Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами

Статья написана с использованием СПС «КонсультантПлюс»

Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами закреплено в статьях 11 (ч.3), 71-73 и 76 Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ, Основной Закон).

В статье 71 Конституции РФ определены предметы ведения и полномочия, находящиеся в исключительном ведении Российской Федерации. Статья 72 закрепляет перечень совместных предметов ведения полномочий Российской Федерации и её субъектов. Наконец, статья 73 Конституции РФ носит бланкетный характер и определяет, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения РФ и её субъектов Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Какие принципы положены в основу разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ ?

Примечательно, что Конституция РФ являясь учредительным политико-правовым актом, определяющим основы общественного устройства Российской Федерации, фрагментарно упоминает термин «принцип». Очевидно, что в этом нет большой необходимости, поскольку конституционные предписания, сформулированные в нормах-декларациях и нормах-дефинициях, содержащиеся в главе 1 Конституции РФ устанавливают определенные принципы - исходные начала, идеи, на которых базируется вся конструкция российской государственности, что позволяет исследователям утверждать о наличии конституционных принципах организации различных сфер жизнедеятельности Российской Федерации. Так, авторы комментария к Конституции Российской Федерации под ред. В.Д. Зорькина выделяют, например, следующие принципы государственно-территориального устройства России: единства и целостности государства, федерализма, суверенности, единого и равного для Российской Федерации, всех ее субъектов стандарта прав и свобод человека и гражданина, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, принцип лояльности Федерации по отношению к своим субъектам и субъектов РФ по отношению к Федерации ^[3].

Дефиниция «принцип» упоминается в правовых предписаниях в бланкетном или отсылочном контекстах, которые устанавливают необходимость следование общепризнанным и общим принципам при реализации законотворческого и правоприменительного процессов.

Буквальный анализ Конституции РФ показывает, что дефиниция «принцип» фигурирует в преамбуле и в ряде статей Основного Закона Российской Федерации. Так в преамбуле данное понятие упоминается в контексте общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов. Часть 4 статьи 15 Конституции РФ устанавливает, что общепризнанные принципы являются составной частью правовой системы России. В соответствии с частью 1 статьи 17 Основного Закона в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Положения статьи 69 Конституции РФ гарантируют права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами. Дважды данный термин фигурирует в пунктах «и», «н» части 1 статьи 72 Основного Закона. Указанные пункты относят установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (пункт «и») и организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункт «н») к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В соответствии с положениями части 3 статьи 75 Конституции РФ общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом. Положения части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации устанавливают, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается последними самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Однако анализ положений статьей 71-73 Конституции РФ позволяет выделить исходные начала на основе, которых предметы ведения и полномочия разграничены между органами государственной власти РФ и субъектов РФ.

Так, статьи 71-73 Основного Закона сформулированы в главе 3 «Федеративное устройство» Конституции РФ. Федерация как форма территориально-административного устройства России предполагает наделение субъектов РФ нормотворческой компетенцией, в том числе посредством принятия собственных законов по совместным предметам ведения и полномочиям РФ или исключительным полномочиям субъектов РФ. Изложенная общераспространённая доктринальная точка зрения коррелируется с формально-юридическим определением сущности федерализма. Так, в части 1 статьи 3 Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» федерализм определён трактуется как один из принципов государственной службы, который обеспечивает единство государственной службы и соблюдение разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ей субъектами, гарантированное Конституцией РФ. В этом проявляется реализация принципа федерализма.

Другим важным принципом разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными уровнями публичной власти в РФ является общеправовой, универсальный принцип законности. Так, статья 76 Конституции РФ устанавливает, что по исключительным предметам ведения принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, распространяющиеся на всю территорию Российской Федерации (часть 1 статьи 76). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (часть 2 статьи 76). Вне пределов исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов субъектов РФ и иных нормативных правовых актов (часть 4 статьи 76). Таким образом, принцип законности при разграничении предметов ведения и полномочий выражается в том, что реализация полномочий, возложенных на органы государственной власти РФ и субъектов РФ в рамках определённых Конституций РФ предметов ведения, должна осуществляться на основе нормативных предписаний, зафиксированных в источниках права –законах и подзаконных актах.

Кроме того, из положений статьи 76 Конституции РФ вытекает другой важный принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами, который можно определить, как принцип верховенства права и закона. Как отмечают авторы доктринального постатейного комментария к Конституции Российской Федерации под руководством Ю.А. Дмитриева федеральные законы обладают верховенством в области защиты прав граждан и имеют прямое действие на всей территории РФ, обладая приоритетом перед законами субъектов Федерации (часть 2 статьи 4 и часть 2 и 5 ст. 76); законодательство субъектов по вопросам защиты прав и свобод не может противоречить федеральному законодательству как формально, так и по существу; субъекты Федерации не вправе принимать законодательные решения, направленные на снижение федеральных гарантий осуществления прав и свобод (абз. 3 п. 4.1 Постановления Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2004 г. N 17-П)» ^[4].

Статьи 71-72 Конституции РФ содержат исчерпывающие перечни предметов ведения и полномочий, реализуемых как исключительно Российской Федерацией, так и совместно – органами публичной власти РФ и субъектов РФ.

Сравнительный анализ положений статей 71-72 Конституции РФ позволяет выделить ряд разграничительных принципов, на основе которых осуществляется разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Основным разграничительным критерием здесь выступает характер (административно-политический, социальный-экономический, социально-культурный) предмета ведения и полномочия, в зависимости от которого осуществляется отнесение последних к органам государственной власти РФ, совместному ведению РФ и субъектов РФ или субъектам РФ. Формально-юридическая градация предметов ведения и полномочий, представленных на трёх уровнях государственной власти и закреплённых в статьях 71-73 Конституции РФ, свидетельствует о иерархичности приоритетов при определении предметов ведения и полномочий за конкретным уровнем органов государственной власти РФ. Изложенное, позволяет выделить в качестве принципа, разграничивающего предметы ведения, характер и приоритет предмета ведения и полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ.

Научно-практический комментарий к Конституции РФ под ред. В.Д. Зорькина определяет предмет ведения Российской Федерации как сферу отношений, которая отнесена Конституцией исключительно к компетенции федеральных органов государственной власти (Президента РФ, СФ ФС РФ, Правительства РФ и др.). Главными гарантиями суверенитета и территориальной целостности, верховенства федерального закона является осуществление Российской Федерацией законодательных и исполнительных полномочий в сферах общественных отношений, обеспечивающих национальную безопасность, права и свободы человека и гражданина ^[3].

Е.Ю. Бархатова в комментарии к части 2 статьи 71 Конституции РФ предлагает разделить предметы ведения и полномочия органов Российской Федерации разделить на несколько групп, связанных с решением следующих категорий вопросов:

1) государственного строительства;

2) регулирования экономики и социального развития;

3) внешней политики и внешнеэкономической деятельности;

4) обороны и охраны границы;

5) создания правоохранительных органов и правовой системы;

6) метеорологии, статистической отчетности и др.;

7) государственные награды и почетные звания РФ ^[1].

Для определения приоритетных предметов ведений и полномочий, отнесенных исключительно к ведению органов государственной власти РФ необходимо соотнести 18 (восемнадцать) пунктов части 2 статьи 71 Конституции РФ с предложенной классификацией предметов ведения и полномочий. Соответствующие результаты представлены в таблице № 1.

Таблица № 1 Соотнесение групп предметов ведения и полномочий по Е.Ю. Бархатовой с конкретными пунктами части2 статьи 71 Конституции РФ.

Следует отметить, что вопросы государственного строительства, внешней политики, обороны и охраны границ, создания правоохранительных органов и правовой системы образуют административно-политический сегмент общественных отношений, включающий предметы ведения и полномочия, направленные на обеспечение суверенитета, территориальной целостности и национальной безопасности России. Исходя из изложенного, приведенное соотношение групп предметов ведений и полномочий, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации, можно представить в следующем виде:

1. административно-политические вопросы, включаюшие государственное строительство, защиту прав и свобод, внешнюю политику, оборону и охрану границ, создание правоохранительных органов и правовой системы;

2. вопросы регулирования экономики, внешнеэкономической деятельности, социального развития;

3. вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.;

4. государственные награды и почетные звания.

Соотнесение 18 (восемнадцать) пунктов части 2 статьи 71 Конституции РФ с предложенной классификацией проиллюстрировано с таблице № 2.

Таблица № 2 Соотнесение групп предметов ведения и полномочий с конкретными пунктами части 2 статьи 71 Конституции РФ.

.

Таким образом, административно-политические по своему характеру предметы ведения и полномочия являются приоритетными для органов государственной власти РФ, так как их реализация обеспечивает жизнеспособность Российской Федерации. Кроме того, нельзя не отметить что вопросы экономического характера, отнесенные к исключительному предмету ведения и полномочий Российской Федерации не только потому, что посредством их реализуется суверенитет государства, но и поскольку с финансово-экономической точки зрения могут быть реализованы за счет высокого уровня централизации власти, распространяющейся на всю территорию Российской Федерации, а также за счёт значительных финансовых затрат, которые не способны осуществлять субъекты РФ. К числу таковых относятся: федеральные бюджет, налоги и сборы, фонды регионального развития, энергетические системы, ядерная энергетика, транспорт, пути сообщения, информация и связь, космос (п.п. «з», «и» части 2 ст.71)

Предметы совместного ведения определены авторами научно-практического комментария под ред. В.Д. Зорькина как сферы общественных отношений, правовое регулирование которых отнесено Конституцией к компетенции РФ и ее субъектов. Реализация полномочий по предметам совместного введения должна осуществляться согласованно, с учетом взаимных интересов друг друга ^[3].

Е.Ю. Бархатова в комментарии к части 1 статьи 72 Конституции РФ предлагает классифицировать все 14 (четырнадцать) предметов совместного ведения на четыре группы:

1) государственное строительство и защиты прав и свобод;

2) регулирование экономики и социального развития;

3) деятельность правоохранительных органов и правовой системы;

4) международные и внешнеэкономические связей субъектов Федерации, международные договоры Российской Федерации ^[1].

Соотнесение предложенных автором групп с конкретными пунктами части 1 статьи 72 Конституции РФ показывает следующее соотношение предметов совместного ведения полномочий (таблица № 3).

Таблица № 3 Соотнесение групп совместных предметов ведения и полномочий органов публичной власти РФ и субъектов РФ по Е.Ю. Бархатовой с конкретными пунктами части 1 статьи 72 Конституции РФ.

Таким образом, приоритетными предметами совместного ведения Российской Федерации и её субъектов являются социальные и экономические отношения: вопросы связанных с природными ресурсами и природопользование; разграничение государственной собственности; окружающая среда и экологическая безопасность; памятники истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, и т.д.

Авторы доктринального постатейного комментария к Конституции РФ под руководством Ю.А. Дмитриева отмечают, что при решении вопросов исключительного ведения субъекты РФ обладают полномочиями, определяемыми по принципу ex offitcio (все, кроме) ^[4].

При этом авторы отмечают определённую двойственность данного принципа. С одной стороны, этот принцип означает, что акты, изданные по вопросам исключительного ведения субъектов РФ, обладают высшей юридической силой на всей территории субъекта, даже по отношению к актам федеральной власти, которые издаются в нарушение компетенции субъектов. С другой стороны, исключительная компетенция органов государственной власти субъектов формируется по остаточному принципу и включает вопросы, не содержащиеся в перечнях ст. 71 и 72 Конституции РФ ^[4].

В административно-политической сфере субъекты Российской Федерации имеют право принимать конституции, уставы, которые определяют систему законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти. Субъекты принимают законы о выборах, референдумах, опросах, проведении сходов, собраний, конференций граждан, о порядке избрания (назначения) мировых судей, наличии и порядке формирования конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Субъекты с учётом исторических традиций определяют своё административно-территориальное устройство и наименование административно-территориальных единиц, уведомляя при этом федеральные органы государственной власти ^[4].

В социально-экономической сфере субъекты Российской Федерации устанавливают льготы различным категориям граждан в сфере ЖКХ, транспорта, назначают дотации, устанавливают нормы предоставления жилой площади, и т.д ^[4].

Кроме того, авторы комментария под ред. В.Д. Зорькина к числу административно-политических и социально-экономических предметов ведения субъектов относят вопросы, связанные с бюджетом, государственной собственностью и социально-экономическим развитием субъекта; местные налоги и сборы; заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий; делегирование части полномочий органам публичной власти РФ; деятельность органов местной власти; представительство в федеральных органах; государственную службу в субъекта; государственные награды и почетные звания субъекта; научные и культурные связи зарубежными государствами, другие вопросы ^[3].

Важным принципом, лежащим в основе разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ является принцип единства системы исполнительной системы органов государственной власти Российской Федерации. Данный принцип сформулирован в части 2 статьи 77 Основного Закона. В соответствии с положениями указанной статьи органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации в пределах исключительного ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ей субъектов.

Следует отметить, что Конституций Российской Федерации не является единственным источником, который содержит принципы разграничения полномочий меду органами публичной власти РФ и ее субъектов.

В 2013 году в Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 04.06.2018) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон об общих принципах») была введена глава IV.1, устанавливающая принципы разграничения полномочий для органов публичной власти РФ и субъектов. Следует отметить, что принципы разграничения полномочий, сформулированные в Законе об общих принципах во многом конкретизируют положения Конституции Российской Федерации.

Принципы разграничения полномочий, вытекающие из Закона о разграничении полномочий, представлены в таблице № 4

Таблица № 4. Принципы разграничения полномочий между органами публичной власти, содержащиеся в Законе об общих принципах.

Одной из проблем в рамках заявленной темы является формальное закрепление принципов разграничения предметов ведения между федеральными и региональными органами публичной власти РФ и её субъектов в законодательстве последних.

Следует отметить, что в Конституциях республик в составе Российской Федерации принципы разграничения предметов ведения и полномочий буквально не сформулированы. При этом в статьях Основных законов республик используются разные приемы формулирования предметов совместного ведения и ведения республик. Примеры таких формулировок приведены в таблице № 5

Таблица №5 Типы формулировок статей республик, регламентирующих предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов РФ.

Таким образом, из представленной таблицы видно, что формально-юридическое закрепление принципов разграничения предметов совместного ведения осуществляется несколькими способами.

Во-первых, посредством фиксации конкретных перечней совместных предметов ведения и полномочий РФ и субъекта, а также перечня предметов ведения и полномочий субъекта РФ.

Во-вторых, путём закрепления перечня конкретных предметов ведения и полномочий субъекта РФ и формулирования бланкетных норм о совместных предметах ведения и полномочиях РФ и субъектов в соответствии с Конституцией РФ.

В-третьих, посредством формулирования бланкетных норм, отсылающих к положениям Конституции РФ без содержания конкретных предметов ведения и полномочий.

Сравнение перечней предметов ведения и полномочий субъектов, зафиксированные в конституциях (уставах), не являются идентичными по содержанию, поскольку статья 73 Основного закона РФ не содержит исчерпывающего перечня полномочий, находящихся в ведении субъекта. Конкретизацию перечней исключительного ведения субъектов можно рассматривать в качестве реализации принципа федерализма, реализуемого при разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными уровнями публичной власти Российской Федерации. Кроме того, конституции (уставы) субъектов РФ практически дословно воспроизводят конституционные положения о приоритете федерального законодательства над региональным в вопросах совместного ведения; о необходимости привидения в соответствие нормативно-правовых актах субъекта при издании федерального закона по предметам совместного ведения при наличии противоречий между ними; о применении закона субъекта РФ при возникновении противоречий межу федеральным и региональным законодательством по предмету ведения субъекта РФ. Это свидетельствует о формальном закреплении в основных законах субъектов РФ принципа законности.

Проведя анализ содержания и редакции формулирования этих принципов можно сделать следующие замечания.

Во-первых, отмечаются повторы указания на принципы в трех статьях рассматриваемой главы, что излишне, так как это слово присутствует в названии Главы IV.1. Во-вторых, из текста статей данной главы прослеживаются еще три принципа, а именно:

1) принятие нормативных правовых актов и государственных программ субъекта Российской Федерации в целях реализации полномочий субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет субъекта Российской Федерации;

2) возможность передачи полномочий Российской Федерации для их реализации субъектами Российской Федерации соответствующими нормативными правовыми актами и наоборот (в соответствии со ст. 78 Конституции РФ этот принцип действует только в отношении органов исполнительной власти (федеральных и субъектов РФ));

3) определение оснований изъятия у органов государственной власти отдельных субъектов Российской Федерации переданных полномочий в установленной сфере деятельности.

В-третьих, в рассматриваемой Главе содержатся нормы, которые не являются общими принципами, а детально регулируют организацию и порядок разграничения полномочий между уровнями власти в РФ. Аналогичное замечание можно сделать и в отношении других глав данного Закона.

Например, его Главы II и III регулируют порядок формирования законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ, их полномочия. Это не общие принципы, а детальное регулирование порядка формирования и деятельности органов государственной власти субъекта РФ. А в соответствии со ст. 72, 73 и 77 Конституции РФ оно относится к исключительному ведению субъекта РФ, в которое в данном случае вторгается Российская Федерация». М. В. Глигич-Золотарева также одной из основных претензий к данному Закону называет не полное соответствие его названия содержанию ^[2].

И. А. Стародубцева приходит к выводу о том, что развитие федеративных отношений в России в последнее время характеризуется интенсивной реализацией РФ своих полномочий в сфере совместного ведения, включая захват предметов ведения субъектов Федерации. Автор предлагает закрепить в качестве уточнения исключительные полномочия субъектов РФ в ст. 73 Конституции РФ ^[7].

В-четвёртых, ч. 7 ст. 26.3 рассматриваемой главы противоречит ст. 78 Конституции РФ, которая определяет, что могут передаваться не полномочия РФ, а только федеральных органов исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов для осуществления части своих полномочий, при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. А органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им для реализации часть своих полномочий.

В-пятых, необходимо коротко и емко формулировать принципы. В рассматриваемом Законе они сформулированы очень громоздко. Можно привести примеры формулировки принципов в федеральных законах. Например, в Федеральном законе от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» коротко названы такие принципы деятельности федеральной службы безопасности как: законность; уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина; гуманизм; единство системы органов федеральной службы безопасности, а также централизация управления ими; конспирация, сочетание гласных и негласных методов и средств деятельности.

В Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» есть ст. 7. «Принципы стратегического планирования». В ней определено, что стратегическое планирование основываются на принципах единства и целостности, разграничения полномочий, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы стратегического планирования, результативности и эффективности стратегического планирования, ответственности участников стратегического планирования, прозрачности (открытости) стратегического планирования, реалистичности, ресурсной обеспеченности, измеряемости целей, соответствия показателей целям и программно-целевом принципе.

И далее по тексту Закона идет расшифровка принципов в одном абзаце по каждому принципу.

В-шестых, с учетом отмеченного предлагаем следующие перечень и формулировку принципов разграничения полномочий, которые указаны в таблице №6.

Таблица № 6 . Предлагаемый перечень принципов разграничения полномочий между федеральными и региональными (субъекта) органами публичной власти Российской Федерации

Также, помня о том, что принципы – это основополагающие идеи, содержащие в нормах закона, можно в эту главу добавить такие общие принципы как законность, федерализм, единство системы органов государственной власти в РФ, разделение властей.

Следует отметить, что на практике Конституционный Суд РФ очень часто рассматривает вопросы разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ при осуществлении им проверок конституционности законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых государственными органами, а также споров о полномочиях между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ по поводу делегирования федеральных законодательных полномочий субъектам РФ без их финансового сопровождения.

В то же время в практике деятельности Конституционного Суда РФ практически не уделяется внимания толкованию ст. 73 Конституции РФ о вопросах исключительного ведения субъектов Российской Федерации ^{[5, 6]}.