Учение о субъективных публичных правах vs «государственно-управленческого подхода» в науке

Винницкий Андрей Владимирович доктор юридических наук Заведующий кафедрой, профессор, Кафедра земельного, градостроительного и экологического права, Уральский государственный юридический университет 620137, Россия, Свердловская область, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21 Vinnitskiy Andrey Vladimirovich Doctor of Law Professor, the department of Administrative Law, Ural State Law University  620137, Russia, Sverdlovskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 21 av.vinnitskiy@gmail.com Другие публикации этого автора

С момента начала активной и глубокой догматической проработки категории субъективных публичных прав (конец XIX столетия) теоретиками предложено множество определений и классификаций этого многогранного и наукоемкого явления. Разнообразные подходы могут отличаться принципиально или сугубо косметически, однако в целом сводятся к юридическому описанию взаимодействия индивидов с государством (его органами), действующим как власть.

Доктрина субъективных публичных прав имела колоссальное значение для развития юриспруденции в целом и административного права в частности, поскольку позволила сбалансировать отношения двух заведомо неравных субъектов – частных лиц и государства.

Однако в советский период данное учение, а равно иные важные публично-правовые концепции, конструкции и категории были объявлены «буржуазными» и вытеснены всеобъемлющей системой государственного управления. Вполне можно утверждать, что именно наука государственного управления (особенно в ее крайнем, широком проявлении, подчинившем себе юриспруденцию) нанесла наиболее серьезный урон теории субъективных публичных прав, да и всей отечественной науке административного права.

На наш взгляд, между доктриной субъективных публичных прав, с одной стороны, и наукой государственного управления в ее советско-российской интерпретации – с другой, заложен глубинный философско-правовой конфликт, они находятся в неизбежной конкуренции. Если первая основывается на антропоцентризме и индивидуализме, то вторая – воплощение государствоцентристской идеологии. Кто-то в этой борьбе неизбежно берет верх, и исторические вехи развития нашей страны говорят сами за себя.

Поэтому учение о субъективных публичных правах способно стать флагманом модернизации отечественного административного права, освободив его от «управленческого подхода» и вернув в полной мере к юридической догматике.

С благодарностью проф. А. Б. Зеленцову за повод к дискуссии

Целый ряд авторов вернул в повестку дня проблематику субъективных публичных прав, однако ее наиболее глубокое и значимое исследование в новейшей административно-правовой науке предпринято А. Б. Зеленцовым ^[1-4]. Ученый определил рассматриваемую категорию как установленную и гарантированную законом возможность действовать определенным образом ради достижения определенного блага (публичного или частного интереса), которая выражает меру и вид допустимого поведения в сфере публичного управления (курсив мой – А. В.) и дозволение требовать соответствующего поведения от правообязанного субъекта ^{[1, с. 58]}; ^{[2, абз. 127]}.

Данный подход основан на историческом обзоре ключевых точек зрения, обстоятельно аргументирован и отражает существо разбираемого явления. Тем не менее, приведенное определение представляет собой удобный повод для инициирования дискуссии о допустимости использования «государственно-управленческого подхода» при построении категорийного ряда в рамках административного права.

В свете этого вопрос о корректности определения субъективного публичного права через «сферу публичного управления» приобретает весьма принципиальное значение. Примечательно, однако, что в ряде случаев сам А. Б. Зеленцов вместо указания на «сферу публичного управления» использует нейтральный термин «отношения с публичной властью» ^{[1, с. 53, 54, 68, 73]}. Однако это скорее проявление стилистического разнообразия, нежели методологических колебаний, поскольку в целом автор достаточно категоричен: «субъективные публичные права по своей природе не могут быть не управленческим, ибо возникают главным образом в плоскости управленческого взаимодействия» ^{[1, с. 58]}.

Сформулируем исходные соображения по этому поводу:

−во-первых, привязка субъективных публичных прав к «сфере публичного управления» по сути представляет собой косметическую правку терминологии советского периода, где широко употреблялось понятие «права в сфере государственного управления» ^[5-6]. На сегодняшний день категория «государственное (публичное) управление», несмотря на сохраняющиеся ретроградские настроения в юридической науке ^[7], не имеет достаточной нормативной основы, а потому не позволяет должным образом очертить сферу (круг) интересующих отношений, а следовательно, и идентифицировать те или иные притязания в качестве публично-правовых;

−во-вторых, с доктринальной точки зрения нельзя согласиться с управленческой трактовкой всех без исключения административных и иных публичных отношений, что будет продемонстрировано далее (прежде всего речь идет об отношениях по предоставлению государственных и муниципальных услуг);

−в-третьих, очевидно, что есть такие субъективные публичные права, которые ни при каких обстоятельствах не укладываются в понимание публичного (государственного) управления в трактовке самих сторонников управленческой концепции. К примеру, сложно отрицать публичный характер права гражданина на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации, активного избирательного права и других субъективных прав, реализация которых находится за пределами исполнительно-распорядительной деятельности публичной администрации.

Остановимся на перечисленных и взаимосвязанных с ними тезисах подробнее в целях объяснения негативной оценки категории «государственное (публичное) управление» для развития учения о субъективных публичных правах, да и всей российской науки административного права на современном этапе.

Критика государственно-управленческого подхода в науке

Нужно признать, что категория «управление» имела и у нас, и за рубежом исходное значение для формирования административного права как самостоятельной отрасли. В частности, Г. Еллинек писал, что «административное право обнимает учение о нормирующем управление объективном праве, о правовых отношениях управления и о взаимных правах и обязанностях отправляющего функцию управления государства и его подданных» ^{[8, с. 378-379]}. А. И. Елистратов, который в целом следовал традициям германской догматической школы, определял науку административного права как учение о правоотношениях в области государственного управления ^{[9, с. 41, 85]}. Повсеместно исследуемый термин употребляется в современной российской и зарубежной литературе как явление, органически связанное с административным правом, в чем можно убедиться, обратившись, например, к содержанию одного из базовых курсов немецкого административного права последних лет ^[10].

Однако в советский период управление (государственное управление) по понятным причинам приобрело гипертрофированный масштаб. Это привело к механическому перенесению терминов и инструментария из одной науки в другую и, по сути, к формированию в административном праве параллельного категорийного ряда: «управленческие отношения» вместо «административные правоотношения», «органы управления» вместо «субъекты правоотношений» и «публичная администрация», «механизм управления» вместо «административно-правовой механизм регулирования», «методы управления» вместо «метод (способы) регулирования», «акты управления» вместо «административные акты», «формы управления» вместо «административные процедуры» и т. д.

В результате произошло «выдавливание» (в буквальном смысле этого слова) из административного права специально-юридической терминологии. Граждане (их поведение) de facto были низведены до объектов государственно-управленческого воздействия. В лучшем случае правовое положение индивидов напоминало дестинатариев в связи административной деятельностью с точки зрения теории так называемых правовых рефлексов ^[11]; ^{[8, с. 404, 407],[12, с. 38-39],[9, с. 96-97],[13]}. Попутно отметим, что с позиций сегодняшнего дня большинство всех тех явлений, которые ранее причислялись правоведами к правовым рефлексам, нашли свою легитимацию в качестве гарантированных субъективных прав или, по крайней мере, защищаемых законных интересов.

Управление вместо того, чтобы нормироваться правом, поглотило его, в значительной степени растворив юридический инструментарий; из удобного краткого обозначения подзаконной деятельности по применению норм права, отличной от деятельности законодателя и суда ^{[12, с. 3]}, оно приобрело и сохранило как в науке, так и массовом сознании «командно-административный», руководящий, односторонне-властвующий окрас. Даже в современных наиболее авторитетных и прогрессивных курсах административного права управление (государственное управление) в методологическом плане понимается как разновидность социального управления, т. е. «управления людьми», и именно в таком смысле отождествляется с «административной деятельностью» ^[14].

Как справедливо отмечает Э. В. Талапина, наука административного права придерживается консервативных подходов, определяя государственное управление через организующее воздействие на управляемых субъектов ^[15]. И это несмотря на все многообразие наблюдаемых ныне отношений между частными лицами и публичной администрацией. Между тем А. И. Елистратов еще в начале XX века справедливо заключал, что начало общественного служения превращает отрасли государственного управления в публичные службы ^{[9, с. 37]}.

Описанная проблема свойственна не только для России, а для всего постсоветского пространства, где административное право традиционно нацелено на обеспечение потребностей государства, государственного управления (государствоцентристская идеология), то время как в странах Европы оно настроено на обеспечение прав и интересов человека, их эффективную защиту (человекоцентристская идеология). В. Б. Аверьянов в связи с этим обоснованно писал, что в административном праве должна доминировать публично-сервисная направленность, которая объединяет правообеспечительную (т. е. направленную на обеспечение реализации субъективных прав) и правозащитную (т. е. направленную на защиту и восстановление нарушенных субъективных прав) функции административного права ^[16].

Представляется, что сохраняющийся в науке гипертрофированный управленческий подход в целом весьма далек от реальных юридических связей частных лиц и органов власти в правовом государстве, действующего российского законодательства, а также сути административных реформ последних десятилетий. Очевидная нестыковка возникает уже при первом приближении к поднятой проблеме: кем, зачем и каким образом управляет публичная администрация, если основная ее миссия состоит в удовлетворении потребностей частных лиц?

Институт публичных услуг по сути «торпедировал» сложившийся государственно-управленческий уклад в науке административного права. Этот институт, базирующийся на классическом учении о публичных субъективных правах и современной концепции «сервисного государства», призван стать лицом административного права, а вместо этого скрыт плотной вуалью в большинстве новейших курсов по дисциплине.

Поиск специально-юридического содержания в государственно‑управленческой терминологии

Известно, что государственное (публичное) управление в «широком смысле» фактически безбрежно, охватывая деятельность не только исполнительной, но и законодательной, судебной властей, а также вовсе деятельность неюридического характера. Здесь искать специально-юридическое значение бессмысленно.

Однако и в принятом среди правоведов «узком смысле», где государственное управление ограничивается исполнительно-распорядительной деятельностью соответствующих органов власти, специально юридического наполнения эта категория не получает. Более того, этот «узкий смысл» в литературе зачастую не выдерживается, охватывая, к примеру, «государственное регулирование» ^[17], которое, на наш взгляд, в качестве исходного и наиболее важного компонента включает законотворчество, но никак не деятельность публичной администрации. Справедливости ради отметим, что издание публичной администрацией общеобязательных нормативных актов (к примеру, административного регламента предоставления государственной услуги), пожалуй, обладает чертами управленческой деятельности, однако относится не к содержанию правоотношений, а иной стадии механизма правового регулирования ^[18], а потому само по себе не придает «управленческого окраса» регламентируемым отношениям.

Но что может означать конкретное «управленческое правоотношение» в специально-юридическом смысле, прежде всего с позиции субъективных публичных прав и инструментального подхода? Надо полагать, лишь то, что перед нами правоотношение, как правило, длящееся, где активным лицом выступает «руководящий» (властвующий) субъект публичной администрации, который нацелен на достижение определенного результата и для этого наделен такими правомочиями как:

1) самостоятельно принимать решения и совершать действия в отношении «управляемого» объекта;

2) требовать определенного поведения от «управляемого» (обязанного) субъекта.

Все прочие характеристики управления как «организующей деятельности», «упорядочивающего воздействия» и пр. не имеют ровным счетом никакого специально-юридического наполнения в рамках догматического анализа административного правоотношения, ибо в конкретном правоотношении у субъектов нет ничего кроме их взаимных прав и обязанностей (полномочий), т. е. меры и вида возможного или должного поведения.

В подобной специально-юридической интерпретации, где у «управляемых» субъектов и объектов нет и не может быть субъективных публичных прав (по крайней мере, прав, составляющих основное содержание правоотношения), к категории «управленческих отношений» могут быть отнесены лишь две группы:

1) по схеме «управление объектами» – это отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом, в т. ч. имущественными правами, основанные на власти собственника (правообладателя). В отношении иных объектов публичная администрация не может наделяться управленческими правомочиями, поскольку соответствующее имущество находится во власти иного собственника (правообладателя), права которого незыблемы;

2) по схеме «управление субъектами» – это внутриаппаратные или внутриведомственные отношения между вышестоящим органом (должностным лицом) публичной администрации и нижестоящим органом (должностным лицом) либо подведомственной организацией, основанные на постоянном власти-подчинении. Все иные субъекты, прежде всего частные лица, не могут быть позиционированы в качестве «управляемых» субъектов (и тем более объектов), поскольку их обязанности являются ситуативными или функциональными и никогда в рамках демократического режима не приобретают характера общего подчинения требованиям власти. Поэтому мы не можем согласиться с позицией уважаемых коллег о том, что «гражданин является по-прежнему объектом управляющего воздействия» ^{[19, с. 54]}, если речь идет о специально-юридической терминологии.

Для современного практикующего юриста совершенно невообразимо трактовать реализацию таких субъективных публичных прав как, к примеру, обращение за выдачей заграничного паспорта, регистрацией прав на недвижимость, а равно предоставлением иных многочисленных государственных и муниципальных услуг в контексте «вертикального управленческого отношения», тем более основанного на власти-подчинении. Ведь публичная администрация здесь со всей очевидностью выступает обязанной стороной, лишенной какой-либо дискреции, которая объявлена в ходе административной реформы главным коррупциогенным фактором ^[20]. Активно внедряемая в России на протяжении уже двух десятилетий концепция публичных услуг, которые, без сомнения, составляют ядро современного административного права, в корне меняет философию отношений в публичной сфере, но с таким трудом приживается в науке и учебной дисциплине административного права. Между тем еще Г. Еллинек писал, что центральное место среди публично-правовых притязаний занимают притязания на положительные действия со стороны государства в интересах индивида. ^{[8, с. 406-408]}. Аналогичный акцент применительно к западноевропейским странам делали А. И. Елистратов ^{[9, с. 37]}, В. Л. Кобалевский ^{[12, с. 128]}.

Подчеркнем, что даже те административные отношения с участием частных лиц, которые основаны на власти-подчинении (контрольно-надзорные, административно-деликтные и др.), нельзя именовать управленческими. В частности, привлечение нарушителей к публично-правовой ответственности является охранительным отношением, что вряд ли может укладываться в «управление» с учетом его нацеленности на позитивный результат, достигаемый в рамках регулятивных отношений. Установление обязательных требований к той или иной деятельности (поведению) частных лиц, а также осуществление публичной администрацией контроля в отношения частных лиц, в т. ч. сопряженное с применением мер принуждения, также не превращает их в «управляемых» субъектов, поскольку обязанности частных лиц не являются определяющими в их поведении, они в полной мере сохраняют автономию воли и гарантированные свободы.

В приведенных ситуациях перед нами не «управление подвластными», а санкционированное законом вторжение в сферу закрепленных за частными лицами прав и свобод, которые представляют собой ключевые конституционно-правовые ценности, однако не носят абсолютного характера. С подобных позиций становится ясной главная идея, заложенная в названии нередко критикуемого (в том числе за название) Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» ^[21]. В терминологии Г. Еллинека по сути перед нами status negativus sive status libertatis (негативный статус), включающий права частных лиц на свободу от государства, от вмешательства органов публичной власти в сферу предоставленной им индивидуальной свободы; здесь частное лицо находится лишь в строго ограниченном подчинении государству ^{[8, с. 406]}.

Попутно отметим, что разработка нового Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» ^[22] по существу знаменует собой смену философии и идеологии в регламентации соответствующих отношений: если ныне действующий закон (а равно одноименный ранее действовавший) основаны на идее защиты субъективных публичных прав предпринимателей от государственного и муниципального вмешательства, то обсуждаемый ныне законопроект – на центральной идее о необходимости регламентации отдельного вида административной деятельности и достижении при этом заявленных целей («риск-ориентированная» модель контроля).

Поиск эквивалента

Изложенные обстоятельства заставляют искать современный смысловой эквивалент столь популярному в науке и преподавании термину «управленческие отношения». Конечно, таким эквивалентом не может быть еще более грубый термин «властеоношения» или его более мягкий аналог «вертикальные отношения». Властность, вертикальность отношений в административно-правовой сфере опять же принято понимать как доминирование публичной администрации, обязательность ее велений для лиц, которым такие указания адресованы. В частности, А. Б. Зеленцов пишет, что публичные субъективные права и обязанности опосредуют властеотношения, в которых одним из обязательных участников является государство (в лице его органов) в качестве управляющей, повелевающей или координирующей власти, управомоченной или правообязанной ^{[1, с. 53]}. В такой интерпретации заметная часть отношений между частными лицами и публичной администрацией действительно будет обладать признаками «властности», «вертикальности», однако за пределами рассуждений остается ядро современного административного права в России и зарубежных стран – отношения по предоставлению публичных услуг, а также все набирающие распространение отношения публично-частного партнерства.

Отметим, что «властность» может пониматься в куда более позитивном и современном ключе – как отношения, в рамках которых органы публичной власти реализуют возложенные на них функции. Назовем это функциональным подходом к публичной власти, которая не только повелевает, но и обслуживает, сотрудничает, помогает. Однако инерция в употреблении термина «властность» оставляет слабые надежды на то, что его функциональная трактовка не будет подвергаться повсеместному смысловому искажению с возвратом в систему координат «власть-подчинение». Олицетворением прочности этого ошибочного стереотипа выступает п. 3 ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется. Пожалуй, не будет преувеличением сказать, что значительная часть цивилистов и представителей смежных наук воспринимают административное право через призму приведенной не вполне выверенной формулировки, допущенной разработчиками кодекса.

В качестве альтернативы «государственному» управлению в литературе, в частности А. М. Волковым, предложена категория «публичное администрирование», которая представляется заметно более привлекательной, однако с содержательной точки зрения она опять же раскрывается через «организационную, управленческую деятельность» ^{[26, 27]}, а значит, отражает государствоцентристский поход, хотя и в модернизированном виде.

С позиций современного инструментального подхода за так называемыми «управленческими отношениями», «сферой государственного (публичного) управления», «публичным администрированием» скрываются именно юридические отношения, где частные лица, реализующие свои субъективные права и обязанности, взаимодействуют с публичной администрацией и ее агентами, которые выполняют возложенные на них законом государственные и муниципальные функции.

Адекватная обобщающая терминологическая характеристика таких отношений, составляющих предмет преимущественно административного права, затруднительная в связи с чрезвычайным разнообразием публичных субъективных прав, обязанностей частных лиц и коррелирующих им функций публичной администрации. По сути нами обосновывается не монистический, а дифференцированный подход к составу предмета административного права, который должен быть разделен на существенно различные между собой группы отношений: 1) по предоставлению публичных услуг; 2) контрольно-надзорные; 3) административно-имущественные; 4) административно-деликтные; 5) административно-юстиционные; 6) админстративно-правотворческие; 7) внурисистемные и некоторые др.

Понятие и система субъективных публичных прав

Методологически выверенным представляется такой подход к определению субъективных публичных прав, который лишен ссылки на «сферу публичного управления» и имеет универсальное общетеоретическое значение ^[23]. Нами, в свою очередь, предлагается наиболее обобщенное инструментальное понятие субъективного публичного права (категории, очевидно выходящей за пределы административного права) как нормативно закрепленных вида и меры возможного поведения лица в публичном правоотношении, т. е. отношении, которое по общему правилу складывается между частным лицом и публичным субъектом, реализующим установленные законом государственные, муниципальные или иные публичные функции.

Вопреки встречающимся в литературе мнениям не имеет смысла усложнять данное определение указанием на интересы (частные или публичные), которые преследуют стороны. А. Б. Зеленцов, разделяя теорию субъективного права как «возможности действовать», обоснованно критикует раскрытие этой категории через интерес, поскольку: а) лицо может обладать правом, но не иметь ни интереса, ни воли для его осуществления; б) понятие интереса и воли уже заключается в понятии действия (поведения) и, следовательно, возможность действовать есть ничто иное, как возможность осуществлять свой или чужой интерес ^{[1, с. 21-22]}.

Что касается детального юридического анализа субъективных публичных прав, он имеет практический и доктринальный смысл только в контексте следующих замечаний.

Во-первых, необходимо отграничивать субъективные публичные права частных лиц от полномочий публичной администрации. Первые выступают подлинными субъективными правами в онтологическом смысле, им присуща диспозитивность, автономия воли, инициативность, нацеленность на удовлетворение собственного интереса, они имеют широкую конституционную опору и подлежат приоритетной защите; начиная с XX в. именно права частных лиц в отношении государства становятся предметом первостепенного внимания и в российской, и в зарубежной науке ^{[2, абз. 106-119]}. Вторые, в свою очередь, предстают как неразрывный сплав и прав и обязанностей публичных субъектов, который некорректно характеризовать как меру возможного, дозволенного поведения в строгом смысле.

Это дало почву для непрекращающегося на протяжении столетия спора о допустимости отнесения органов власти к числу обладателей субъективных публичных прав; причем эта дискуссия органически связана с проблемой дискреционных полномочий. Э. В. Талапина, к примеру, аргументирует, что субъективное публичное право может быть только у частного лица, а потому определяет его как гарантированную возможность удовлетворения частным лицом своего законного интереса в публично-правовой сфере, реализации которой должны способствовать или не препятствовать государство и иные субъекты ^{[19, абз. 98-122, 136]}. Эта позиция с аналогичными в целом доводами заявлялась, к примеру, В. Л. Кобалевским в 1929 г. ^{[12, с. 120-122]}. А. Б. Зеленцов, напротив, предостерегает от односторонней трактовки рассматриваемой категории, распространяя ее на полномочия органов власти ^{[1, с. 57, 59]}; его позиция в полной мере созвучна взглядам, в частности, И. А. Елистратова, изложенным в его основном труде 1914 г. ^[9].

Данная дискуссия выглядит несколько затянувшейся и излишней с позиции инструментального подхода. Очевидно, что полномочия публичной администрации неоднородны: есть те, которым коррелирует право требования частного лица, но есть и другие, которым корреспондирует обязанность частного лица. Во втором случае в рамках конкретного правоотношения публичный субъект применительно к индивиду выступает управомоченным лицом, т. е. носителем права, и никак иначе. Это, однако, не отменяет описанные выше глубинные различия между субъективными публичными правами (полномочиями) частных лиц и органов власти. Поэтому полномочия можно именовать субъективными правами лишь в юридико-техническом, инструментальном смысле как право-требование, право-поведение, право-притязание органа власти в плоскости конкретных отношений с частным лицом или иным субъектом.

Во-вторых, требуется классификация субъективных публичных прав частных лиц, исходя из характера их юридической связи с публичной администрацией. Рассматриваемые права чрезвычайно разнообразны и по сфере общественных отношений, и по своему юридическому содержанию. Базовая классификация таких прав была проведена Г. Еллинеком, который сообразно отрицательному, положительному и активному статусам выделял субъективные публичные права индивидов на свободу от государства (право на невмешательство), права на положительные услуги со стороны государства (право на публичные службы) и права политические; пассивный же статус индивида, по его мнению, включал лишь обязанности и никаких правопритязаний ^{[8, с. 405-413]}. Позднее данная классификация была дополнена О. Майером и его последователями (включая российских административистов А. И. Елистратова ^{[9, с. 140-148]} и В. Л. Кобалевского ^{[12, с. 22-23]}) публично-вещными правами, которые Еллинек относил к числу рефлексов объективного права, однако не был поддержан в этой части.

В течение XX и вплоть до настоящего времени в зарубежной и российской науке вопрос о классификации субъективных публичных прав продолжает активно дискутироваться. Однако, несмотря на то что позиции авторов могут расходиться как по принципиальным моментам, так и по отдельным деталями, большинство споров сохраняет в качестве базиса учение Еллинека ^[24], которое, таким образом, до сих пор не утратило своего значения и научно-практического потенциала, что было продемонстрировано на примере изменений российского законодательства о государственном контроле

Весьма познавательно для инструментального подхода поддерживаемое, в частности, А. Б. Зеленцовым разделение субъективных публичных прав на индивидуализированные и статутные, несмотря на то что последние трактуются в науке зачастую в качестве не субъективных прав, а элемента правоспособности (правового статуса). Статутные права рассматриваются как общие для всех права, которые закреплены в правовой норме, возникают непосредственно из нее, реализуются в рамках общерегулятивных отношений и в целом характеризуют правовой статус гражданина; индивидуализированные права, в свою очередь, реализуются в конкретных правоотношения, возникают в рамах и на основе статутных прав ^{[1, с. 14-16, 83-91]}. В качестве примера соотношения первых и вторых можно привести абстрактное право гражданина воспользоваться государственной услугой – подать соответствующее заявление (право-действие) и право требовать предоставления административным органом конкретной государственной услуги с учетом поданного заявления (право-требование).

В-третьих, следует учитывать распределение субъективных публичных прав по конкретным юридическим отраслям публично-правового цикла. Несмотря на то что административное право выполняет роль профилирующей (базовой) отрасли, уже давно в публичной сфере сформировались специальные отраслевые режимы, которые достаточно автономно раскрывают систему и регламентируют осуществление субъективных публичных прав в соответствующих областях (налоговое, таможенное, бюджетное право, право социального обеспечения и др.). В результате проблематика субъективных публичных прав распадается по целому ряду научных специальностей и приобретает серьезную отраслевую специфику. Это исключает монополизацию обсуждаемой тематики сугубо учеными-административистами, а сделанные ими обобщения и выводы, которые претендуют на универсальность, требует проверки на предмет репрезентативности для всей сферы публичного права. В частности, права на свободу от государства (например, свобода передвижения и выбора места жительства), не говоря о политических правах, на сегодняшний день в значительной степени отнесены к сфере конституционно-правового регулирования, оставляя административному праву регламентацию производной позитивной деятельности по предоставлению административных услуг (регистрация по месту жительства), а также полицейской деятельности со стороны органов власти (паспортный контроль).

Вместо заключения: связь системы субъективных публичных прав и предмета административного права

Учение о субъективных публичных правах имеет ключевое значение для науки административного права, обладая потенциалом для ее развития в правильной системе координат, поскольку обеспечивает не только позиционирование частных лиц в качестве центральных субъектов в правоотношениях с публичной администрацией, но и инструментальный подход к анализу такого взаимодействия, столь полезный для практической юриспруденции и совершенствования законодательства.

Негативное влияние науки государственного управления на административное право может быть окончательно дезавуировано благодаря дальнейшей разработке учения о субъективных публичных правах, и прежде всего изучению их содержания, разновидностей и реального проявления в отношениях между частными лицами и публичной администрацией.

Отбрасывая все детали, в методологическом плане административное право может пониматься как регулятор либо деятельности публичной администрации, либо отношений между частными лицами и публичной администрацией; допустим и комбинированный подход, в котором, однако, тот или иной метод будет неизбежно превалировать при выстраивании соответствующего материала ^{[12, с. 6-7]}. Государственно-управленческий подход, доминирующий в советско-российской науке административного права, выступает крайним проявлением первого метода, причем с его деформацией по причине выхода за пределы юриспруденции, где стирается грань между правом управления и наукой об управлении, очерченная в европейской доктрине еще в конце XIX века ^{[25, с. 208]}. Проблематика субъективных публичных прав и публичных правоотношений здесь всегда будет оставаться на втором, третьем плане или вовсе опускаться.

Поэтому на сегодняшний день вместо монистической («управленческой») концепции предмета административного права и сообразной ему системы отрасли может быть предложен подход, основанный на дифференциации регулируемых отношений исходя из, прежде всего, различий субъективных публичных прав сторон правоотношений. О.Майер, родоначальник современного административно права Германии, первым пришел к убеждению, что группировка юридических норм по разным отраслям управления не составляет науки права. Для ее образования необходимо очистить нормы от всякого технического элемента. При объединении же их в правовые институты следует исходить не из целей государства, которые преследуются этими нормами, а из их юридической природы и характера. В юридических отношениях имеет значение лишь форма ^{[25, с. 207]}.

Этот подход, используемый правоведами дореволюционного периода (прежде всего А. И. Елистратовым) и зарубежными исследователями (начиная с О. Майера), требует адаптации к российским реалиям сегодняшнего дня, которые позволяют с уверенностью обозначить следующие уже сформировавшиеся группы отношений исходя из специфики субъективных публичных прав и фактической организации нормативного материала:

1) отношения по предоставлению публичных услуг, которые складываются по поводу инициативной реализации частными лица широкого спектра гарантированных прав на получение административных, социальных и иных благ;

2) контрольно-надзорные отношения (включая охрану правопорядка и реализацию иных специальных правоохранительных функций), складывающиеся на основе баланса между свободой частных лиц от государственного вмешательства, с одной стороны, и властными полномочиями публичной администрации по контролю за соблюдением обязательных требований – с другой;

3) административно-имущественные, складывающиеся по поводу реализации притязаний частных лиц на публичное имущество (включая право общего пользования) и публичные финансы, а также полномочий публичной администрации по формированию составов публичного имущества и управлению ими, а также осуществлению публичных закупок;

4) административно-деликтные отношения, в рамках которых реализуются властные полномочия государственных органов по применению мер принуждения к нарушителям при соблюдении гарантированных прав и свобод частных лиц;

5) административно-юстиционные отношения, в рамках которых разрешатся споры о субъективных публичных правах и обеспечивается их защита;

6) административно-правотворческие отношения, основанные на суверенных полномочиях публичной администрации по подготовке проектов нормативных актов, а также праве граждан, организаций и их объединений на участие в такой деятельности;

7) внутрисистемные (внутренние) отношения, которые имеют вспомогательное, организационно-обеспечительные значение для генеральных направлений взаимодействия между частными лицами и публичной администрацией:

• по устройству публичной администрации и организации выполнения ей государственных и муниципальных функций (включая привлечение агентов публичной администрации на основе делегирования полномочий, государственно-частного партнерства и пр.);
• служебные отношения;
• текущие внутриаппаратные, внутриведомственные и межведомственные управленческие отношения.

8) некоторые иные.

В рамах настоящей статьи, к сожалению, нет возможности детально обосновать выделение перечисленных групп отношений в контексте ведущей в науке дискуссии, поэтому ограничимся лишь общими контурами концепции.

Сообразно предложенному составу предмета административного права должна конструироваться и особенная часть отрасли, за исключением норм, регламентирующих внутрисистемные отношения и выделившиеся из них в последние годы административно-правотворческие отношения. Такие нормы относятся к общей части административного права. Отдельного обсуждения, разумеется, заслуживает проблематика административной юстиции (административного процесса) и ее соотношения с материальным административным правом.