Совершенствование системы технического нормирования как обязательного условия государственной промышленной политики роста

Статья подготовлена ИПР РАН в рамках государственного задания ФАНО России, тема НИР «Макроэкономическая и промышленная политика роста: институциональные, структурные и технологические изменения» (пункт программы фундаментальных научных исследований № 0163-2018-0002).

В научной публикации Председателя Правительства Российской Федерации «Россия-2024: Стратегия социально-экономического развития» значимой частью повестки дня для социально-экономического развития России обозначено «проведение структурных и институциональных реформ, позволяющих в полной мере …обеспечить рост производительности» ^{[1, с. 6]}. Д.А. Медведев отмечает важность учета для формирования программы деятельности Правительства Российской Федерации «беспрецедентного ускорения технологического обновления, что привело к взрывному росту инноваций», при этом «инновации, меняющие жизнь человека, происходят за считанные годы, в рамках жизни одного поколения» ^{[1, с. 6]}. Однако, указывая на то, что «для возобновления роста необходимы структурные и институциональные реформы» ^{[1, с. 9]}, а также на необходимость того, «чтобы создаваемые в России продукты и услуги успешно конкурировали на внешнем рынке» ^{[1, с. 22]}, автор публикации, характеризуя модернизацию системы технического нормирования, отмечает лишь ее необходимость в части жилищной сферы отношений: «необходимо оптимизировать административные процедуры и актуализировать нормативно-технические документы» ^{[1, с. 20]}.

Одним из условий институциональных, структурных и технологических изменений макроэкономической и промышленной политики роста является модернизация существующих институтов стандартизации и технического регулирования, которые в совокупности составляют систему технического нормирования. Важным аспектом модернизации системы технического нормирования является международный уровень, а также межгосударственное сотрудничество, поскольку государства взаимосвязаны в силу необходимости обеспечения общих интересов, в том числе в области обеспечения безопасности, охраны окружающей среды и др. Международный уровень системы технического нормирования приобретает все большую значимость, поскольку человечество достигло такого уровня цивилизации, которое позволяет осознать единство национальных и общечеловеческих интересов.

Впервые в теории административного права институт технического регулирования (стандартизации и сертификации) был самостоятельно предложен и раскрыт в учебнике по административному праву в 2003 году профессором кафедры административного права Московского университета МВД России М.А. Лапиной ^{[2, с. 198-237]}.

Исторически техническое нормирование требований к продукции в СССР возникло из необходимости обеспечить однообразные требования к товарам, идущим на экспорт ^{[2, с. 201-205; 3]}. С этой целью в 1923 г. были введены общеобязательные для применения стандарты Наркомвнешторга. Следующим этапом в 1924-1925 гг. было утверждение обязательных и рекомендуемых стандартов на товары для внутреннего рынка. При этом ведомства сохранили право на разработку ведомственных стандартов при условии их соответствия обязательным стандартам. В 1932-33 гг. система стандартов включала: общегосударственные стандарты; отраслевые стандарты, обязательные на всей территории СССР; ведомственные стандарты (ограниченных пределов действия); заводские нормали. К началу 1940 г. единственной обязательной к применению во всех отраслях народного хозяйства категорией стандартов СССР стали государственные общесоюзные стандарты. Кроме этого на уровне ведомств принимали ведомственные нормали, а на уровне предприятий - технические условия. К 1959 г. на уровне различных отраслей промышленности были введены обязательные для всех соответствующих предприятий и организаций отраслевые нормали. Постановлением Совета Министров СССР от 11 января 1965 г. № 16 «Об улучшении работы по стандартизации в стране» началось развитие и системное упорядочение стандартизации путем установления единого государственного порядка в области стандартизации и предоставления информации о стандартах и технических условиях. Государственным стандартом ГОСТ 1-68 «Государственная система стандартизации» (1968 г.) было предусмотрено четыре разновидности стандартов: государственные, республиканские, отраслевые и стандарты предприятий.

Согласно Постановлению Совета Министров СССР от 7 января 1985 г. № 13 в систему нормативно-технической документации входили: государственные стандарты; отраслевые стандарты; республиканские стандарты (союзных республик); технические условия. Эти документы имели обязательную силу в пределах всего государства или союзной республики и носили межотраслевой характер.

Постановление Совета Министров СССР от 21 апреля 1988 г. № 489 «О перестройке деятельности и организационной структуры Государственного Комитета СССР по стандартам» установило систему нормативно-технической документации в форме государственных (республиканских) стандартов и технических условий.

Рекомендуемые требования к качеству продукции, содержащиеся в государственных и республиканских стандартах, впервые были предусмотрены Постановлением Совета Министров СССР от 25 декабря 1990 г. № 1340 «О совершенствовании организации работ по стандартизации в СССР». Обязательные требования устанавливались для обеспечения безопасности продукции, для жизни и здоровья населения, для охраны окружающей среды, для совместимости и взаимозаменяемости продукции. Производителям было предоставлено право разработки на выпускаемую продукцию стандартов предприятий.

Далее, Законом СССР «О защите прав потребителей», принятом в мае 1991 г., система нормативно-технической документации включала: государственный стандарт, стандарт предприятия, технические условия, технические описания и другую документацию по качеству продукции.

В современной России первым законодательным актом, который урегулировал систему технического нормирования, стал Закон РФ от 10 июня 1993 г. № 5154-1«О стандартизации». Ранее такие вопросы регулировались на подзаконном уровне. С принятием данного закона многие недостатки были устранены и созданы возможности целенаправленного развития технико-правового законодательства. Этот закон впервые разделил государственные стандарты на обязательные и рекомендуемые. Обязательными для соблюдения государственными органами управления, субъектами хозяйственной деятельности согласно закону являлись «требования, устанавливаемые государственными стандартами для обеспечения безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, для обеспечения технической и информационной совместимости, взаимозаменяемости продукции, единства методов их контроля и единства маркировки, а также иные требования, установленные законодательством Российской Федерации. Иные требования государственных стандартов к продукции, работам и услугам подлежат обязательному соблюдению субъектами хозяйственной деятельности в силу договора либо в том случае, если об этом указывается в технической документации изготовителя (поставщика) продукции, исполнителя работ или услуг» ^[4].

Закон РФ «О стандартизации» определил перечень нормативных документов по стандартизации: государственные стандарты РФ; применяемые в установленном порядке международные (региональные) стандарты, правила, нормы и рекомендации по стандартизации; общероссийские классификаторы технико-экономической информации; стандарты отраслей; стандарты предприятий; стандарты научно-технических, инженерных обществ и других общественных объединений.

Из представленного генезиса национальной системы технического нормирования можно прийти к выводу, что существовавшие до принятия Федерального закона «О техническом регулировании» обязательные требования, содержащиеся в документах по стандартизации, были избыточными и затрудняли хозяйственную деятельность производителей продукции. Государственная политика в области регулирования таких отношений была направлена на ослабление роли государства и его органов, предоставляя больше свобод и возможностей для развития экономики и выпуска продукции. Так, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации (2001 г.) было отмечено, что «нужно энергично наводить порядок …, где есть избыточное государственное вмешательство. … Речь идет прежде всего о чрезмерной на сегодняшний день обязательной сертификации продукции, о разного рода разрешениях, регистрациях, аккредитациях, иных нормах и правилах, не предусмотренных в законах, но настойчиво вводимых всякого рода инструкций» ^[5].

С 1 июля 2003 г. вступил в силу Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» ^[6], концептуальные положения которого кардинально отличались от ранее действовавших в сфере стандартизации, а также подтверждения соответствия и осуществления контрольно-надзорной деятельности. Достаточно отметить, что со дня вступления в силу данного закона были отменены Закон РФ от 10 июня 1993 г. № 5151-1 «О сертификации продукции и услуг» и Закон РФ от 10 июня 1993 г. № 5154-1 «О стандартизации». Основное концептуальное положение принятого закона первоначально заключалось в том, что требования к продукции подразделяются на обязательные, устанавливаемые техническими регламентами, и добровольные, содержащиеся в стандартах. Ю.А. Тихомиров охарактеризовал произошедшие изменения в системе технического нормирования следующим образом: «с принятием Закона завершился переход «от качества» как основного объекта государственного нормирования и контроля к «безопасности» продукции» ^[7,10], поскольку технические регламенты, обязательные для применения, устанавливают главным образом требования по обеспечению безопасности.

Давая административно-правовую оценку данному закону в 2008 г., А.Ф. Ноздрачёв, утверждал, что в сфере технического регулирования формируется «особая целостная система централизованного регулятивного воздействия, которая характеризуется властными приемами регулирования и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, образующих режим административно-правового регулирования в технической сфере» ^[8].

Таким образом, до 2016 г. в Российской Федерации действовала национальная система технического нормирования, в основе которой был Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании». К этому времени используемыми на территории Российской Федерации документами в области технического регулирования были: технические регламенты, принятые в определенной законом правовой форме; а документами в области стандартизации - национальные стандарты; правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации; применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации; стандарты организаций; своды правил; международные стандарты, региональные стандарты, региональные своды правил, стандарты иностранных государств и своды правил иностранных государств, зарегистрированные в Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов; надлежащим образом заверенные переводы на русский язык международных стандартов, региональных стандартов, региональных сводов правил, стандартов иностранных государств и сводов правил иностранных государств, принятые на учет национальным органом Российской Федерации по стандартизации; предварительные национальные стандарты (ст. 13 Федерального закона «О техническом регулировании» в ред. от 23.06.2014).

Характеризуя практику правоприменения и анализируя мнения экспертов по реализации законодательства в данной сфере, следует отметить, что к 2009 году сложилась непростая ситуация. Согласно законодательству административная процедура разработки, а также изменений и дополнений в технический регламент занимает длительный срок и является довольно трудоемким процессом с привлечением большого количества участников. Эксперты утверждают, что время прохождения всех законодательно предусмотренных административных процедур занимает 5-6 лет.

Соответственно, теряется возможность учитывать в принятых технических регламентах актуальные данные научно-технического прогресса. Национальная система технического нормирования в ранее действовавшей редакции Федерального закона «О техническом регулировании» не отвечала современной государственной экономической политики роста, не позволяла решать широкий круг государственных задач в развитии национальной промышленности, включая военно-промышленный комплекс, задачи преодоления технологического отставания и, в целом, модернизации российской экономики в целях повышения конкурентоспособности российской продукции.

Так, Я.Е. Парций, исходя из оценки эффективности закона в зависимости от достижения или недостижения целей его принятия, сделал одним из первых аргументированный вывод о стратегической ошибке принятия Федерального закона «О техническом регулировании», приведшего «к изменению наименования документа, устанавливающего обязательные требования, неэффективным затратам немалых бюджетных средств на разработку проектов технических регламентов и в конечном счете к параличу Закона» ^[9]. В этой публикации автор предложил вполне обоснованную научную идею о необходимости преемственности: «надо было просто записать в законе об утверждении обязательных требований в привычных государственных стандартах на соответствующем уровне, т.е. сохранить принципиальные положения о разделении требований, установленные законом РФ «О стандартизации»»^[9].

Для соблюдения принципа соответствия технических регламентов уровню развития национальной промышленности, в целом, научно-технического развития, В.Ю. Лукьянова предложила включение в систему технического регулирования метода ссылки на стандарты для того, чтобы оперативно и многократно вносить изменения в технические регламенты ^[10]. По оценке экспертов В. Версана и И. Аронова Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» фактически «разрушил основные принципы стандартизации, превратив стандарты в инструменты «обслуживания» технических регламентов» ^[11]. Сложившаяся ситуация привела к необходимости принятия вновь закона о стандартизации, подготовка которого началась в 2009 году Ростехрегулированием. В 2014 году был внесен Правительством Российской Федерации в ГД ФС РФ проект Федерального закона N 555391-6 «О стандартизации в Российской Федерации» и в 2015 году принят Федеральный закон N 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» ^[12].

С целью разделения областей реализации Федерального закона «О техническом регулировании» и Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации» из института технического регулирования были изъяты нормы, регулирующие вопросы разработки и принятия стандартов национальной системы стандартизации. В предметную область Федерального закона «О техническом регулировании» включены вопросы применения стандартов на добровольной основе в целях обеспечения выполнения требований технических регламентов. При этом, как и прежде, технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда должны устанавливать минимальные необходимые требования, обеспечивающие различные виды техногенной безопасности и единство измерений. По мнению В.Ю. Лукьяновой основной целью формирования системы технического регулирования является обеспечение безопасности продукции, а в более общем плане - создание эффективных механизмов обеспечения техногенной безопасности ^[13].

С принятием Федерального закона N 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» изменился перечень документов национальной системы стандартизации. Согласно ст. 2 документами национальной системы стандартизации являются национальный стандарт Российской Федерации, в том числе основополагающий национальный стандарт Российской Федерации и предварительный национальный стандарт Российской Федерации, а также правила стандартизации, рекомендации по стандартизации, информационно-технические справочники ^[12]. А документами технического регулирования являются технические регламенты и перечисленные документы по стандартизации (национальные стандарты Российской Федерации и своды правил, а также международные стандарты, региональные стандарты, региональные своды правил, стандарты иностранных государств и своды правил иностранных государств при условии регистрации указанных стандартов и сводов правил в Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов), в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение технических регламентов ^[6].

Ряд новелл законодательно установленной системы технического нормирования можно охарактеризовать как прогрессивные. Так, для инновационной продукции Федеральным законом «О стандартизации в Российской Федерации» введена упрощенная процедура принятия предварительных национальных стандартов на ограниченный срок до трех лет. Предусмотрено, что после открытой процедуры анализа эффективности применения предварительного стандарта принимается решение о его переводе в национальный стандарт или о прекращении действия документа.

Важной для системы технического нормирования является предусмотренная законом возможность прямого применения зарубежных и международных стандартов. По мнению экспертов, отечественные производители получат возможность оперативно использовать инструменты стандартизации, закрепленные в зарубежных и международных стандартах, что позволит сократить время перехода на новые стандарты на полтора-два года ^[11] .

По действующей концепции технические регламенты, содержащие обязательные требования, по сути должны включать в себя современные стандарты, которые, в свою очередь, включают рекомендуемые требования к продукции и ее обороту на всех этапах жизненного цикла. При этом, как правило, они содержат уже проверенные на практике лучшие технологические решения, инновации и т.п. результаты научно-технического прогресса.

Законодательно установленные принципы комплексности и системности стандартизации не удачно соотносятся с техническим регулированием. В результате, существующая в России система технического нормирования приобрела противоречивый и двойственный характер, поскольку технические регламенты устанавливают минимальные требования к соблюдению безопасности, охраны окружающей среды и др. А стандарты необходимы для внедрения лучших практик, прогрессивных технологических решений.

Следует согласиться с Л.И. Брославским, что «попытка разобраться с законодательством в рассматриваемой сфере путем издания двух законов, разграничение которых заключается в том, что технический регламент - обязательный документ, а стандарт, как правило, рекомендательный, неудачна и создает еще большую путаницу, о чем свидетельствует новейшая практика разработки и принятия нормативно-технической документации» ^[14].

Сама дефиниция «техническое регулирование», сформулированная в действующей редакции Федерального закона «О техническом регулировании» имеет двойственный характер. Так, в ст. 2 закона о техническом регулировании техническое регулирование трактуется не только как обязательное, но и добровольное регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации ^[6]. Аналогичная двусмысленность юридической терминологии содержится и в Федеральном законе от 29.06.2015 N 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» ^[12].

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации» документ о стандартизации определяется как документ, в котором для добровольного и многократного применения устанавливаются общие характеристики объекта стандартизации, а также правила и общие принципы в отношении объекта стандартизации, за исключением случаев, если обязательность применения документов по стандартизации устанавливается данным законом.

Указанная двойственность юридических понятий системы технического нормирования не дает чёткого разграничения между национальными стандартами и техническими регламентами, но в то же время делает возможным установление требований по отношению к продукции не только на уровне технического регламента, но и в форме национального стандарта.

Отсутствие чёткого разграничения технических регламентов и документов по стандартизации прослеживается и в положениях ст. 44 Федерального закона «О техническом регулировании» ^[6], в соответствии с которыми установлено, что в Российской Федерации действуют Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов и единая информационная система, предназначенная для обеспечения заинтересованных лиц информацией о документах, входящих в состав Федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов. Заинтересованным лицам обеспечивается свободный доступ к указанным информационным ресурсам, за исключением случаев, если в интересах сохранения государственной, служебной или коммерческой тайны такой доступ должен быть ограничен.

Положение о федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию утверждено Постановлением Правительства РФ от 15.08.2003 N 500 ^[15]. В соответствии с п. 2 рассматриваемого Положения Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов представляет собой организационно упорядоченную совокупность документов в сфере технического регулирования и является государственным информационным ресурсом.

Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов состоит из технических регламентов, документов национальной системы стандартизации, международных стандартов, правил стандартизации, норм стандартизации и рекомендаций по стандартизации, национальных стандартов других государств и информации о международных договорах в области стандартизации и подтверждения соответствия и о правилах их применения (п. 8 Положения).

Внесение документов по техническому нормированию в федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов будет способствовать не только реализации стратегических задач в сфере роста промышленности, способствовать развитию и оценке технологических изменений и росту производства в реальных секторах экономики, но и позволит повысить уровень транспарентности технико-правовой регламентации в области продукции.

Анализируя категории «техническое регулирование» и «стандартизация», Л.И. Брославский и др. приходят к выводу, что их можно представить как часть и целое: «Техническое регулирование - разновидность стандартизации, характеризующаяся тем, что речь идет о технических нормах, требованиях и правилах в отношении объектов регулирования, закрепляемых в правовых нормах, которые принято называть технико-юридическими нормами» ^[14]. Бесспорно, что Федеральный закон «О стандартизации в Российской Федерации» содержит общие правовые нормы системы технического нормирования, в то время как Федеральный закон «О техническом регулировании» – специальные.

В национальную систему технического нормирования входят и стандартизация, и техническое регулирование. Это единая система!!! Логично в сложившейся ситуации разработать один законопроект, напр. «О техническом нормировании», который объединит имеющиеся нормы в названных законах и исключит дублирование и противоречия.