Гаагская рабочая группа по космическим ресурсам как частное проявление общего подхода к развитию космического права

В последние годы все более динамично разворачиваются дискуссии вокруг проблематики регулирования использования космических ресурсов. Остроту проблемы наглядно продемонстрировала прошедшая в Москве в сентябре 2018 г. Первая Конференция ООН по международному космическому праву и политике (более подробно см. на сайте: http://www.unoosa.org/oosa/en/ourwork/spacelaw/first-united-nations-conference-on-space-law-and-policy.html). В ее рамках одна из центральных панелей была посвящена правовой стороне освоения ресурсов космоса. Среди участников панели были сотрудники МИД России, США, Нидерландов, Люксембурга, а также представители научного сообщества из Бельгии, Индонезии, Китая. Данное обсуждение выявило возможности нахождения общих подходов к данной проблематике и одновременно наличие значительных препятствий на пути к подобному сближению. Основное из них – сложность поиска государствами компромиссных развязок и, более того, готовность на их юридическое закрепление.

К сожалению, подобное верно не только в сфере регулирования космических ресурсов. Это присуще всем областям космического права - с момента заключения Соглашения о Луне в 1979 г., не было разработано и подписано ни одного юридически обязательного документа. При этом все больше комментаторов заявляют о том, что в ближайшей перспективе придется решать проблему сохранения и/или адаптации ключевых положений Договора о космосе к современным реалиям ^{[1, c.78]}.

В этой связи следует обратиться к тем площадкам/форумам, где предпринимаются попытки решить такие задачи и где тема космических ресурсов рассматривается на регулярной основе. В первую очередь, это, конечно, Комитет ООН по мирному использованию космоса и его Юридический подкомитет (ЮПК), который с 2017 г. официально включил пункт «Общий обмен мнениями о возможных моделях правового регулирования деятельности по исследованию, освоению и использованию космических ресурсов» в официальную повестку дня ^{[2, c.41]}. Обсуждение начавшееся в 2016 г. показало востребованность и одновременно чувствительность данной проблематики, вызвав оживленную дискуссию ^[3].

Однако данная статья будет посвящена Гаагской рабочей группе по космическим ресурсам (The Hague Space Resources Governance Working Group: https://www.universiteitleiden.nl/en/law/institute-of-public-law/institute-for-air-space-law/the-hague-space-resources-governance-working-group; далее – ГРГ), функционирование которой представляет собой яркий пример сложившегося на сегодняшний день подхода к развитию космического права ^{[4, c.127]}. Попытки регулирования космической деятельности вне специализированных органов ООН, к сожалению, становятся регулярным явлением, что вызвано общим тупиком в этой области.

Говоря о ГРГ следует при этом отметить, что ей удалось наиболее глубоко по сравнению с другими площадками, в том числе и ЮПК, погрузиться в тему и уже к нынешнему времени предложить собственное видение потенциального режима управления использования космических ресурсов. Видимо, по этой причине в российских изданиях ее феномену уделяется все большее внимание [см. например, 1, 16 и др.].

ГРГ была учреждена в 2015 г. по инициативе МИД Нидерландов и изначально именовалась Гаагской рабочей группой по минеральным космическим ресурсам. Определение «минеральные» было впоследствии снято, но одновременно был добавлен термин «управление». ГРГ представляет собой неформальный внеооновский форум, поставивший своей целью разработку основных элементов (по терминологии Группы – «строительных блоков») потенциального международного инструмента (соглашения, договора, руководства, пр.) в области добычи и использования космических ресурсов (КР) ^{[5, c.153]}.

Предтечей ГРГ стало проведение в декабря 2014 г. в Гааге, Нидерланды под эгидой Гаагского института глобального правосудия (The Hague Institute for Global Justice; более подробно о нем см. на сайте: http://www.thehagueinstituteforglobaljustice.org) круглого стола по вопросу управления космическими минеральными ресурсами. Дискуссии сконцентрировались в первую очередь на целесообразности разработки нового международного инструмента, а также иных возможностей дополнения уже существующих соглашений с целью конкретизации положений, касающихся как режима использования минеральных ресурсов космоса, так и космического пространства в целом.

Поводом для проведения указанного мероприятия, как впрочем и для создания самой ГРГ, стало объединение факторов ускорившегося развития космических технологий, позволяющих сейчас и частным компаниям включиться в освоение космоса, а также все более обостряющееся устаревание существующей нормативной базы регулирования деятельности государств в области мирного использования космоса.

Еще одной причиной, побудившей к организации указанного мероприятия, стали предпринимавшиеся на тот момент США шаги по разработке национальных правовых документов по управлению ресурсами космического пространства. Как раз в октябре 2014 г. в Конгрессе США начались слушания по законопроекту об астероидах (“Asteroid act”). Впоследствии вместо него в 2015 г. в США был принят закон «О конкуренции в коммерческих космических запусках» (“Commercial Space Launch Competitiveness Act”; текст закона размещен на сайте: https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/2262), в Главе IV которого, в том числе, прописываются нормы в отношении добычи, транспортировки и продажи ресурсов Луны и других небесных тел. При его принятии российские наблюдатели высказывали мнение, что данный национальный законодательный акт принимался на будущее, когда, возможно, в обозримой перспективе, добыча полезных ископаемых на небесных телах будет поставлена на поток ^{[1, c. 78]}. Однако, как показывает практика, американские компании заявляют о своих намерениях приступить к подобной деятельности в ближайшем будущем.

В любом случае односторонние попытки государств регулировать космическую деятельность требуют изучения в рамках отдельного исследования. В данной статье предлагается исходить из ограничительного подхода к юрисдикции государства, который предусматривает, что «государства не имеют права принимать правила, регулирующие статус ресурсов в открытом космосе, на основании того, что данный вопрос не покрывается существующими соглашениями по космосу» ^{[6, c.470]}.

Симптоматично, что дискуссия в рамках упомянутого круглого стола показала, что попытки развития норм, касающихся космических ресурсов, сталкиваются с теми же проблемами, которые препятствуют развитию космического права в целом. В частности, значительным сдерживающим фактором является отсутствие и по сей день консенсуса в отношении вопросов освоения Луны и других небесных тел (концепция общего наследия человечества, распространение права частной собственности на небесные тела, лицензирование деятельности в открытом космосе и пр.) ^{[2, c.42-43]}.

Примечательной в ходе Круглого стола оказалась позиция бизнес-структур, прежде всего из США, которые категорично возражали против любой отсылки или возможности обращения к положениям Соглашения 1979 г. Их опасения связаны с тем, что Соглашением о Луне вводится фактический мораторий на использование ресурсов до момента разработки соответствующего режима согласно ст. 11 данного документа ^{[7, c.485]}. Стоит отметить, что с такую позицию занимает и ряд исследователей, в том числе и российских ^{[8, c.78]}.

Очевидно, что интерес частных компаний заключается в экономическом эффекте от их деятельности. В этой связи концепция общего наследия человечества либо полностью ими отрицается, либо сводится к тому пониманию, что прогресс в космической индустрии будет способствовать проникновению новых технологий и ресурсов в другие сферы деятельности. Это, на их взгляд, и является вкладом в развитие общества в целом. Также частные компании в ходе дискуссии настаивали на том, что Договор по космосу 1967 г. ^{[9, c.85]}, запрещая государствам распространять свой суверенитет на небесные тела, не отменяет право частной собственности на них.

В целом, говоря о бизнес-структурах, следует иметь ввиду, что они крайне заинтересованы в разработке возможного международного механизма в этой сфере, поскольку его отсутствие подразумевает сохранение значительной неопределенности как для самих компаний, так и для потенциальных инвесторов ^[10].

Представители научных кругов во главе с на тот момент Президентом Международного института по космическому праву г-жой Т. Массон-Зваан, хотя и приветствовали стремление частных компаний, но выступали с противоположных позиций, утверждая, что государства не могут наделить своих граждан большими полномочиями, чем обладают сами, и, соответственно, право частной собственности невозможно в отношении небесных тел, так же как и суверенитет государств над ними. Озабоченность ученых вызывало и возможное нарушение принципа свободы исследований в космосе.

Уже тогда высказывавшиеся мнения показали всю сложность разработки нового инструмента по космосу между государствами, а также нахождения компромиссных решений между ними. По сути единственное о чем удалось согласиться в рамках упомянутого Круглого стола стало то, что развитие регулирования в данной сфере необходимо с учетом постоянного совершенствования технологий и попыток (а впоследствии и конкретных шагов) некоторых государств по одностороннему управлению такой деятельностью.

В этом контексте организаторами Круглого стола признавалась важная роль неформальных платформ, которые могли бы изучить и предложить конкретные варианты решения существующих проблем, отрываясь (на сколько это возможно) от политической конъюнктуры. По этой причине для достижения заявленной цели была озвучена инициатива по формированию рабочей группы, которая могла бы взяться за подобную задачу. Изначально планировалось создать ее под эгидой Гаагского института глобального правосудия. Впоследствии, однако, процесс возглавил Лейденский Университет, который при поддержке МИД Нидерландов взялся за поиск заинтересованных партнеров и формированию состава и плана работы Группы.

Немаловажную роль в зарождении идеи некоего неформального форума вне рамок ООН по тематике регулирования использования космических ресурсов сыграл сам ЮПК. В своей работе Подкомитет столкнулся с ситуацией фактической невозможности развития существующей нормативной базы регулирования деятельности государств в области мирного использования космоса. Принципиальные расхождения во взглядах делегаций на приоритеты, пути и методы совершенствования космического права годами не позволяют в его рамках принимать практически значимые решения ^{[11, c.40]}. При этом среди делегаций есть общее понимание серьезного отставания нормативной базы от потребностей космической отрасли, где давно появились принципиально новые формы и направления деятельности при отсутствии каких-либо регулятивных инструментов. Данный факт ЮПК констатировал в своем итоговом докладе о работе пятьдесят пятой сессии ЮПК (Вена, Австрия; 4-15 апреля 2016 года) ^[3]. Сделано это было в связи с обсуждением темы использования космических ресурсов. Можно осторожно предположить, что осознание этой проблемы может рассматриваться как первый шаг со стороны ЮПК в сторону совершенствования его деятельности, в отношении которой до сих пор звучит справедливая критика в его неэффективности.

Здесь следует также отметить, что ЮПК официально включил данный вопрос в свою повестку дня, по-видимому, ощущая конкуренцию со стороны ГРГ и, в частности то, что в ее рамках действительно началось активное обсуждение тематики космических ресурсов. Доклады ГРГ, представляемые на ЮПК делегацией Нидерландов, сыграли в этом немаловажную роль (первый такой документ был представлен Нидерландами на ЮПК в 2016 г. – Документ заседания A/AC.105/C.2/2016/CRP.17).

Таком образом, возможно констатировать, что именно ГРГ стало локомотивом в работе над потенциальным режимом использования космических ресурсов. При этом группа по-прежнему опережает дискуссии на ЮПК как с точки зрения погружения в вопрос, так и наличия структурированного, пусть и промежуточного, результата.

На сегодняшний день деятельность ГРГ перешла во вторую фазу, которая стартовала в январе 2018 г. В рамках первого этапа было проведено 4 заседания, в ходе которых были выработаны т. н. «строительные блоки» («building blocks») - основные элементы предполагаемого режима использования космических ресурсов. По итогам первого этапа работы ГРГ их всего 19, включая вопросы международной безопасности государств, безопасности разработки соответствующих ресурсов, регистрации прав на ресурсы и пр. (c полным списком т.н. строительных блоков ГРГ можно ознакомиться на сайте: URL // https://www.universiteitleiden.nl/en/law/institute-of-public-law/institute-for-air-space-law/the-hague-space-resources-governance-working-group).

Данные «блоки» носят обобщенный характер и представляют собой потенциальные пути решения проблемных аспектов будущего механизма регулирования добычи и использования космических ресурсов. Вместе с тем эти результаты, помимо положительной оценки не только участников процесса, но и наблюдателей, вызвали и справедливую критику, о чем пойдет речь ниже (c отчетом первой фазы работы ГРГ можно ознакомиться на сайте: https://www.universiteitleiden.nl/binaries/content/assets/rechtsgeleerdheid/instituut-voor-publiekrecht/lucht--en-ruimterecht/space-resources/final-report_the-hague-space-resources-governance-working-group.pdf).

В рамках второй фазы уже состоялось две встречи ГРГ. Последняя из них прошла 29-30 ноября 2018 г. в Люксембурге. Одной из основных целей данного этапа заявлено «изучение востребованности потенциального механизма в области управления деятельностью, связанной с космическими ресурсами, и определения его параметров» ^{[12, c.2]}.

Второй этап ГРГ ознаменовался подключением к ее деятельности более широкого круга участников, в том числе на уровне представителей официальных Министерств и ведомств заинтересованных государств. Первоначально именно аспект участия (и, в частности, его уровня), а также равного географического представительства в ГРГ (до сих пор в основном развитые страны) были одной из «болевых точек» ГРГ. Исправление подобных недостатков обусловлено как продолжающейся работой Секретариата ГРГ по привлечению новых членов и наблюдателей, так и в целом все возрастающей известностью ГРГ. При этом следует отметить, что четких критериев членства и статуса наблюдателей у ГРГ нет, в основном решения принимаются Секретариатом ГРГ совместно с председателем (Нидерланды), а также с учетом мнения участников основного состава ГРГ, именуемых Партнерами Консорциума (cо списком Партнеров Консорциума и членов ГРГ можно ознакомиться на сайте: https://www.universiteitleiden.nl/binaries/content/assets/rechtsgeleerdheid/instituut-voor-publiekrecht/lucht--en-ruimterecht/space-resources/members-website.pdf).

Сейчас в ГРГ на разных уровнях (в качестве членов ГРГ и наблюдателей) участвуют: Нидерланды, Люксембург, Чехия, Китай, США, ЮАР (ведомства), Великобритания, Франция, Нигерия, ОАЭ, Россия, Мексика (космические агентства), а также университеты из Австрии, Великобритании, Бразилии, Китая, Индии, Индонезии, Италии, Франции и частные компании из Германии, Польши, Италии, Люксембурга, США, Японии. В состав группы включены представители специализированных международных органов (Управления ООН по вопросам космического пространства и Международного технического союз) и некоторых НПО (в основном — американских). Российские представители входят в ГРГ в качестве наблюдателей (cо списком наблюдателей ГРГ можно ознакомиться на сайте: https://www.universiteitleiden.nl/binaries/content/assets/rechtsgeleerdheid/instituut-voor-publiekrecht/lucht--en-ruimterecht/space-resources/observers-website.pdf).

В рамках своего второго этапа «жизни» ГРГ претерпел изменения не только составе членов, но и структуре Группы. В 2018 г. в ее рамках были учреждены Техническая комиссия и Социально-экономическая комиссия ^[13], задачей которых является нахождение приемлемых развязок в рамках компетенции каждого из органов. Функционирование комиссий позволило сделать работу ГРГ более эффективной за счет более организованной межсессионной деятельности.

В качестве промежуточных результатов деятельности ГРГ можно выделить следующие.

Наиболее интересна позиция Группы в вопросе соотношения концепций общего достояния человечества (ОДЧ; ст. 1 Договора по космосу 1967 г.) и общего наследия человечества (ОНЧ; ст. 11 Соглашения о Луне 1979 г.). В силу весомого влияния в ГРГ частных компаний предпочтение в ее рамках группы отдается концепции ОДЧ и, соответственно, предпринимаются максимальные попытки уйти от каких-либо элементов концепции ОНЧ. При этом в тексте самих «блоков» в итоге было принято «соломоново решение» -снять упоминание обеих концепций.

Предполагается, что концепция ОДЧ предусматривает права на изучение и использование ресурсов, но не на сами КР. Такой функциональный подход позволяет изъять из процесса «дележа» итоговый продукт – получаемое сырьё. Но и это оставляет открытым вопрос распределения возможных благ от космической деятельности по добыче ресурсов. Имеющиеся предложения (передача технологий, участие граждан развивающихся государств в данных проектах, создание фондов и пр.), думается, недостаточны для привлечения широкого круга участников возможного договора в этой области.

Другая проблема, связанная с ОДЧ, заключается в том, что концепция предполагает наличие у каждого государства возможности доступа к КР. Таким образом, начало ресурсодобывающей деятельности одной стороной автоматически лишает данной опции другие, тем самым ущемляя их интересы. Именно это соображение, как видится, является основным мотивом к разработке некоего режима, когда государства согласились бы поделиться своими потенциальными правами в данной сфере (просматривается некий аналог ограничений на суверенитет государств, которые последние признают при заключении ими международных договоров);

Ситуация с необходимостью ограничения прав и свобод государств в космосе складывается и по другим направлениям. Так, любая деятельность по добыче ресурсов вступает в противоречие с закрепленными в ст. 1 Договора 1967 г. свободами исследования и использования космоса, доступа во все районы небесных тел, научных исследований. Решить эту задачу пытаются введением принципа невмешательства, наполнение которого, однако, до сих пор достаточно туманно. Помимо непосредственной деятельности, на упомянутые принципы посягают такие предложения ГРГ как введение зоны безопасности вокруг районов ресурсодобычи, обустройство исторических мест и памятников с установлением вокруг них зон безопасности (зон невмешательства) и пр.

На этом фоне фактически отсутствуют попытки решить вопрос национального присвоения небесных тел (запрещено ст. 2 Договора 1967 г.). В целом, ГРГ придерживается американского подхода, утверждая, что Договор 1967 г. не запрещает использование ресурсов и следовательно их добыча является реализацией одной из свобод использования космоса ^{[14, c.41]}. В этой связи российские авторы высказывают мнение о необходимости как можно скорее предпринимать на международном уровне шаги по запрету создания на национальном уровне правовых условий, обеспечивающих коммерческим компаниям право на разведку, добычу и присвоение ресурсов в космическом пространстве и на небесных телах ^{[15, c. 34]}.

При этом нельзя не согласиться с той позицией, что баланс между «модернизационной» и «охранительной» позициями со всей очевидностью сдвигается в пользу необходимости перемен ^[16]. Вместе с тем видится невозможным «создание новой прагматичной модели регулирования новой сферы космической деятельности» ^[16] без более пристального взгляда на действующие принципы международного космического права. Аргументы о вторичности необходимости «непротиворечивого «вписывания» в существующую международно-правовую систему» и оправдания этого «текущими нуждами экономических агентов» ^[16] представляются крайне неубедительными.

В данном контексте примечателен тот факт, что до сих пор, в том числе и в рамках ГРГ, не найдено ответа на то, как рассматривать ситуацию с возможным исчезновением малоразмерного космического тела в результате деятельности по добыче ресурсов. В Группе высказываются и такие мнения, что полное исчерпание небесного тела в результате добычи КР не должно приравниваться к его присвоению. В этой связи примечателен комментарий М. Отман, которая занимая должность Директора Управления ООН по вопросам космического пространства, заявила, что объявление частей Луны собственностью – это «нонсенс» ^[17].

Вызывает закономерные вопросы продвигаемая в рамках ГРГ система «эксклюзивных прав» (также именуемых преимущественными, приоритетными, ресурсными и пр.). Предполагается, что оформление таких прав будет осуществляться по принципу «первого пришедшего» с внесением в специально создаваемый для этой цели реестр (вести его хотят голландцы). Как представляется, ни переименование таких прав, ни придание им временного статуса (пока ведутся работы) не решают основной проблемы их конфликта с упомянутыми положениями Договора 1967 г. Примечательно здесь то, что многие из выступавших на упоминавшейся Первой Конференции ООН по международному космическому праву и политике прямо говорили о том, что единственно просматривающимся на сегодняшний день юридически обязывающим документом в области КР может оказаться как раз соглашение о создании регистра/реестра подобных прав.

Под нажимом частного сектора в итоговых «строительных блоках» ГРГ минимальными остаются элементы предусматриваемого контроля в отношении ресурсодобычи в космосе. По сути, вопросы безопасности отодвигаются на второй план - от операторов лишь требуется подготовка на национальном уровне некоего доклада о безопасности операций (Safety review). Обнадеживающим обстоятельством здесь выступает увязка со стороны ГРГ работы такого оператора с получением необходимых разрешений от государства регистрации на основании ст. 6 Договора 1967 г. Аналогичное положение присутствует и в приведенном выше американском законодательстве.

При этом очевидно, что здесь должен быть востребован и международный «угол» оценки воздействия подобных действий на деятельность на Земле или в случае расширения добычи КР на находящихся неподалеку астероидах/небесных телах. В этой связи напрашивается аналогия с оценкой воздействия на окружающую среду, проводимой в рамках Договора об Антарктике 1959 г. в отношении любой деятельности на континенте. В условиях космоса вряд ли приходится говорить об окружающей среде как таковой, но общая оценка воздействия планируемой деятельности представляется востребованной. Например, в случае добычи КР на астероиде его масса будет уменьшаться, что повлечет изменение его орбиты – это в свою очередь не должно иметь каких-либо негативных последствий прежде всего для жизни на Земле.

Фактически открытым остается термин «космические ресурсы», несмотря на утверждение об обратном во многих статьях по данному поводу, которые могли бы регулироваться потенциальным договором в этой области. Изначально предполагалось, что это будут только минеральные ресурсы, далее их описание было расширено до «неживых» (abiotic), из-за чего было изменено название ГРГ и что позволило включить в классификацию воду. Теперь высказываются предложения добавить сюда солнечную энергию. При этом орбиты и частоты пока не предполагается затрагивать действием нового инструмента.

Другим открытым вопросом в работе ГРГ по итогам ее первой фазы и первой половины второй является решение о передаче итогов работы ГРГ некоему межгосударственному форуму для трансформации упомянутых «строительных блоков» в более формализованный документ. Пока, как декларируется, приоритет – Комитет ООН по космосу и, в частности, ЮПК, но рассматриваются и параллельные варианты.

В ходе дискуссии высказывалось и предложение о направлении результатов работы ГРГ Генеральной Ассамблеи ООН или о созыве дипломатической конференции, куда можно было бы пригласить все государства-участники Договора 1967 г. Несмотря на то, что все данные варианты возможны и имеют свои преимущества наиболее конструктивным и предпочтительным видится принятия любых международно-правовых документов по космической проблематике в рамках Комитета ООН по космосу с обязательной проработкой вопроса в его Юридическом подкомитете.

Принципиально важно участие в таком потенциальном международном инструменте как можно более широкого круга стран с тем, чтобы выработать не только универсальные подходы к данной проблематике, но и обеспечить его универсальное признание. Это, очевидно, является одним из наиболее сложных моментов будущего соглашения.

В этой связи можно констатировать, что хотя проблематика разработки нового соглашения по космосу, несомненно, представляет значительный интерес для всех государств, проект ГРГ может вызвать противоречивое отношение, как по причине отсутствия у ГРГ какого-либо официального мандата на разработку темы КР, так и в силу односторонности подходов Группы (учет мнения лишь ряда участвовавших стран, многие из которых в качестве наблюдателей не могли влиять на исход ее работы) и упора на интересы частных компаний.

Вдохновителям и участникам ГРГ следует учитывать имеющуюся критику в ее адрес с тем, чтобы не повторить пример упоминавшегося ранее Соглашения о Луне 1979 г., которое так активно самой Группой игнорируется.

Окончание работы ГРГ или, по крайней мере, ее второй фазы намечено на декабрь 2019 г. Как представляется, без предоставления итогов своей деятельности уже существующим органам или тем, которые официально могут быть созданы для данной цели (предпочтительно, конечно, обращение в ЮПК), и «выхода из тени» работа ГРГ не будет иметь какого-либо фактического или процедурного значения.

Думается, в распоряжении Группы имеется все ещё достаточный временной ресурс для нахождения возможных развязок в отношении приведенных в статье (и высказываемых на разнообразных форумах, посвященных космической проблематике) критических замечаний в адрес ГРГ. При этом, однако, принимая во внимание состав Группы, а также уже состоявшиеся в ее рамках дискуссии вряд ли приходится рассчитывать на какое-либо коренное изменение заявленной ею ранее позиции по наиболее противоречивым аспектам потенциальной добычи космических ресурсов. Очевидно, последующее развитие результатов работы ГРГ будет, как уже указывалось, во многом определяться тем, куда они будут в итоге переданы для их «трансформации» в некий международный документ: соглашение, договор, кодекс поведения, свод правил.