генеральному секретарю ООН. Его задачи заключались в мобилизации, направлении и координации деятельности по оказанию помощи различным организациям системы ООН в ответ на запрос о помощи в случае стихийных бедствий. В 1987 г. в рамках данной структуры была создана первая международная информационная сеть ООН по чрезвычайным ситуациям.^[3]

Следует отметить, что до сегодняшнего дня вся организационная структура механизма защиты от бедствий претерпела изменения, было проведено реформирование в целях повышения эффективности ее работы. В 1992 г. прошла, на наш взгляд, одна из таких реструктуризацией, поскольку в соответствии с резолюцией ГА ООН 46/182 был создан Департамент по гуманитарным вопросам (ДГВ ООН), в состав которого вошло выше указанное Бюро. Такое расширение деятельности ООН было обосновано позицией мирового сообщества о необходимости реагирования на любые чрезвычайные ситуации, требующие оказания гуманитарной помощи (бедствия, вооруженные конфликты и иные негативные события).

Дальнейшая гуманитарная деятельность ООН неоднократно подвергалась критике, в том числе, со стороны России. Основные недостатки: длительное принятие решений; отсутствие четкой координации; управленческие сложности из-за расположения центра ДГВ ООН в США. Россия даже предлагала создать абсолютно самостоятельную международную организацию по реагированию на чрезвычайные ситуации. Однако эта идея не получила поддержки. В начале 90-х годов 20-го века в рамках общей реформы ООН были проведены определенные мероприятия и в гуманитарной сфере.

По мнению специалистов одним из недостатков отреформированного в 1991 г. гуманитарного механизма стал тот факт, что от стихийных бедствий Департамент по гуманитарным вопросам ООН перенаправил свои силы, в большей степени, в сторону, гуманитарных кризисов, количество которых резко возросло. До следующего этапа реформ гуманитарной деятельности ООН, существовавший механизм отличился лишь успешным собиранием и анализом информации о ситуации в конфликтных зонах.^{[4, c.173]}

В 1998 г. ДГВ ООН был реорганизован в Управление Секретариата ООН по координации гуманитарных вопросов (УКГВ ООН). Были разделены функции между штаб-квартирой УКГВ ООН в Нью-Йорке и ее филиалом в г. Женеве. В результате Нью-Йоркский офис занимается политическими и информационными вопросами, а Женевский офис – координацией гуманитарной деятельности на местах и реагированием гуманитарных операций; реагированием на чрезвычайные ситуации, чрезвычайным гуманитарным планированием; проведением восстановительных мероприятий ^{[5, c.117]}. В тоже время, была снята одна из проблем, которая ранее неоднократно поднималась специалистами: дублирование функций иных гуманитарных структур ООН. Смысл предпринятых в 1998 г. структурных преобразований состоял, во-первых, в том, чтобы освободить УКГВ ООН от выполнения оперативных задач (например, от обязанностей по доставке и распределению гуманитарной помощи). Таким образом, УКГВ ООН получило возможность сконцентрироваться на своих основных функциях.^{[4, c.173]} Однако позднее было отмечено, что проведенные изменения не привели к принятию кардинальных мер по улучшению координации гуманитарной деятельности^{[5, c. 117]}.

Несмотря на оставшиеся недостатки и проблемы функционирования после проведенных реформ, УКГВ ООН решила фактически исключать вопросы бюрократизации и длительности посредством улучшения других своих функций. Так, подготовка поисково-спасательных групп и создание системы их взаимодействия позволяет своевременно и эффективно предоставить международную поисково-спасательную помощь.

Следует отметить, что функция подготовки поисково-спасательных групп в рамках ООН пересекается с подобными полномочиями Международной организации гражданской обороны (далее МОГО). Однако последняя имеет среди своих членов далеко не все государства, входящие в состав ООН и не обладает функцией реагирования. МОГО осуществляет повышение квалификации и подготовку таких групп национального уровня. В то время как ООН занимается созданием именно международных групп реагирования, особенности которых мы рассмотрим позднее.

Организационные вопросы в системе реагирования на бедствия со стороны ООН – не единственная проблема. Вопросы эффективного финансирования проектов и программ УКГВ ООН тоже столкнулись с проблемой своей качественной реализации. Одновременно с осуществлением реформы ООН в целом, осуществлялась подобная работа и в отношении ее гуманитарной деятельности. Была проведена модификация чрезвычайного фонда посредством создания в 2005 г. Центрального фонда чрезвычайного реагирования. Результатом данного преобразования стал упрощенный механизм получения финансовой помощи. Также была создана система «кластеров». Она позволяет гуманитарному координатору в конкретной стране четко определить и быстро мобилизовать органы, ответственные за реагирование в конкретной потребности пострадавшего населения с тем, чтобы ликвидировать проблемы между секторами.^{[4, c.174]}

Следует отметить, что данный фонд был, в том числе, сформирован за счет донорского взноса РФ. В 2013 г. он прошел внутреннюю реорганизацию и вошел в состав отдела активации и поддержки координации / секретариата ДЖИДАКС ^{[6, c.12]}. Фонд выступает в качестве источника предсказуемого финансирования гуманитарной деятельности, который должен обеспечивать своевременное оказание помощи в целях спасения жизни людей и минимальную справедливость географического распределения помощи ^[7].

Вся дальнейшая деятельность УКГВ ООН свидетельствует о постепенном самостоятельном корректировании своей работы посредством выявления практических проблем и поиска их решения. В том числе, одним из успехов рассматривается внедрение информационных технологий для реагирования на природные и техногенные катастрофы. УКГВ ООН фактически поставило для себя цель – создать глобальную систему по собиранию и анализу первичной информации о бедствиях. Ее особенности рассмотрим в рамках анализа структурных особенностей механизма защиты от бедствий.

Характеристика становления органов ООН в области защиты от бедствий позволяет определить структуру этого механизма (Таблица 1). Необходимо сразу подчеркнуть, что определенное отношение к механизму защиты от стихийных бедствий имеет большое количество структурных подразделений ООН. Мы отметим лишь основные из них, которые принимают непосредственное участие, а также имеют свои программы в рассматриваемой сфере.

Таблица 1.

Организационный механизм ООН по защите от бедствий

ООН

УКГВ ООН. Данная структура является частью Секретариата ООН. Она несет ответственность за объединение гуманитарных организаций в целях обеспечения согласованного реагирования на чрезвычайные ситуации, посредством Межучрежденческого постоянного комитета, членами которого являются учреждения системы ООН.^[8] УКГВ ООН функционирует на основании Резолюции ГА ООН 46/182 1991 г., в которой определено создание специальной структуры по реагированию на чрезвычайные ситуации. В современном виде на УКГВ ООН возложена такая задача, как предоставление необходимой помощи защиты пострадавшему населению.

УКГВ ООН выполняет две базовые функции: координационную и гуманитарное финансирование. Координационная функция осуществляется Межучрежденческим постоянным комитетом, который возглавляется заместителем Ген. Секретаря ООН по гуманитарным вопросам. Он же является Координатором чрезвычайной помощи (ERC) и может назначить гуманитарного координатора в стране, пострадавшей от стихийного бедствия или конфликта. Для реализации координационной помощи привлекаются гуманитарные партнеры учреждений и фондов, программ ООН и МККК.

Гуманитарное финансирование включает в себя: службу финансового отслеживания (FTS); Центральный фонд реагирования на чрезвычайные ситуации (CERF) – покрывает чрезвычайные ситуации в любой точке мира; страновые объединенные фонды. Последние функционируют в качестве элемента дополнительного финансирования в случае кризиса в конкретных странах.

Система УКГВ ООН носит более широкий характер, чем просто бедствия. В его сферу деятельности относятся любые чрезвычайные ситуации (в том числе военного характера), требующие гуманитарной помощи. В тоже время, в рамках управления попытались, на наш взгляд, создать универсальный механизм реагирования вне зависимости от спецификации чрезвычайной ситуации. Последняя влияет только на предмет гуманитарной помощи с учетом запроса о ней от пострадавшего государства.

Как отмечает Степанова Е.А., непосредственную координирующую роль при бедствиях исполняет УКГВ ООН. Оно увязывает мероприятия ООН с усилиями других участников международной гуманитарной деятельности, собирает взносы на оказание помощи, организует взаимодействие пострадавших стран со странами – донорами, стимулирует изучение, прогнозирование, предупреждение катастроф. Согласованное функционирование этой системы позволяет ООН с участием государств и международных организаций решать в пределах имеющихся политических и экономических возможностей задачу огромной сложности по противодействию бедствиям на международном уровне.^{[4, c.175]}

Как видно из таблицы 1, в систему УКГВ ООН входят структурные подразделения с различными функциями деятельности. ЮНДАК (UNDAC) – структура реагирования на бедствие по запросу пострадавшего государства. Она состоит их представителей государств – членов, каждый из которых получает уведомление о тревоге и принимает решение о своей возможности предоставить помощь. В результате получения таких ответов ЮНДАК формирует международную команду, которая отправляется на место катастрофы для проведения оценки, приоритетов реагирования и помощи.^{[9, c. 345]} Именно относительной выполнения данной функции в отношении гуманитарного сектора ООН неоднократно осуществлялась критика по вопросу неоперативности и затягивания решения вопроса о предоставлении помощи. Согласно современным стандартам ЮНДАК, формирование команды по оценке бедствия должно осуществляться в течение нескольких часов.

В целом ЮНДАК осуществляет 3 направления работы: оказание помощи (в случае конфликта, либо по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации), оценочная миссия конкретного события по запросу государства для определения видов и объемов необходимой помощи; обучающие курсы для специалистов. В деятельности ЮНДАК в качестве государств – участников выступают разные страны. Одни просто участвуют в работе посредством предоставления специалистов и команд. Другие страны имеют также счета поддержки миссий ЮНДАК, то есть оплачивают определенные виды работ за счет своего взноса.

Поскольку деятельности ЮНДАК зависит оценка эффективности работы всей гуманитарной системы ООН, в стратегию его развития входят постоянные корректировки на улучшение результатов работы. Согласно Стратегии развития ЮНДАК 2017, осуществляется планомерное формирование 6 региональных групп и их развитие с учетом особенностей: Америка и Карибы, Азия, Африка, Тихоокеанский регион, Ближний восток и Центральная Азия, Европа.^[10]

ИНСАРАГ (INSARAG) – международная поисково-спасательная консультативная группа. Она представляет собой глобальную сеть более чем из 80 стран и организаций под эгидой ООН. Занимается вопросами городского поиска и спасания (USAR), разрабатывает минимальные международные стандарты для своих групп и методологию координации действий при землетрясениях.^[10] Именно землетрясения являются тем опасным природным явлением, последствия которых наиболее опасны для людей и требуют привлечения специальных групп по поиску и спасению лиц, оказавшихся под завалами зданий. ИНСАРАГ была создана в 1991 г., одновременно с первой реформой гуманитарной структуры ООН, по инициативе специализированных международных групп по поиску и спасанию в городах, которые работали вместе во время мексиканского землетрясения 1985 г. и армянского землетрясения 1988 г.

Целью ИНСАРАГ является обеспечение координации между различными международными командами (USAR), которые работают в пострадавших государствах.^[10] В настоящее время разрабатывается и совершенствуется посредством проведения учений единая система стандартов международных команд городского поиска и спасания, а также единая методология координации. Такие стандарты имеют достаточно подробное содержание и различаются в зависимости от субъекта предназначения. Одни предназначены для руководителей и сотрудников профессиональных национальных министерств, другие – для руководителей поисково-спасательных отрядов и их структурных подразделений, третьи – для руководителей спасательных подразделений и рядовых спасателей. Таким образом, учитываются все возможные особенности по управлению в чрезвычайных ситуациях для более четкого реагирования и работы.

ГДАКС (GDACS) – была создана в 2004 г. для консолидации международного сообщества пользователей и поставщиков информации, касающейся чрезвычайных ситуаций, в целях предоставления надежных сведений о внезапных бедствиях и точных прогнозов их последствий, совершенствования сотрудничества между организациями, участвующими в международном реагировании.^[11] ГДАКС выступает глобальной интернет -платформой мониторинга и оповещения о таких опасных природных явлениях, как землетрясения, цунами, циклоны, наводнения, извержения вулканов. В основе ее работы результаты научной и оперативной деятельности ведущих центров, специализирующихся на конкретных явлениях (Сейсмологические институты США, Италии, Германии, Китая и России; Тихоокеанский центр бедствий; Дартмутская обсерватория по наводнениям и т.д.).

ГДАКС включает в себя 3 элемента: автоматическая интернет – система оповещения и прогнозирования возможных последствий (ASGARD); сообщество специалистов чрезвычайных служб и центров управления в кризисных ситуациях в странах, реагирующих на чрезвычайные ситуации, и в странах, подвергшихся бедствиям (OSOCC); автоматический обмен данными между размещенными в сети интернет информационными системами по чрезвычайным ситуациям.^[11] Надо отметить, что ГДАКС все время призывает присоединиться новые структуры к своему 3 элементу, считая, что большее количество участников в системе обмена информации позволит повысить ее качество и оперативность предоставляемых прогнозов.

Однако просто желания участвовать в этой глобальной информационной системе обмена информацией, недостаточно. Необходимо определить и отработать сам механизм оперативного обмена информацией и реагированием, подготовить технический персонал, разработать методические рекомендации (то есть саму процедуру) конкретных действий, их последовательность и протяженность по времени по проведению совместных процедур. Поэтому появление нового участника требует достаточно длительной совместной технической работы для формирования слаженного механизма взаимодействия.

Таким образом, представленная характеристика основных элементов УКГВ ООН свидетельствует о существовании глобальной системы оперативного мониторинга, прогнозирования и реагирования на чрезвычайные ситуации различного характера с учетом их специфики и географического региона события. Проблемы в его функционировании, периодически выявляемые экспертами, прорабатываются посредством конкретных совместных технических действий, а не управленческих реформ ООН, которые применялись ранее. Конечно, достаточно сложно констатировать, что эта система будет максимально эффективной в своей деятельности, хотя бы потому, что она является глобальной. Однако сам факт ее существования и стремление к повышению качества предоставляемых услуг, свидетельствуют о наличии многопрофильного рабочего механизма в рамках ООН для защиты людей от различных чрезвычайных ситуаций.

Другой блок органов (как видно из таблицы 1) занимается сугубо защитой от стихийных бедствий. Его базовыми структурными элементами выступают МСУОБ (до 1.05.19 г.) и Глобальная платформа. МСУОБ – Международная стратегия уменьшения опасности стихийных бедствий (UNISDR). Данная структура уже имеет свою историю, поскольку функционирует, фактически, с 1991 г., будучи еще в облике Международного десятилетия уменьшения опасности стихийных бедствий. Деятельность МСУОБ базировалась на принимаемых раз в 15 лет программах действий. Они взаимосвязаны друг с другом и определяют основные направления сотрудничества самой Организации, государств – членов, иных международных межправительственных и неправительственных организаций на соответствующий период. С каждым годом к Стратегии присоединялись все новые участники. А само сотрудничество и в настоящее время строится на добровольных началах и инициативе каждого в стремлении к формированию национального, регионального и международного механизмов по защите от бедствий.^[12]

Некоторое время назад в этой структуре произошли определенные изменения, которых необходимо отметить. Секретариат (теперь уже УСРБ ООН) в официальном письме проинформировал все представительства государств при ООН о том, что с 1 мая 2019 г. МСУОБ будет носить название Управления ООН по снижению риска бедствий. Это не влияет на объем мандата структуры, определенный в резолюциях ГА ООН^[13].

Действительно, прежнее наименование несколько не стандартно «Международная стратегия уменьшения опасности бедствий ООН». Как правило, «стратегия» - это документ, определяющий основные направления сотрудничества в конкретной сфере. Такое наименование было принято при действии Хиогской программы действий и, фактически, основывалось на ее содержании. В настоящее время реализуются цели новой программы Сендайской. Сам механизм управления имеет постоянную основу в рамках ООН и, соответственно, не должен быть привязан к программным актам, принимаемым на определенный срок. Структура возглавляется специальным представителем Генерального секретаря ООН. Он входит в состав группы старших руководителей ООН, возглавляемой Генеральным секретарем ООН.

Глобальная платформа по сокращению рисков стихийных бедствий является основным консультативным органом по вопросам сокращения риска стихийных бедствий на глобальном уровне^{[14, c.29]}. Глобальная платформа имеет интересный формат работы, который включает в себя:

- подготовительные мероприятия, состоящие из конкретных встреч узких специалистов;

- официальные мероприятия с участием высокопоставленны чиновников, представителей международных организаций и бизнеса.

Привлечение большого количества участников в целом позволяет не только обсудить наиболее значимые вопросы, но и предоставить площадку для общения, дискуссий инженерам, управленцам всех уровней, экологам и другим специалистам их разных стран для обмена опытом, установления контактов. Каждая страна имеет свою специфику и проблемы внедрения механизма защиты от бедствий и их последствий. Распространение информации о своем опыте, технологиях, позволит учесть эти сведения в совершенствовании своих национальных механизмов.

Глобальная платформа организуется раз в 2 года УСРБ ООН. И для каждой Глобальной платформы определяется конкретная тематика, наиболее актуальная в конкретный период для определения способов ее решения. Региональные платформы УСРБ ООН функционируют по такому же принципу, однако проводятся в промежутки между Глобальными платформами и решают вопросы регионального характера, результаты которых могу уже представить на глобальной встрече для обмена опытом и возможностями.

Особое место в представленной схеме (Таблица 1) представляют, на наш взгляд, интернет – платформы. Их задача – вовлечение общественности, частных структур, национальных органов управления и реагирования для распространения информации, обмена данными, повышения эффективности уже функционирующего механизма, а также формирования культуры безопасности в ситуации бедствий. Последнее выступает одним из базовых направлений в реализации Сендайской программы действий МСУОБ на 2015 – 2030 г.г. действующие интернет – платформы позволяют осуществлять обмен информацией и взаимодействовать всех заинтересованным участникам.

Как отмечено на схеме (Таблица 1), в систему мы включили программы специализированных учреждений ООН. В данном случае отметим некоторые из них. Всемирная метеорологическая организация реализует программу ГРОКО – Глобальная рамочная основа для климатического обслуживания. Программа направлена на формирование и эффективное использование рынка метеорологических услуг для частного потребителя в целях сокращения возможных расходов, вызванных последствиями опасных природных явлений и бедствий. Это может способствовать снижению рисков бедствий в отдельных сферах экономики. И данный механизм взаимодействия возможен благодаря деятельности Всемирной метеорологической организации (более подробно о реализации и проблемах можно ознакомиться в публикации автора по сноске).^[15]

ЮНЕСКО реализует программы научно-исследовательского характера по изучению бедствий и формированию культуры безопасности населения в случае бедствий посредством внедрения программ обучения в школах. Одной из таких программ является «Глобальный альянс по уменьшению опасности бедствий и устойчивости в области образования (GADRRRES). Это многосторонний механизм, состоящий из агентств ООН, международных организаций и региональных сетей. Его задача – усилить глобальную координацию, информацию и знания, пропагандировать меры по снижению риска бедствий и обеспечению безопасности образовательных учреждений.

МАГАТЭ является организацией, к деятельности которой относится реагирование и предупреждение определенного вида техногенных бедствий. В рамках организации на основании действующих Конвенций создан специальный механизм. Он помогает государствам-членам МАГАТЭ в разработке, поддержании и укреплении их аварийных мер путем разработки стандартов безопасности и практического руководства, оказания поддержки государствам-членам в их реализации, обеспечения образования и подготовки кадров, а также проведения обзоров готовности к чрезвычайным ситуациям^[16].

МАГАТЭ реализует программы по поддержке систем жизнеобеспечения после стихийных бедствий. Одной из таких является «Инициатива в отношении мирного использования ядерной энергии», в рамках которой предоставляется по запросу от пострадавших стран оборудование для проведения неразрушаемых испытаний. Контроль за обеспечением ядерной безопасности позволяет МАГАТЭ предупреждать последствия стихийных бедствий и предотвращать техногенные аварии.

На наш взгляд, нескольких примеров реализации программ специализированными учреждениями ООН вполне достаточно для формирования представления об их заинтересованности, участии и вовлеченности в единый механизм по защите от бедствий, создаваемый в рамках ООН.

Таким образом, в рамках системы ООН в настоящее время действует целый институциональный механизм по защите от бедствий. Они, либо имеют совместные программы, либо обмениваются информацией для повышения эффективности своей деятельности. Международная защита от бедствий носит комплексный характер и ее всесторонняя реализация влияет на уровень и степень такой защиты, на его эффективность.

Проведенное исследование процесса становления организационной системы органов гуманитарной направленности в рамках ООН, ее структура и краткая характеристика основных подразделений, позволяет сделать следующие выводы.

На сегодняшний день, можно определить функционирование трех направлений в механизме защиты от бедствий в целом:

1. Защита от стихийных бедствий. Включает в себя УСРБ ООН, Глобальную и региональные платформы. Их деятельность, в настоящее время, направлена на реализацию положений Сендайской программы 2015 – 2030 гг. в целях формирования единого механизма защиты от стихийных бедствий, включающего в себя национальные, региональные и универсальный уровни, состоящие их правительственных и организационных инфраструктур соответствующего уровня. Процесс этот достаточно сложный, поскольку для каждого уровня существуют свои проблемы и сложности. В процессе реализации появляются новые вопросы, требующие своего решения.

2. Реагирование на чрезвычайные ситуации в целом. Это целая система органов широкого профиля, поскольку их деятельность осуществляется, как в ситуации стихийного бедствия, так в других чрезвычайных ситуациях, требующих участия со стороны ООН. Не всегда реагирование эффективно. Проведенные реформы ООН пытались откорректировать это механизм. К сожалению, пока нельзя сказать, что он стал более качественным. Однако, по мнению экспертов необходимо рассматривать механизм реагирования ООН на различные чрезвычайные ситуации не как на экстренную оперативную помощь, а как на посредника, позволяющего оперативно сотрудничать странам и развивать национальные системы.

3. Реализация специальных программ. Опосредованное направление, поскольку включает в себя отдельные элементы первого и второго (кроме оперативного реагирования). Наличие таких программ в единой системе ООН по защите от бедствий является следствием комплексного подхода в реализации Сендайской программы действий. Работа узких специалистов в своей сфере международного сотрудничества по направлению реализации проблем защиты от бедствий, позволяет выявить и решить специфические вопросы, с которыми сталкиваются государства на практике.

В анализируемом материале отсутствует такой элемент механизма защиты от бедствий, как защита от техногенных катастроф. Данный факт можно обосновать несколькими обстоятельствами:

1. Техногенная безопасность имеет много сфер с учетом конкретного вида промышленной деятельности;

2. Аспекты такой безопасности регламентируются, в первую очередь, соглашениями в области охраны окружающей природной среды, в рамках которых иногда присутствуют правила поведения относительно управления в случае катастрофы;

3. Специфика техногенной безопасности возлагает на сами государства внутренние обязательства;

4. Наличие региональных механизмов контроля (в рамках ЕС действует механизм на основании Директивы Севезо I и Севезо II, которые устанавливают стандарты для 28 государств);

5. Создаваемые национальные ифраструктуры управления чрезвычайными ситуациями изначально имеют многопрофильность, поскольку техногенные инциденты достаточно распространены.

Таким образом, на наш взгляд, представленный разноуровневый подход по включению всех стихийных бедствий и лишь отдельных техногенных катастроф, вполне логичен и обоснован.

В рамках ООН создана и функционирует система структурных элементов с различным юридическим статусом, которые, в пределах своей компетенции, участвуют в механизме защиты от бедствий различного характера. Она не совершенна, и государства – участники постоянно прорабатывают и выявляют ее недостатки для повышения эффективности. Как отмечают отдельные эксперты, данная система не должна быть совершенной с точки зрения своевременности, качественности, эффективности в области защиты от бедствий. Она должна выступать как основа и связующее звено, способствующая повышению готовности к бедствиям государств и поддерживающая региональные механизмы защиты.