Тематический рубрикатор муниципальных правовых актов как средство обеспечения доступности информации о нормотворческой деятельности органов местного самоуправления

Роньжина Ольга Викторовна кандидат юридических наук доцент кафедры конституционного, административного и муниципального права Сибирского федерального университета 660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, каб. 3-07а Ron'zhina Ol'ga Viktorovna PhD in Law Associate Professor of the Department of Constitutional, Administrative and Municipal Law at Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, kab. 3-07a ronzhinakarimova@mail.ru Акунченко Евгений Андреевич кандидат юридических наук доцент кафедры деликтологии и криминологии ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный университет", ведущий научный сотрудник Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный университет" 660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, каб. 1-22 Akunchenko Evgenii Andreevich PhD in Law Docent, the department of Tort Law and Criminology  Siberian Federal University; Leading Researcher at Anti-Corruption and Legal Expertise Center of Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, kab. 1-22 yader.ea@gmail.com Другие публикации этого автора     Гутник Сергей Иосифович кандидат юридических наук доцент кафедры деликтологии и криминологии Сибирского федерального университета 660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, каб. 1-22 Gutnik Sergei Iosifovich PhD in Law Associate Professor of the Department of Delictology and Criminology at Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, kab. 1-22 sergeygutnik89@mail.ru Волкова Маргарита Андреевна ассистент кафедры деликтологии и криминологии Сибирского федерального университета 660075, Россия, Красноярск край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, каб. 1-22 Volkova Margarita Andreevna Assistant of the Department of Delictology and Criminology at Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarsk krai, g. Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, kab. 1-22 marvolkova@sfu-kras.ru

Корхов Андрей Владимирович заведующий Лабораторией перспективных систем компьютерного зрения Сибирского федерального университета 660041, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, пр. Свободный, 79, каб. Р5-06 Korkhov Andrei Vladimirovich Head of the Advanced Systems Laboratory of Computer Vision at Siberian Federal University 660041, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, pr. Svobodnyi, 79, kab. R5-06 akorkhov@sfu-kras.ru

Исследование выполнено при поддержке Краевого государственного автономного учреждения «Красноярский краевой фонд поддержки научной и научно-технической деятельности» в рамках реализации проекта «Открытость и доступность муниципальных нормативных правовых актов: состояние и способы обеспечения»

В условиях значительного количества актов, составляющих правовую систему Российской Федерации, и постоянного прироста их численности особую актуальность приобретает создание механизма, обеспечивающего и для гражданина, и для правоприменителя возможность удобного поиска релевантной правовой информации в огромном ее массиве. Совершенствование порядка распространения органами государственной власти и местного самоуправления правовой и иной публичной информации о своей деятельности в электронной форме является одним из приоритетных направлений законотворчества с учетом задач, поставленных происходящими в обществе информационными процессами. Пристальное внимание именно к электронной правовой информации обусловлено ее доминированием над другими формами получения сведений о решениях органов публичной власти. Целью исследования является изучение вопроса о возможности построения системы регистра муниципальных правовых актов на основе тематического рубрикатора, рассматриваемого в качестве средства обеспечения доступности информации о нормотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Действие принципа «незнание закона не освобождает от ответственности» подкрепляется обязанностью государства не просто распространить информацию о принятых правовых актах, но и сделать таковую легко досягаемой. С позиции Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» ^[1] (далее – ФЗ-8) доступность правовых актов – это в том числе особые требования к форме их размещения и предоставления с тем, чтобы облегчить нахождение нужной правовой информации и исключить ошибки в принятии гражданином решений, имеющих юридические последствия (п. 1 ст. 4, п. 4 ст. 11).

Официальная правовая информация в электронной форме представляется для ее потребителя либо в информационных правовых системах, либо на официальных сайтах органов местного самоуправления в сети Интернет. Однако для каждого из указанных способов распространения информации о нормотворческой деятельности органов местного самоуправления актуален вопрос о совершенствовании формы представления системы муниципальных правовых актов.

На сайтах органов местного самоуправления в большинстве случаев отсутствует специализированных поиск, который требуется для работы с правовыми актами. Для нахождения нужной правовой информации пользователь должен уже владеть сведениями о наименовании акта, принявшем его органе, дате и номере, а то и полностью всеми такими выходными данными. Зачастую официальные сайты не отличаются простым и удобным интерфейсом, который бы давал возможность найти среди нескольких тысяч два-три нужных акта. Отметим, что Отдел государственного управления и управления развитием (DPADM), являющийся подразделением Департамента ООН по экономическим и социальным вопросам, в качестве одного из критериев оценки открытости публичной власти определяет «подындекс инфраструктурно-технологических механизмов транспарентизации» ^[2]. Таковой предполагает оценку сайтов органов власти по наличию навигационного сервиса, возможности поиска по многостраничным документам, представлению документов для скачивания.

Статья 13 ФЗ-8 указывает на виды информации, которые должны быть размещены на официальном сайте органов государственной власти и органов местного самоуправления в сети Интернет. В частности, обязательному размещению подлежит, в том числе и информация о нормотворческой деятельности органа местного самоуправления, включая муниципальные правовые акты, изданные органом местного самоуправления, а также сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими силу, признании их судом недействующими, а также сведения о государственной регистрации муниципальных правовых актов в случаях, установленных законодательством РФ, тексты проектов муниципальных правовых актов, внесенных в представительные органы муниципальных образований. Однако законодатель не устанавливает требования к форме, структуре представления такой правовой информации на официальных сайтах органов местного самоуправления. Исследования показывают, что органы местного самоуправления размещают муниципальные правовые акты, как правило, в хронологическом порядке, или вовсе представляют выборку по неясным критериям. В любом случае сайт органа местного самоуправления редко дает возможность сделать выборку муниципальных правовых актов (например, по органу их издавшему) или подборку по определенной тематике ^[3] (например, всех муниципальных правовых актов по жилищному контролю, по градостроительству и т.п.).

Между тем, отдельные чиновники могут быть заинтересованы в том, чтобы какой-либо правовой акт получил минимальное количество «просмотров». Использование в таких случаях непроработанности законодательных требований к форме размещения муниципальных правовых актов может привести к тому, что поиск опубликованного правового акта будет существенно затруднен ^[4].

Следует признать, что проблемы поиска по массиву муниципальных правовых актов, характерные для официальных сайтов органов местного самоуправления в сети Интернет, отчасти нашли разрешение в существующих справочных информационных системах. Однако даже наиболее популярные из них, в которых имеется возможность специализированного, более или менее удобного поиска по системе правовых актов, во-первых, не всегда доступны для всех граждан на безвозмездной основе, а во-вторых, пользователю всегда нужно иметь в виду, что такая база данных не является полной ^[5], а найденная в ней информация не может гарантировать принятие правильного и исчерпывающего юридически значимого решения. Так, в наиболее популярной СПС «КонсультантПлюс» размещено 238 актов ЗАТО г. Зеленогорск Красноярского края, хотя действующих муниципальных правовых актов в данном муниципальном образовании около 3 000 ^[6].

В целях обеспечения реализации конституционного права граждан на получение достоверной правовой информации Минюст России через портал «Нормативные правовые акты в Российской Федерации» обеспечивает доступ к федеральному Регистру муниципальных нормативных правовых актов ^[7] (далее также – Регистр), несомненным преимуществом которого является некоммерческий режим пользования. Необходимо учитывать также то, что Регистр содержит исключительно нормативные правовые акты. Вместе с тем существует ряд правовых актов ненормативного характера, доступ к которым особо значим для граждан с точки зрения противодействия коррупции, защиты жилищных, экологических и иных прав. Ознакомление же посредством данного Регистра, например, с утвержденными условиями приватизации муниципального имущества, с представлениями, вынесенными органами муниципального жилищного контроля, с заключениями контрольно-счетного органа муниципального образования невозможно. Для жителей муниципального образования не менее важной является информация о проектах муниципальных правовых актов, которые внесены в представительный орган муниципального образования. Таковые в Регистре не представлены, отсутствует также и возможность их обсуждения, тогда как подобная опция доступна на официальных сайтах органов местного самоуправления в сети Интернет.

Следует признать и еще один недостаток федерального Регистра муниципальных нормативных правовых актов – отсутствие официального характера представленной в нем информации. Органы местного самоуправления отмечают, что при форматировании направленных в Регистр документов не гарантируется аутентичность представленных текстов. Вместе с тем достоверность публичных баз данных является одним из аспектов их правовой природы, который получил соответствующее правовое оформление в ст. 3 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» ^[8] как принцип правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации. Используя сведения из государственных и муниципальных баз данных, лица, к ним обращающиеся, должны быть уверены в их достоверности и правовой надежности ^[9].

Вместе с тем задача обеспечения достоверности муниципальных правовых актов может быть решена на официальных сайтах органов местного самоуправления в сети Интернет посредством размещения на них отсканированных документов. Технически возможно «прикрепление» таких документов, подтверждающих аутентичность текстов, в создаваемых информационных правовых системах официального опубликования, поиска и хранения муниципальных правовых актов ^[10]. Для действующих же в настоящее время коммерческих и официальных правовых систем характерен еще один существенный недостаток – отсутствие приспособленного под особые характеристики системы муниципальных правовых актов тематического поискового рубрикатора. Такие системы создавались под структуру федеральных и отчасти региональных нормативных правовых актов, а потому полноценной картины системы муниципальных правовых актов они не создают.

В научной литературе отмечается, что «невозможно удовлетворение потребностей всех категорий пользователей при помощи одного-единственного классификатора» и уже к настоящему времени «существует целый ряд специализированных банков данных, созданных для накопления массивов правовой информации по отдельным темам, отраслям законодательства или ориентированных на отдельные группы пользователей. Для таких банков данных характерна, как правило, особая детализация механизмов тематического поиска, одним из которых является классификатор (рубрикатор, каталог и т. п.), иное (по сравнению с «президентским») структурирование классификатора, а также использование специфической профессиональной терминологии, подчас малознакомой или непривычной большинству пользователей универсальных банков данных» ^[11]. Вместе с тем нельзя отрицать и необходимость разработки общего классификатора, одной из принципиальных возможностей которого могла бы стать агрегация существующих ведомственных рубрикаторов правовых документов.

При конструировании классификатора муниципальных правовых актов, с одной стороны, следует учитывать особые запросы муниципального правотворчества и правоприменительной практики, а с другой – тот факт, что акты органов местного самоуправления представляют собой неотъемлемую часть российской правовой системы, построенной на единых базовых принципах. Поэтому рубрикатор муниципальных правовых актов можно признать специализированной подсистемой потенциального общего классификатора правовой информации.

В доктрине предлагается множество классификаций муниципальных правовых актов, позволяющих решить ряд весьма разнообразных теоретических и практических задач. Однако ядром системы хранения и поиска муниципальных правовых актов следует признать тематику правового акта. Рубрикатор муниципальных правовых актов, таким образом, должен быть комплексным и позволять делать подборки правовых актов по дате принятия, номеру, принявшему органу, форме и виду, статусу актов, но главное – по их тематике. Тематический поиск правовой информации наиболее востребован правоприменителем. Он позволяет найти правовой акт, если неизвестны его выходные данные. Более того, пользователь может не иметь представления также и о том, сколько правовых актов, какого вида и кем принятые регулируют отношения, представляющие для него интерес.

Востребован поиск по тематике акта и для муниципальных служащих, депутатов представительных органов муниципального образования и иных должностных лиц местного самоуправления. В условиях ротации депутатского корпуса, смены поколения муниципальных служащих задача поиска среди нескольких тысяч принятых в муниципальном образовании муниципальных правовых актов будет трудозатратной при отсутствии удобной системы хранения и извлечения искомого правового акта. Проведенный опрос экспертов в муниципальных образованиях Красноярского края показал, что при наличии бумажного архива муниципальных правовых актов, в том числе подборки печатных «подшивок» официально опубликованных текстов муниципальных правовых актов, служащие ориентированы на электронное хранение муниципальных правовых актов для собственной работы в формате Word. Активно используется при этом формат PDF, чтобы подтвердить аутентичность текста.

Создание тематического рубрикатора для хранения и поиска муниципальных правовых актов предполагает выбор верного критерия классификации. В первую очередь необходимо при этом ориентироваться не на абстрактные предмет и метод правового регулирования или отраслевую принадлежность, а на критерии «востребованность на практике» и «удобство правоприменителя». Собственно, членение правовой системы на отрасли, группировка правовых норм, последующая за ними кодификация необходимы для того, чтобы обслуживать потребности правоприменителя, решать практические задачи.

Муниципальные правовые акты – это способ осуществления органами местного самоуправления, должностными лицами и населением непосредственно закрепленных за ними публично-властных полномочий ^[12]. Система данных полномочий, а следовательно, и система муниципальных правовых актов являются отражением особенностей предмета муниципального права, его комплексного характера.

При широком подходе к предмету муниципального права в его состав включают, во-первых, «ядро» – отношения по организации и деятельности местного самоуправления ^[13]. Отметим, что установление общих принципов в этой сфере относится в силу п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению России и ее субъектов. Осуществление детального регулирования организации и деятельности муниципальной власти в рамках федерального и регионального законодательства, безусловно, – предмет муниципальных правовых актов, в том числе устава муниципального образования, решений представительного органа муниципального образования и иных органов местного самоуправления. «Ядро» предмета муниципального права составляют муниципальные правовые акты, регулирующие следующие вопросы: территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, структуру местной администрации, порядок деятельности фракций в представительном органе муниципального образования, описание символов муниципального образования и порядок их использования, статус контрольно-счетного органа муниципалитета, порядок осуществления населением правотворческой инициативы, основания отзыва депутатов и иных выборных должностных лиц, порядок опубликования муниципальных правовых актов и др.

Во-вторых, в предмет муниципального права включают также отношения, имеющие иной отраслевой «оттенок», что связано с решением органами местного самоуправления широкого круга вопросов местного значения. В целях осуществления возложенных на них полномочий органы местного самоуправления уполномочиваются законодателем на принятие в этих целях муниципальных правовых актов как нормативного, так и индивидуального характера. Следовательно, тематика издаваемых муниципальных правовых актов включает в себя, в том числе градостроительство, жилищные отношения, дорожную деятельность, транспортное обслуживание, культуру, библиотечное обслуживание, образование, закупки, банкротство, местные налоги, аренда муниципального имущества, благоустройство и т.д.

Отметим, что муниципальные нормативные правовые акты по части названных выше предметов правового регулирования носят административно-правовой характер, поскольку, естественно, регулируют не гражданско-правовой оборот, а организацию деятельности органов местного самоуправления по их участию в гражданско-правовых отношениях. Примером таких актов являются решения по предоставлению в аренду муниципального имущества, по участию в банкротстве градообразующих предприятий. Вместе с тем для целей хранения и поиска муниципальных правовых актов они могут быть сгруппированы под рубрикой, ключевое название которой наиболее понятно отражает сферу деятельности муниципалитетов. Подобные направления деятельности муниципальных образований, в рамках которых за муниципалитетами законодатель закрепляет публично-властные полномочия, именуются вопросам местного значения.

Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ^[14] (далее – ФЗ-131) муниципальные правовые акты принимаются либо по вопросам местного значения, либо по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, либо по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления. Последний вид муниципальных правовых актов – это акты, принимаемые в целях реализации прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения (например, установленные ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 ФЗ-131).

Таким образом, в понятии муниципального правого акта упущены законодателем муниципальные правовые акты, регулирующие отношения, относящимся к так называемому «ядру муниципального права», составляющие предмет отрасли в узком его значении. Отмечая данную проблему, муниципалисты предлагают уточнить понятие муниципального правового акта ^{[15, c. 6]}. Однако, на наш взгляд, не исключено также и изменение понятия «вопрос местного значения». Представляется необходимым включить в содержание этой ключевой категории муниципального права, в том числе такой вопрос, как «организация местного самоуправления в пределах, установленных федеральным и региональным законодательством».

Сказанное выше обосновывает только одну из причин, по которой тематический рубрикатор в настоящее время следует выстраивать с использованием критерия «полномочия органов местного самоуправления, закрепленные за ними законодателем», а не критерия «вопрос местного значения». Необходимо учитывать также тот факт, что федеральный законодатель до сих пор четко не разграничивает указанные понятия «вопрос местного значения» и «полномочия по решению вопросов местного значения» ^[16], допуская их смешение, отсутствие полноценного перечня вопросов местного значения в ФЗ-131 и объективные трудности в формулировке вопросов местного значения. Включаемые в ст. ст. 14, 15, 16, 16.2 ФЗ-131 вопросы местного значения, в связи с этим, скорее формулируют не сферу публичной деятельности, а указывают на соответствующий федеральный закон, который устанавливает конкретный набор полномочий и прав органов местного самоуправления в такой сфере.

Для целей обеспечения доступности информации о нормотворческой деятельности органов местного самоуправления тематический рубрикатор муниципальных правовых актов может быть дополнен иными классификациями. Так, «привязка» к виду правового акта (регламент, положение, порядок и др.) дает возможность сделать поиск оперативным. Использование категории «статус правового акта» позволяет отобрать только действующее на текущий момент содержание правового акта и избавиться от «информационного шума», то есть просмотра многочисленных актов, вносящих изменения и дополнения.

Учитывая цели разработки рубрикатора муниципальных правовых актов – обеспечение функционирования информационной системы актов по официальному опубликованию, поиску и хранению муниципальных правовых актов (доступной с официального сайта органа местного самоуправления), следует в качестве особенностей такого рубрикатора указать на его ориентированность не только на нормативные, но и правоприменительные акты. Это обуславливает многоуровневое дробление тематик, что позволит муниципальным служащим получить электронное хранилище архива также муниципальных правовых актов с индивидуальным содержанием.

Проведенное исследование позволило сформулировать некоторые выводы о насущных задачах, стоящих при разработке рубрикатора муниципальных правовых актов с целью обеспечения доступности информации о нормотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Во-первых, необходимо на законодательном уровне установить требования к форме и структуре представления на официальных сайтах органов местного самоуправления муниципальных правовых актов в части обеспечения поиска акта по различным критериям. В первую очередь, должен быть обеспечен тематический поиск, позволяющий полноценно оценить пользователю сложившееся правовое поле по конкретному искомому вопросу. Технологические требования, обеспечивающие доступность содержания муниципальных правовых актов, также включают в себя наличие поиска по многостраничным документам, предварительный просмотр без загрузки на компьютер пользователя.

Во-вторых, ни сайты органов местного самоуправления, ни существующие справочные информационные системы не справляются в настоящее время с решением задачи обеспечения открытости и доступности муниципальных правовых актов. Одним из направлений совершенствования навигационного сервиса по системе муниципальных правовых актов является разработка приспособленного под нужды муниципального правотворчества и правоприменительной практики классификатора муниципальных правовых актов. Он представляет собой специализированную подсистему общего классификатора правовой информации.

В-третьих, представляется оправданным создание тематического рубрикатора муниципальных правовых актов, который основан в том числе на критерии «полномочия органов местного самоуправления, установленные законодательством». Система таких полномочий отражается в своеобразной структуре предмета муниципального права. Ораны местного самоуправления, с одной стороны, наделены полномочиями регулировать организацию и деятельность муниципальной власти в рамках, установленных федеральным и региональным законодательством. С другой – посредством муниципальных правовых актов (нормативных, когда это дозволено законодателем, и правоприменительных) осуществляются полномочия по решению вопросов местного значения, а также переданные им отдельные государственные полномочия.