Предупреждение коррупционных рисков при проведении государственной итоговой аттестации в школе и вузе: правовой аспект

Дамм Ирина Александровна кандидат юридических наук директор Центра противодействия коррупции и правовых экспертиз, заведующий кафедрой деликтологии и криминологии ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный университет" 660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, ауд. 1-22 Damm Irina Alexandrovna PhD in Law Director of the Center for Corruption Prevention and Legal Expertise, Head of the department of Delictology and Criminology, Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, aud. 1-22 idamm@yandex.ru Другие публикации этого автора

Шишко Ирина Викторовна доктор юридических наук директор Юридического института Сибирского федерального университета 660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, ауд. 3-08 Shishko Irina Viktorovna Doctor of Law Director at Law Institute of the Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, aud. 3-08 ishishko@sfu-kras.ru Другие публикации этого автора

Предупреждение коррупции во всех сферах жизни российского общества стало одним из ключевых направлений государственной политики РФ. Не стало исключением и образование, переживающее тяжелый этап перепроверки на коррупциогенность складывавшихся десятилетиями традиций (дарить педагогам подарки, организовывать для них питание, устраивать детей в престижные школы, оказывать материальную помощь образовательным организациям в отсутствие признаков благотворительности и пр.).

Суть основных и наиболее опасных коррупционных традиций в образовательном процессе сводится к получению педагогическими работниками вознаграждений за исполнение своих должностных обязанностей, покровительство и попустительство при проведении аттестации обучающихся. Например, когда педагогическому работнику под видом подарка преподносятся материальные ценности за получение оценки по предмету. Судебная практика неумолимо свидетельствует о распространенности фактов привлечения к уголовной ответственности педагогических работников за получение при проведении экзаменов взяток в виде незначительных денежных сумм ^{[1; 2]}, подарочных сертификатов ^{[3; 4]}, продуктовых наборов (кофе, конфеты и коньяк) ^{[5; 6]}, мелкой бытовой техники ^{[7; 8]} и даже колотых дров ^[9].

Особую общественную опасность представляет коррупция в вузах, где за материальное вознаграждение «допуск в профессию» получает фактически необученный, но дипломированный специалист. Масштабы вреда, причиняемого лицами, «купившими» диплом и фактически не имеющими необходимых компетенций, но допущенными к соответствующим видам деятельности, трудно переоценить. Достаточно представить хирурга, получившего экзамен за взятку.

В сложившейся ситуации особое значение приобретает оценка коррупционных рисков в порядках проведения государственной итоговой аттестации (далее – ГИА) в школе и вузе.

В научной литературе единое понятие коррупционных рисков не выработано. Вместе с тем обзор основных подходов к пониманию коррупционных рисков свидетельствует об отсутствии диаметрально противоположных мнений в дискуссии о содержании рассматриваемой категории. Под коррупционными рисками в доктрине понимают «вероятность возникновения коррупционного поведения» (В.В. Астанин) ^{[10; c. 11]}, «условия для коррупционных проявлений» (А.В. Кудашкин) ^{[11, c. 132]}, «возможность совершать коррупционные действия» (М.В. Абрамова) ^{[12, c. 22]} или «обстоятельства, факторы и явления <…>, создающие ситуацию возможного совершения коррупционного правонарушения» (О.В. Казаченкова) ^{[13, c. 40]}. По мнению А.Е. Помазуева, коррупционные риски представляют собой обобщенную оценку вероятности возникновения коррупции и ее угрозы общественным отношениям ^{[14, c. 65]}.

И.М. Мацкевич, Е.А. Антонян и И.И. Аминов, обобщив имеющиеся научные дефиниции коррупционных рисков, пришли к выводу, что «все они рассматриваются как риски проявления коррупционных явлений и/или возникновения коррупционных ситуаций и сводятся к наличию условий и обстоятельств, способствующих вступлению в коррупционные отношения» ^[15]. В действующем законодательстве рассматриваемая дефиниция не раскрыта, однако, достаточно часто используется на уровне подзаконных нормативных правовых актов и методических рекомендаций. Так, в Методических рекомендациях по проведению оценки коррупционных рисков в федеральных органах исполнительной власти, осуществляющихконтрольно-надзорные функции ^{[16, п. 17]} установлена «понятийная система координат». Под коррупционными рисками предложено понимать «вероятность (возможность) проявлений коррупции и наступления неблагоприятных последствий, вызванных ими» (п. 4). Под коррупциогенными факторами рекомендовано понимать «условия, явление или совокупность явлений, объективные и субъективные предпосылки, порождающие коррупционные правонарушения или способствующие их распространению, а также положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции» (п. 4). В свою очередь, оценка коррупционных рисков заключается в «выявлении условий и обстоятельств (действий, событий), возникающих в ходе конкретного управленческого процесса, позволяющих злоупотреблять должностными обязанностями в целях получения, как для должностных лиц, так и для третьих лиц выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав вопреки законным интересам общества и государства» ^{[16, п. 17]}. В данном исследовании мы будем придерживаться указанных понятий.

В образовательном процессе повышенные коррупционные риски характерны для процедуры ГИА, поскольку ее результаты имеют ключевое значение для будущей карьеры обучающегося ^[17]. В связи с этим выявление коррупциогенных факторов в правовом регулировании порядка проведения ГИА обучающихся в школе и вузе, оценка соответствующих коррупционных рисков и формулирование предложений по предупреждению коррупционных проявлений в процедуре ГИА представляют особую актуальность.

В настоящее время значимые усилия системы управления образованием сконцентрированы на внедрении ГИА в общеобразовательных организациях (далее – школы), проводимой в форме единого государственного экзамена (далее – ЕГЭ). Несмотря на некоторые критические замечания ^{[18; 19; 20]}, введение ЕГЭ и последующее непрерывное совершенствование процедуры его проведения дают положительные результаты.

Правовые основы проведения ГИА в форме ЕГЭ в школах закреплены в ст. 59 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон об образовании) и детализированы в приказе Минпросвещения РФ о Порядке проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования (далее – Порядок проведения ЕГЭ) ^[21].

Анализ положений названного акта позволяет сделать вывод, что предупреждение коррупции обеспечивается на всех этапах проведения ЕГЭ. В целях систематизации исследуемого материала авторы выделили в процедуре проведения ЕГЭ четыре этапа: подготовительный, непосредственное проведение ЕГЭ, проверка результатов и их обжалование.

На подготовительном этапе проведения ГИА в форме ЕГЭ коррупционные ситуации возможны при разработке, использовании и хранении контрольных измерительных материалов (далее – КИМ), а также при формировании государственных экзаменационных комиссий (далее – ГЭК). Коррупция на данном этапе обусловлена стремлением родителей создать дополнительные «гарантии» поступления в вузы своих детей через незаконное приобретение КИМ или подкуп членов ГЭК.

По общему правилу, при проведении ГИА по соответствующим образовательным программам, используются КИМ, представляющие собой комплексы заданий стандартизированной формы. При этом информация, содержащаяся в КИМ, используемых при проведении ГИА, согласно ч. 11 ст. 59 Закона об образовании относится к информации ограниченного доступа (выделено нами – И.Д., И.Ш.). Порядок разработки, использования и хранения КИМ (далее – Порядок разработки КИМ), включая требования к режиму их защиты, порядку и условиям размещения информации, содержащейся в контрольных измерительных материалах, в сети Интернет, утвержден Приказом Рособрнадзора ^[22]. Как следует из содержания данного приказа, разработку КИМ и критериев оценивания экзаменационных работ осуществляют комиссии по разработке КИМ по учебным предметам (далее – Комиссии разработчиков КИМ), персональный состав которых утверждается Рособрнадзором из числа работников образовательных и научных организаций (п. 8 Порядка разработки КИМ). Подготовленные Комиссией разработчиков КИМ задания проходят научно-методическую и психометрическую экспертизу (п. 10 Порядка разработки КИМ).

Особое внимание в Порядке разработки КИМ, а также Порядке проведения ЕГЭ уделяется вопросам обеспечения защиты КИМ и критериев оценивания экзаменационных работ.

Так, при разработке КИМ уполномоченной организацией принимаются организационные и технические меры защиты КИМ от несанкционированного доступа, уничтожения, распространения (п. 11 Порядка разработки КИМ). Для хранения КИМ и критериев оценивания экзаменационных работ выделяются помещения, исключающие доступ к ним лиц, не уполномоченных на ознакомление с указанной информацией, и позволяющие обеспечить сохранность материалов и сведений (п. 18 Порядка разработки КИМ). Более того, в целях осуществления контроля за использованием КИМ и пресечения случаев разглашения информации, содержащейся в КИМ, Рособрнадзором совместно с уполномоченной организацией создается специальная группа, осуществляющая мониторинг сети Интернет на предмет размещения там информации, содержащейся в КИМ (п. 23 Порядка разработки КИМ).

Также запрещено вскрытие экзаменационных материалов ЕГЭ до начала экзамена, разглашение информации, содержащейся в КИМ, экзаменационных материалах для проведения государственного выпускного экзамена (далее – ГВЭ) (п. 52 Порядка проведения ЕГЭ). Экзаменационные материалы доставляются в пункт проведения экзамена (далее – ППЭ) членами ГЭК только в день его проведения по соответствующему учебному предмету (п. 62 Порядка проведения ЕГЭ).

Таким образом, процедуры разработки, использования и хранения КИМ и критериев оценивания экзаменационных работ для ЕГЭ нормативно урегулированы: определен разработчик КИМ, закреплено положение об экспертизе разработанных КИМ, определен субъект обеспечения их хранения и тиражирования, а также субъект осуществления контроля за их использованием. Учитывая, что разработка КИМ осуществляется на федеральном уровне, а тиражирование КИМ происходит, как правило, в день проведения ЕГЭ, риски незаконного заблаговременного распространения КИМ среди обучающихся снижены, что создает препятствия для возникновения коррупционных отношений.

Снижению коррупционных рисков, безусловно, способствует и то, что п. 11 ст. 59 Закона об образовании КИМ отнесены к информации ограниченного доступа: разглашение такой информации лицом, получившим доступ к ней в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей, влечет административную ответственность (ст. 13.14. КоАП РФ).

Одним из способов оказания незаконного влияния на результаты ЕГЭ может стать подкуп организаторов ЕГЭ и членов различных комиссий по подготовке и проведению ЕГЭ: по разработке КИМ, по проведению процедуры ЕГЭ, по проверке результатов ЕГЭ, по рассмотрению апелляций.

В Порядке проведения ЕГЭ детально регламентируются вопросы формирования указанных комиссий, перечень субъектов их формирования и требования к составу. ГЭК, предметную и конфликтную комиссии субъектов Российской Федерации создают органы исполнительной власти этих субъектов, осуществляющие государственное управление в сфере образования ^{[21, п. 31]}. При этом председателя ГЭК и его заместителей утверждает Рособрнадзор ^{[21, п. 30]}. В свою очередь, кандидатуры председателей предметных комиссий согласовываются с Рособрнадзором ^{[21, п. 30]}.

Соответственно, еще на подготовительном этапе осуществляется разделение функций по подготовке, проведению и проверке результатов ЕГЭ между разными комиссиями, что позволяет создать дополнительные препятствия для коррупционных злоупотреблений, обеспечить взаимный контроль членами комиссий – представителями различных органов и организаций, а значит, снизить риски возникновения коррупционных правонарушений.

На этапе проведения ЕГЭ риски возникновения коррупционных отношений возможны при распределении обучающихся по аудиториям, консультировании обучающихся педагогическими работниками, попустительстве организаторов ЕГЭ использованию обучающимися запрещенных средств (средств связи, письменных материалов), при внесении организаторами ЕГЭ исправлений в собранные экзаменационные материалы и иных обстоятельствах. Так, в ходе экзамена педагогические работники могут консультировать обучающихся непосредственно в помещении, где проводится экзамен, или по телефону, либо вносить изменения в уже сданные обучающимися работы и др.

В целях исключения оказания неправомерного содействия обучающимся региональный центр обработки информации субъекта РФ (далее – РЦОИ) осуществляет автоматизированное распределение участников экзаменов и организаторов по аудиториям за один день до проведения экзамена. Списки распределения передаются в ППЭ вместе с экзаменационными материалами (п. 62 Порядка проведения ЕГЭ). В этих же целях в день проведения экзамена в ППЭ участникам экзамена запрещается иметь при себе средства связи, электронно-вычислительную технику, фото-, аудио- и видеоаппаратуру, справочные материалы, письменные заметки и иные средства хранения и передачи информации. Организаторам (которыми могут выступать педагогические работники) также запрещено иметь при себе средства связи. В свою очередь, организаторам и ряду иных лиц, находящихся в ППЭ, запрещено оказывать содействие участникам экзамена, в том числе передавать им средства связи, электронно-вычислительную технику, фото-, аудио- и видеоаппаратуру, справочные материалы, письменные заметки и иные средства хранения и передачи информации. Кроме того, участникам экзамена, организаторам и иным лицам запрещено выносить из аудиторий и ППЭ экзаменационные материалы на бумажном или электронном носителях, фотографировать экзаменационные материалы (п. 65 Порядка проведения ЕГЭ).

Представленная система запретов позволяет предупредить не только проникновение недопустимой информации в ППЭ (незаконных просьб о содействии, передачи заданий/ответов, консультирования и пр.), но и позволяет контролировать передвижение такой информации непосредственно в ППЭ.

Для выявления фактов нарушения порядка проведения ЕГЭ все ППЭ оборудуются стационарными и (или) переносными металлоискателями, а по решению ГЭК ППЭ может быть оборудован также и системами подавления подвижной связи (п. 56 Порядка проведения ЕГЭ). Кроме того, аудитории и помещение для руководителя ППЭ оборудуются средствами видеонаблюдения без трансляции проведения экзаменов в сети Интернет по согласованию с Рособрнадзором (п. 57 Порядка проведения ЕГЭ). Отсутствие средств видеонаблюдения, неисправное состояние или отключение указанных средств во время проведения экзамена, равно как и отсутствие видеозаписи экзамена, является основанием для остановки экзамена в ППЭ или отдельных аудиториях ППЭ. Срок хранения таких записей составляет не менее трех лет со дня принятия соответствующего решения (п. 58 Порядка проведения ЕГЭ). При проведении ГВЭ в устной форме устные ответы участника ГВЭ записываются на аудионосители или записываются на аудионосители с одновременным протоколированием (п. 69 Порядка проведения ЕГЭ).

По окончании экзамена организаторы собирают экзаменационные материалы у обучающихся и упаковывают их в специальные пакеты. Экзаменационные материалы ЕГЭ в тот же день доставляются членами ГЭК из ППЭ в РЦОИ (п. 73 Порядка проведения ЕГЭ). Именно на этой стадии проведения ЕГЭ имеют место коррупционные злоупотребления со стороны организаторов ЕГЭ: они могут вносить изменения в бланки ответов участников ЕГЭ.

При первом приближении кажется, что процедура проведения ЕГЭ излишне усложнена. Вместе с тем выделение специальных помещений и их оборудование металлоискателями, видеонаблюдение (аудиозапись) экзамена, автоматизированное распределение обучающихся по аудиториям препятствуют решению ряда вопросов по личному усмотрению организаторов ЕГЭ, а значит снижают коррупционные риски.

На этапе проверки результатов коррупционные риски могут возникнуть при осуществлении экспертом (экзаменатором) проверки экзаменационных работ ЕГЭ. В соответствии с Порядком проведения ЕГЭ экзаменационные работы проходят два вида проверки: проверку двумя экспертами (первая и вторая проверки), а также в определенных случаях межрегиональную перекрестную проверку, проверку третьим экспертом (третья проверка). В случае существенного расхождения в баллах, выставленных двумя экспертами, каждый из которых проверяет работу независимо друг от друга, назначается третья проверка. Эксперту, осуществляющему эту проверку, предоставляется информация о баллах, выставленных экспертами, ранее проверявшими экзаменационную работу. В целях исключения коррупциогенности при распределении экзаменационных работ ЕГЭ между экспертами, расчете баллов по каждому заданию экзаменационной работы ЕГЭ с развернутым ответом, при определении необходимости третьей проверки эти процедуры осуществляются автоматизированно, с использованием специализированных аппаратно-программных средств РЦОИ (п. 82 Порядка проведения ЕГЭ). При этом экспертам запрещается иметь при себе средства связи, фото-, аудио- и видеоаппаратуру, копировать и выносить из определенных помещений экзаменационные работы, критерии оценивания, протоколы проверки экзаменационных работ, а также разглашать посторонним лицам информацию, содержащуюся в указанных материалах (п. 81 Порядка проведения ЕГЭ).

Процедуры автоматизированного распределения работ между экспертами, «двойной» проверки результатов ЕГЭ (в некоторых случаях и многоуровневой) обеспечивают исключение необоснованного личного усмотрения эксперта (экзаменатора) и, следовательно, предупреждает риски возникновения коррупционных правонарушений.

На этапе обжалования результатов обучающимся и выпускникам прошлых лет предоставлена возможность подать конфликтую комиссию письменную апелляцию о нарушении установленного порядка проведения ГИА по учебному предмету и (или) о несогласии с выставленными баллами.

Во избежание конфликта интересов при рассмотрении апелляции проверка изложенных в ней фактов не проводится лицами, принимавшими участие в организации и (или) проведении соответствующего экзамена либо ранее проверявшими экзаменационную работу обучающегося, выпускника прошлых лет, подавшего апелляцию (п. 98 Порядка проведения ЕГЭ).

Одним из дополнительных способов предупреждения коррупционных рисков при проведении ЕГЭ стало введение института общественных наблюдателей. Согласно ч. 15 ст. 59 Закона об образовании в целях обеспечения соблюдения порядка проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования гражданам, аккредитованным в качестве общественных наблюдателей, предоставляется право присутствовать при проведении государственной итоговой аттестации и направлять информацию о нарушениях, выявленных при ее проведении, в перечисленные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования.

Общественное наблюдение осуществляется с присутствием в местах проведения ГИА и (или) дистанционно с использованием информационно-коммуникационных технологий..

Что касается «временного отрезка», на котором общественному наблюдателю предоставляется право присутствовать (разумеется, при предъявлении установленных документов), то он может делать это на всех этапах ГИА, в том числе при проверке экзаменационных работ, при рассмотрении апелляций по вопросам нарушения установленного порядка ее проведения либо при несогласии с выставленными баллами (п. 60, 66, 83, 98 Порядка проведения ЕГЭ).

Общественными наблюдателями могут быть только совершеннолетние граждане РФ, получившие аккредитацию в соответствии с Порядком аккредитации граждан в качестве общественных наблюдателей при проведении государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования, всероссийской олимпиады школьников и олимпиад школьников ^{[23, п. 2]} (далее – Порядок аккредитации). Он предусматривает мотивированный отказ в аккредитации в качестве общественного наблюдателя не только в случае выявления недостоверных данных в его заявлении, но и в случае возможности возникновения конфликта интересов, выражающегося в наличии у гражданина и (или) его близких родственников личной заинтересованности в результате аккредитации (п. 10).

Таким образом, процедура проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования в форме ЕГЭ представляет собой правовой механизм, обеспечивающий четкую регламентацию поведения участников, фиксацию процедуры проведения и определения результатов ЕГЭ, а также взаимодействия представителей различных органов, организаций и общественных наблюдателей, осуществляющих взаимный контроль и наблюдение. Этот правовой механизм существенно минимизирует коррупционные риски при проведении ГИА в форме ЕГЭ.

Правовые основы проведения ГИА в образовательных учреждениях высшего образования тоже закреплены в ст. 59 Закона об образовании. Согласно части 5 этой статьи формы ГИА, порядок ее проведения по «образовательным программам различного уровня и в любых формах (включая требования к использованию средств обучения и воспитания, средств связи при проведении государственной итоговой аттестации, требования, предъявляемые к лицам, привлекаемым к проведению государственной итоговой аттестации, порядок подачи и рассмотрения апелляций, изменения и (или) аннулирования результатов государственной итоговой аттестации) <…> определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования», если указанным законом не установлено иное.

Таким образом, порядок проведения ГИА по образовательным программам высшего образования относится к компетенции Министерства науки и высшего образования РФ (ранее – Министерства образования и науки РФ).

Несмотря на неопределенность круга регулируемых вопросов, охватываемых понятием порядка проведения ГИА, сравнение ч. 5 с ч. 9, 10 и 11 ст. 59 Закона об образовании позволяет установить, что формирование ГЭК, а также разработка, использование и хранение оценочных материалов указанным понятием не охватываются. И, следовательно, часть вопросов, связанных с регулированием процедуры ГИА, может относиться к компетенции вузов.

Порядок проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам высшего образования – программам бакалавриата, программам специалитета и программам магистратуры (далее – Порядок проведения ГИА) был утвержден приказом Минобрнауки России от 29 июня 2015 г. № 636 ^[24]. Отметим, этот Порядок регулирует процедуры не только проведения, но и организации ГИА вузами. В соответствии с ним вузы самостоятельно (хотя и согласно требованиям стандартов) определяют конкретные формы проведения ГИА (п. 10), объем ГИА, ее структуру и содержание, форму государственного экзамена, вид выпускной квалификационной работы, требования к ней, порядок ее выполнения и критерии ее оценки. Таким образом, все перечисленные вопросы вузы должны урегулировать в своих локальных нормативных актах (далее – акт о ГИА).

Оценим коррупционные риски, исходя из правового регулирования ГИА в Порядке проведения ГИА и актах о ГИА.

Для достижения целей исследования авторы изучили акты о ГИА (чаще они называются «Положение о порядке проведения ГИА», но могут именоваться «Порядок проведения ГИА» либо «Регламент ГИА») в БФУ ^[25], ДВФУ ^[26], КФУ ^[27], КФУ им. В.И. Вернадского ^[28], САФУ ^[29], СВФУ ^[30], СКФУ ^[31], СФУ ^[32] и УрФУ ^[33]. Акт о ГИА ЮФУ в свободном доступе на официальном сайте образовательной организации не был найден. Следует отметить, что не совпадают ни содержание актов о ГИА, ни их структура.

На подготовительном этапе в вузах, как и в школах, возможность совершения коррупционных правонарушений в большей степени вероятна при разработке, использовании и хранении оценочных материалов для ГИА, распределении обучающихся по комиссиям, а также при формировании ГЭК.

В отличие от Порядка проведения ЕГЭ, в Порядке проведения ГИА вопросы разработки, использования и хранения оценочных материалов для ГИА не регламентированы. В какой-то мере это объяснимо определением формы и структуры ГИА самим вузом: если вуз включает в структуру ГИА только выпускную квалификационную работу, то оценочные материалы ему не нужны.

Конечно, здесь нельзя не затронуть острую проблему унификации «понятийного аппарата сферы оценивания качества освоения обучающимися основных образовательных программ» ^{[34, c. 210]}. В научной литературе круг оценочных материалов авторы именуют по-разному (в том числе применительно к ГИА): их называют и КИМ, и компетентностно-ориентированными контрольно-измерительными материалами (КОКИМ), а также используют иные термины ^{[35; 36]}. Различается и структура оценочных средств ^{[35, c. 55]}. Преследуя цель изучения ГИА на предмет коррупционных рисков, назовем оценочные материалы, «оборот» которых в этом контексте особенно уязвим, оценочными материалами для ГИА (экзаменационные билеты, экзаменационные тесты, «ключи» к ним и др.). В понятие оценочных материалов для ГИА, с нашей точки зрения, не должны входить программы ГИА, включая программы государственных экзаменов и (или) требования к выпускным квалификационным работам и порядку их выполнения, критерии оценки результатов сдачи государственных экзаменов и (или) защиты выпускных квалификационных работ ^[37], утвержденные организацией, а также порядок подачи и рассмотрения апелляций: названные материалы должны доводиться до сведения обучающихся.

Как следует из Порядка проведения ГИА государственный экзамен проводится по утвержденной организацией программе, содержащей перечень вопросов, выносимых на государственный экзамен, и рекомендации обучающимся по подготовке к такому экзамену. Кроме того, вуз обязан перед государственным экзаменом провести консультирование обучающихся по всем вопросам, включенным в программу государственного экзамена (п. 31). Соответственно, общий перечень вопросов, выносимых на государственный экзамен является общеизвестным и не составляет какой-либо тайны.

В свою очередь, содержание экзаменационных билетов, в которых по выбору разработчиков включается несколько вопросов из общедоступного перечня вопросов, выносимых на государственный экзамен, не относится к информации общего доступа. В связи с чем, риски возникновения коррупционных отношений при разработке, использовании и хранении экзаменационных билетов и иных оценочных материалов (например, ключей к тестам) повышаются.

Вместе с тем во всех изученных актах о ГИА регулируются вопросы разработки программ ГИА. Что касается разработки, использования и хранения оценочных материалов для ГИА, то эти процедуры регламентированы фрагментарно либо вовсе не урегулированы.

Так, в акте о ГИА УрФУ указано, что «Государственные экзамены проводятся по билетам, утвержденным заведующим кафедрой или директором института (если государственный экзамен является междисциплинарным)» (п. 7.2.3). В акте о ГИА СКФУ установлено, что «за 1 месяц до проведения государственного экзамена заведующие выпускающими кафедрами формируют и утверждают на заседании кафедры экзаменационные билеты» (п. 4.6). Согласно акту о ГИА ДВФУ «экзаменационные билеты разрабатываются заведующим кафедрой, ответственной за подготовку обучающихся по соответствующей ОП ВО, и согласовываются с руководителем ОП» (п. 4.3). В соответствии с актом о ГИА КФУ им. В.И. Вернадского «экзаменационные билеты государственного экзамена разрабатываются выпускающей кафедрой, рассматриваются на заседании учебно-методического совета структурных подразделений (филиалов), принимаются на ученом совете структурного подразделения (филиала) и утверждаются председателем соответствующей комиссии ГИА или его заместителем при согласовании с ректором Университета и заведующим выпускающей кафедрой» (п. 7.5.2). В акте о ГИА КФУ содержится упоминание о макете билета государственного экзамена, а в приложении приведена форма такого билета (п. 5.11, Приложение 2).

Только в акте о ГИА СВФУ определено место хранения экзаменационных билетов и, частично, – их использование. Так, согласно пункту 8.4 «билеты (задания) государственного экзамена утверждаются заведующими кафедрой не менее чем за месяц до установленной даты экзамена и хранятся на кафедре. Обучающимся билеты выдаются непосредственно на экзамене».

В актах о ГИА других федеральных университетов об экзаменационных билетах вообще не упоминается.

Кто конкретно разрабатывает задания, тесты, ключи к ним либо составляет билеты для государственного экзамена, кто распечатывает их в необходимом количестве, где они хранятся до даты проведения этого экзамена, кто ответственен за их хранение – ответов на эти вопросы либо нет совсем, либо рассматривается только часть из них.

Таким образом, нормативное регулирование в сфере повышенных коррупционных рисков на этапе подготовки ГИА в вузах – при разработке, использовании и хранении оценочных материалов для ГИА – на федеральном уровне отсутствует, а на уровне вузов, как правило, отсутствует. Что касается имеющихся в вузовских актах о ГИА нормах, регулирующих «оборот» оценочных материалов для ГИА, то они сводятся преимущественно к установлению лиц, ответственных за утверждение указанных билетов (заданий, тестов, ключей к ним).

Следует согласиться В.В. Лунеевым, что «коррупция всеядна, всепроникающа и исключительно приспособительна. Она использует любые ниши, не контролируемые или слабо контролируемые государством» ^{[38, c. 106]}. Полагаем, что в целях предупреждения коррупциогенных ситуаций порядок разработки, использования и хранения оценочных материалов для ГИА должен быть регламентирован, что позволит снизить коррупционные риски на этой стадии проведения ГИА. Подчеркнем, что речь идет не о регламентации разработки программы ГИА, формирование которой относится к компетенции вуза и включает в себя перечень общедоступных вопросов к государственному экзамену. Авторы считают необходимым урегулировать вопросы «оборота»оценочных материалов для ГИА (экзаменационные билеты, экзаменационные тесты, «ключи» к ним и др.).

Вопросы создания ГЭК в Порядке проведения ГИА детально урегулированы. Соответствующие положения вузовских актах о ГИА существенно не различаются и в целом соответствуют требованиям названного Порядка: для проведения ГИА создаются государственные экзаменационные комиссии; для рассмотрения апелляций по результатам ГИА создаются апелляционные комиссии (п. 20 Порядка проведения ГИА).

Председатель ГЭК, как следует из Порядка проведения ГИА, утверждается из числа лиц, не работающих в данном вузе. Председателем апелляционной комиссии утверждается ректор вуза (лицо, исполняющее его обязанности, или лицо, им уполномоченное на основании распорядительного акта вуза) (п. 24 Порядка проведения ГИА).

В состав ГЭК входят председатель и не менее четырех членов указанной комиссии. Члены ГЭК являются ведущими специалистами – представителями работодателей или их объединений в соответствующей области профессиональной деятельности и (или) лицами, которые относятся к профессорско-преподавательскому составу данного вуза (иных вузов) и (или) к научным работникам данного вуза (иных организаций) и имеют ученое звание и (или) ученую степень. При этом доля лиц, являющихся ведущими специалистами – представителями работодателей (включая председателя ГЭК), в общем числе лиц, входящих в состав ГЭК, должна составлять не менее 50 процентов. В свою очередь в состав апелляционной комиссии входят председатель указанной комиссии и не менее трех членов указанной комиссии. Состав апелляционной комиссии формируется из числа лиц, относящихся к профессорско-преподавательскому составу вуза и не входящих в состав ГЭК (п. 26 Порядка проведения ГИА).

Отметим, что обязательное включение представителей работодателей в состав ГЭК имеет ярко выраженный антикоррупционный потенциал: участие внешних экспертов позволяет обеспечить большую открытость государственных экзаменов, а также объективность и беспристрастность членов ГЭК. Вместе с тем не исключаются коррупциогенные факторы при «выборе» представителями вуза внешних экспертов. Полагаем, что Порядок проведения ГИА необходимо дополнить и нормой о ротации представителей работодателей. Кроме того, с нашей точки зрения, внешние эксперты должны включаться и в состав апелляционных комиссий.

На этапе проведения ГИА в вузе возникновение коррупционных отношений возможно при выдаче экзаменационных билетов, при попустительстве членами ГЭК и/или секретарем ГЭК использованию обучающимися средств связи, а также средств хранения и передачи информации, при оказании содействия членами ГЭК обучающимся во время ответа на вопросы путем наводящих вопросов, подсказок (при устном экзамене), фальсификации членами ГЭК письменных работ (листов ответов, тестов) и др.

В Порядке проведения ГИА указано, что обеспечение проведения ГИА по образовательным программам осуществляется организациями (п. 4), которые «используют необходимые для организации образовательной деятельности средства при проведении ГИА» (п. 5).

В отличие от Порядка проведения ЕГЭ, запрещающего участникам ЕГЭ иметь при себе средства связи, а также средства хранения и передачи информации, а лицам, допущенным в ППЭ, – оказывать содействие участникам экзамена, в том числе передавать им указанные выше средства хранения и передачи информации, Порядок проведения ГИА запрещает обучающимся и членам ГЭК иметь при себе и использовать только средства связи (п. 6). Соответственно, акты о ГИА большинства вузов воспроизвели только этот запрет на использование средств связи.

Такой запрет указан, в частности, в актах о ГИА ДВФУ (п. 1.6), КФУ (п. 4.9), САФУ (п. 3.6), СВФУ (п. 5.6), СКФУ (п. 1.11), СФУ (п. 4.6.) и УрФУ (п. 4.4). В актах о ГИА БФУ и КФУ им. В.И. Вернадского этот запрет не установлен. В акте ГИА КФУ им. В.И. Вернадского дополнительно закреплен запрет на пользование «заранее приготовленными материалами» (п. 7.5.13). Однако этот запрет, во-первых, не распространяется на электронно-вычислительную технику и фото-, аудио- и видеоаппаратуру. Во-вторых, не ясно, охватываются ли понятием «материалы» письменные заметки (шпаргалки) и иные средства хранения и передачи информации. В-третьих, из приведенной формулировки можно сделать вывод о возможности использовать и передавать шпаргалки, написанные в экзаменационной аудитории.

Что касается полного запрета обучающимся на использование средств хранения и передачи информации (электронно-вычислительной техники, фото-, аудио- и видеоаппаратуры, письменных заметок и др.), то он в Порядке проведения ГИА не установлен. Не предусмотрен он и в вузовских актах о ГИА.

Между тем, мы считаем, что препятствий для включения такого запрета в вузовские акты нет. Конечно, ч. 5 ст. 59 Закона об образовании в ее системной связи с п. 1 Порядка проведения ГИА (согласно ему Порядок проведения ГИА устанавливает процедуру организации и проведения ГИА) позволяют утверждать, что регулирование использования средств хранения и передачи информации относится к исключительной компетенции Министерства науки и высшего образования. Однако признание такого запрета в вузовских актах о ГИА противоправным не соответствовало бы цели ГИА. Государственная итоговая аттестация проводится для определения соответствия результатов освоения обучающимися основных образовательных программ соответствующим требованиям федерального государственного образовательного стандарта (государственного образовательного стандарта), а не умения использовать шпаргалки...

Не закреплен в Порядке о проведении ГИА и запрет членам ГЭК оказывать содействие обучающимся, в том числе передавать им средства хранения и передачи информации, и логично, что данный запрет отсутствует в вузовских актах о ГИА.

Считаем, отсутствие таких норм в вузовских актах о ГИА закономерным: добровольно вузы на установление запретов (т.е. самоограничения) не идут.

Несмотря на предоставленное вузам право регламентировать работу экзаменационных и апелляционных комиссий в вузовских актах о ГИА (п. 20 Порядка проведения ГИА), процедура ее проведения в форме государственного экзамена либо в форме защиты выпускной квалификационной работы (далее – ВКР) практически не урегулирована. Кто определяет очередность сдачи государственного экзамена (защиты ВКР), как и кем осуществляется выдача (выбор) экзаменационных билетов, как фиксируются результаты оценивания ответов (результатов защиты ВКР) каждым членом ГЭК – эти важные вопросы, как правило, остаются на усмотрение членов ГЭК, а иногда и секретарей ГЭК.

Очевидно, что регламентировать всю процедуру ГИА излишними предписаниями не следует. Вместе с тем элементы этой процедуры, содержащие повышенные коррупционные риски, должны быть регламентированы.

Исследование позволило установить, что лишь незначительное количество вузов в той или иной степени определили процедуру выдачи/получения билетов. Так, в акте о ГИА УрФУ установлено, что «Билеты выдаются обучающимся одним из членов ГЭК или секретарем ГЭК» (п. 7.2.6). Однако такая неопределённая формулировка не позволяет в полной мере снизить коррупционные риски: из нее не ясно, кто выбирает билет (выбирает и раздает билеты член ГЭК или их выбирает сам обучающийся) и когда (в ходе государственного экзамена или до него).

Согласно акту о ГИА СКФУ перед началом государственного экзамена председатель ГЭК или по его распоряжению член ГЭК раскладывает экзаменационные билеты (п. 4.13.3), каждый студент самостоятельно выбирает экзаменационный билет один раз посредством произвольного извлечения. Номер билета фиксируется в соответствующем протоколе (п. 4.13.4). Из этой нормы уже ясно, что экзаменационный билет обучающийся выбирает сам. Однако из формулировки «перед началом государственного экзамена» следует, что выдача экзаменационных билетов – не часть государственного экзамена, и значит, присутствие в этот момент двух третей от числа лиц, входящих в состав ГЭК, необязательно.

Между тем, выдача билетов одним членом ГЭК при отсутствии других членов ГЭК, недопустима. Из поколения в поколение передаются рассказы выпускников вузов о способах получения «нужных» билетов по предварительной договоренности с членом или секретарем ГЭК, приходящим ранее других членов ГЭК специально для выдачи билетов.

По смыслу Порядка проведения ГИА выбор экзаменационного билета, как и подготовка к ответу, понятием государственного экзамена охватываются. Однако в отсутствие четкого закрепления этого положения в названном Порядке (что, конечно, повышает коррупционные риски), выдача экзаменационных билетов одним членом ГЭК, по-прежнему, не исключается.

В отличие от Порядка проведения ЕГЭ в Порядке проведения ГИА осуществление видеонаблюдения не предусмотрено, хотя видеофиксация проведения ГИА (проведения государственного экзамена и защиты ВКР), безусловно, способствовала бы снижению рисков совершения коррупционных правонарушений. Не устанавливают требование осуществлять видеонаблюдение и вузовские акты о ГИА.

Упоминание об аудио-, видеозаписи государственного экзамена содержится в п. 5.13 акта о ГИА САФУ: «во время проведения государственного испытания (его части) секретарем ГЭК может вестись аудио- или видеозапись, о чем делается запись в протоколе ГЭК». Таким образом, секретарь ГЭК определяет необходимость аудио- или видеозаписи ГИА по собственному усмотрению! При проведении антикоррупционной экспертизы подобная норма, содержащая диспозитивное установление возможности совершения секретарем ГЭК указанных действий, должна быть квалифицирована как коррупциогенный фактор, подлежащий устранению.

В сравнении с Порядком проведения ЕГЭ в Порядке проведении ГИА, а также в актах о ГИА ряда вузов вопросы открытости процедуры ГИА практически не урегулированы.

Так, в вузовских актах не регламентирован вопрос о присутствии в аудиториях, в которых проходит государственный экзамен, представителей работодателей и педагогических работников, не являющихся членами ГЭК. Только в акте о ГИА УрФУ указано, что «на государственных экзаменах не допускается присутствие посторонних лиц» (п. 7.2.8).

Что касается процедуры защиты ВКР, то ряд вузов закрепил элементы обеспечения открытости. Так, в некоторых актах о ГИА указано, что защита ВКР проводится на открытом заседании ГЭК (п. 6.2 ДВФУ, п. 7.7 КФУ, 4.14.3 СКФУ, п. 6.3.11 СФУ, 7.3.17 УрФУ и др.). Однако «границы» открытости не определены. Возникают вопросы, могут ли присутствовать на защите ВКР только лица, включённые в группу по расписанию, или на защите ВКР могут присутствовать и другие обучающиеся, их родители, представители общественных организаций? Между тем, обеспечение открытости процедуры защиты ВКР, несомненно, способствовало бы снижению коррупционных рисков при оценивании защиты ВКР.

Следует отметить, что в Законе об образовании общественные наблюдатели применительно к процедуре ГИА не упоминаются. Нет норм, предусматривающих их присутствие при проведении ГИА, и в Порядке проведения ГИА. И в данном случае «восполнить» этот пробел вузы не вправе.

Общественное наблюдение является одной из форм общественного контроля. Правовые и организационные основы осуществления такого контроля за деятельностью всех государственных и муниципальных организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, установлены Федеральным законом от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее – Закон об общественном контроле) ^[39].

В соответствии с федеральными законами ^{[40; 41]} государственные вузы относятся к бюджетным либо автономным образовательным учреждениям и в установленном порядке осуществляют полномочия, в том числе по исполнению публичных обязательств, перед физическими лицами. Следовательно, общественный контроль в вузах должен осуществляться в соответствии с Законом об общественном контроле, устанавливающим, что осуществление такого контроля регулируется им, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами (ст. 2). Таким образом, закрепление института общественных наблюдателей за процедурой ГИА в вузовских актах о ГИА неправомерно.

Присутствие общественных наблюдателей на государственном экзамене, на защите ВКР, без сомнения, отвечало бы таким важным задачам общественного наблюдения, как обеспечение открытости и прозрачности деятельности организации и формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению (пп. 5 и 6 п. 2 ст. 5 Закона об общественном контроле). Как справедливо отмечается в научной литературе, общественное наблюдение позволило значительно снизить количество нарушений в ходе итоговой аттестации по программам общего образования.

Считаем, что положение о возможности участия общественных наблюдателей в ГИА должно быть закреплено в ст. 59 Закона об образовании. Это будет дополнительно способствовать обеспечению объективности и беспристрастности деятельности ГЭК и позволит снизить коррупционные риски.

На этапе проверки результатов (оценивания ответов) возможны проявления коррупции при выставлении (обсуждении) членами ГЭК оценки ответа обучающегося на государственном экзамене или оценки защиты ВКР. Ни для кого не секрет, что в адрес членов ГЭК поступают просьбы обеспечить интересы отдельных обучающихся при выставлении им оценки. Эти просьбы могут быть обусловлены наличием между просителем и членом ГЭК каких-либо отношений (корпоративных, имущественных или иных) либо подкрепляться материальным вознаграждением. В связи с этим важное антикоррупционное значение имеет регламентация процедуры оценивания ответов/защиты обучающихся и фиксации оценки каждым членом ГЭК, а также критериев оценки.

В Порядке проведения ГИА соответствующие вопросы не регламентируются, в актах вузов о ГИА – регламентируются редко. Критерии оценивания вузы в методических материалах, конечно, указывают (не в актах о ГИА), но эти критерии не всегда внятно сформулированы.

По нашему мнению, отсутствие четких критериев оценки ответов обучающихся существенно повышает риски возникновения коррупции на этапе проверки результатов.

Полагаем, повышению объективности и беспристрастности оценивания ответов/защиты обучающихся будут способствовать четкие критерии оценивания, а также личное заполнение и заверение личной подписью каждым членом ГЭК специально разработанной формы по оценке ответа каждого обучающегося.

Этап апелляции имеет чрезвычайно важное значение в предупреждении коррупции, поскольку позволяет проверить объективность оценки, выставленной членами ГЭК, а значит, минимизировать и (или) ликвидировать последствия коррупционного правонарушения, восстановить нарушенное коррупционным правонарушением право.

Следует отметить, что в некоторых вузах предусмотрена подача апелляции только в связи с нарушением процедуры проведения государственных аттестационных испытаний (п. 9.1 КрФУ им. Вернадского), что сужает право обучающихся на апелляцию, а значит, повышает коррупционные риски. В актах о ГИА большинства вузов закреплена возможность подачи апелляции как в связи с нарушением процедуры проведения ГИА, так и в связи с несогласием с результатами государственного экзамена (п. 9.1 БФУ, п. 7.1 ДВФУ, п. 9.1 СФУ, п. 8.2 САФУ, п. 19.18 СВФУ, п. 8.2 СКФУ, п. 8.1 СФУ, п. 8.1 УрФУ), что полностью соответствует Порядку проведения ГИА.

Полагаем, что в целях предупреждения коррупции следует внести изменения в Порядок проведения ГИА и закрепить право на обжалование результатов защиты ВКР независимо от того, была ли нарушена процедура защиты.

В заключение статьи считаем возможным сформулировать следующие выводы.

Во-первых, степень общественной опасности коррупции при проведении ГИА в вузах значительно выше, чем при проведении ГИА в форме ЕГЭ в школах, поскольку «допуск в профессию» получают лица, фактически не имеющие необходимых знаний, навыков и умений. Трудовая деятельность безграмотных «специалистов» может причинить невосполнимый вред интересам граждан, общества и государства.

Во-вторых, изучение Порядка проведения ГИА, актов о ГИА федеральных университетов позволяет резюмировать, что их предупредительный антикоррупционный потенциал значительно уступает потенциалу Порядка проведения ЕГЭ.

В-третьих, в целях предупреждения коррупции при проведении ГИА в вузах необходима единая правовая регламентация порядка разработки, использования и хранения оценочных материалов для ГИА (экзаменационных билетов, заданий, тестов, ключей к ним), а также порядка проведения государственного экзамена.

В Порядке проведения ГИА необходимо установить:

- запрет участникам экзамена иметь при себе электронно-вычислительную технику, фото-, аудио- и видеоаппаратуру, справочные материалы, письменные заметки и иные средства хранения и передачи информации;

- запрет членам ГЭК, секретарю ГЭК и иным лицам оказывать содействие участникам экзамена, в том числе передавать им средства связи, электронно-вычислительную технику, фото-, аудио- и видеоаппаратуру, справочные материалы, письменные заметки и иные средства хранения и передачи информации;

- запрет участникам экзамена, членам ГЭК и иным лицам выносить из аудиторий оценочные материалы для ГИА на бумажном или электронном носителях, фотографировать указанные материалы;

- положение об оборудовании средствами видеонаблюдения аудиторий для проведения ГИА с указанием сроков хранения записей;

- возможность подачи апелляции при несогласии с результатами защиты ВКР.

Авторы считают необходимым подчеркнуть, что при отсутствии перечисленных положений и запретов в Порядке проведения ГИА надежды на их инициативное закрепление в вузовских актах о ГИА бесперспективны. Без федерального «импульса» включение таких положений и запретов вузами практически исключено: добровольно на самоограничения вузы не пойдут. В свою очередь, отсутствие таких положений и запретов в Порядке проведения ГИА исключает привлечение их нарушителей к административной ответственности за умышленное искажение результатов ГИА, а равно нарушение установленного законодательством об образовании порядка проведения ГИА (ч. 4 ст. 19.30. КоАП РФ). Более того, отсутствие в настоящее время в вузовских актах о ГИА ряда положений и запретов, которые вузы правомочны установить, исключает возможность привлечь виновных и к дисциплинарной ответственности.