Использование позитивного опыта организации и осуществление народного контроля власти в СССР в процессе оптимизации общественного контроля в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ)

Представляется, что для оптимизации процессов формирования и функционирования общественного контроля в Российской Федерации необходимо использовать позитивный опыт организации и осуществления народного контроля власти в СССР. Ряд авторов совершенно справедливо отмечает, что в угаре антикоммунистических настроений после распада СССР положительный опыт формирования и функционирования института народного контроля в СССР был незаслуженно забыт, а его результаты в части, например, обеспечения законности в деятельности не только органов власти, но и хозяйствующих субъектов, не используется в современной практике общественного контроля власти. ^{[1, с. 146-153; 2, с. 11-120; 3, с. 27-32]}

При этом, эффективность народного контроля в СССР подтверждалась не только выявлением, предупреждением и пресечением нарушений социалистического законодательства, но и вполне реальной выгодой экономического характера. Так, органы народного контроля СССР только в 1983 году вскрыли более 34 тыс. случаев нарушения социалистического законодательства на производстве, ^[4] а в период 1980-1989 годов ими был выявлен ущерб, причиненный правонарушениями, совершенными в рамках деятельности советских предприятий, на сумму 18,3 млрд. руб. ^[5]Ряд авторов советского периода отмечал, например, особую эффективности народного контроля в строительной отрасли в силу ее значимости для поддержания темпов развития советской экономики, а также в связи с тем, что данная отрасль была одним из лидеров в экономике по числу правонарушений и преступлений, включая хищения социалистической собственности, и это требовало повышенного контроля общества по предупреждению и пресечению нарушений социалистической законности в ней. ^[6] Большую эффективность народный контроль показал и в обеспечении темпов развития промышленности, транспорта и связи. ^[7;8] Данные обстоятельства подтверждают уникальность опыта формирования и функционирования системы народного контроля в СССР.

В связи с этим, проведем сравнительно-правовой анализ нормативно-правовой базы общественного и народного контроля власти, сопоставив их понятия, принципы, задачи, объекты, состав и полномочия субъектов, юридическую силу и характер принимаемых ими решений. Это позволит определить пределы использования позитивного опыта организации и осуществления народного контроля власти в СССР в процессе оптимизации системы общественного контроля в Российской Федерации.

Анализ нормативно-правовой базы народного контроля власти в СССР показывает, что данный институт имел широкое закрепление в основном законе страны, и данное обстоятельство выгодно отличало его от правовой институционализации общественного контроля в Конституции Российской Федерации.

В частности, институт народного контроля власти упоминался прямо или косвенно в Конституции СССР в статье 3 (где декларировалась подотчётность народу всех органов государственной власти в соответствии с принципом демократического централизма, сочетающим единое руководство с инициативой и творческой активностью на местах), в статье 8 (в которой закреплялось право трудовых коллективов на участие в обсуждении и решении государственных и общественных дел, в планировании производства и социального развития, в подготовке и расстановке кадров, в обсуждении и решении вопросов управления предприятиями и учреждениями, улучшения условий труда и быта, использования средств, предназначенных для развития производства, а также на социально-культурные мероприятия и материальное поощрение), в статье 9 (где народный контроль объявлялся основой социалистической демократии, наряду с участием граждан в управлении делами государства и общества, повышением активности общественных организаций, расширением гласности, а также постоянным учетом общественного мнения), в статье 48 (согласно которой народный контроль закреплялся в качестве одной из возможностей, обеспечивающих право граждан СССР на участие в управлении государственными и общественными делами, в обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного и местного значения), в статье 49 (которая обязывала должностных лиц под угрозой привлечения к ответственности к принятию необходимых мер в связи с предложениями и заявлениями граждан, внесёнными в государственные органы и общественные организации, содержащими критику недостатков их работы и предложения об улучшении деятельности), в статье 92 (где определялся порядок формирования советами народных депутатов органов народного контроля, сочетающего государственный контроль с общественным контролем трудящихся на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях, а также закреплялись цели, задачи и формы народного контроля в связи с обеспечением контроля выполнения государственных планов и заданий, ведением борьбы с нарушениями государственной дисциплины, проявлениями местничества, ведомственного подхода к делу, с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом, способствованием совершенствованию работы государственного аппарата), в статье 107 (закреплявшей право избирателей на отзыв депутатов советов всех уровней как обеспечительную меру в реализации народного контроля), в статье 126 (регулирующей вопросы формирования Комитета народного контроля СССР, возглавляющего систему органов народного контроля, а также предусматривающей необходимость принятия Закона о народном контроле СССР, детализирующего организацию и порядок деятельности всей системы органов народного контроля в стране), в статье 152 (закреплявшей право народа на контроль за деятельностью судей и народных заседателей путем их избрания и отзыва на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании). ^[9]

Конституция Российской Федерации, в отличие от Конституции СССР не закрепляет понятия общественного контроля, не формализует систему его органов, и не содержит указания на принятие отдельного федерального закона (или федерального конституционного закона), посвященного вопросам организации и деятельности системы органов общественного контроля власти в стране.

Это обстоятельство существенно снижает роль и значимость федеральных законов «Об Общественной палате Российской Федерации» от 04.04.2005 № 32-ФЗ и «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21.07.2014 № 212-ФЗ^{[10; 11]} по сравнению с предусмотренным Конституцией СССР Законом СССР «О народном контроле СССР» от 30.11.1979 № 1159-х, ^[12]а также многочисленных региональных законов и муниципальных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы формирования и функционирования региональных и муниципальных общественных палат, а также организацию общественного контроля на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

При создании Конституции Российской Федерации 1993 года совершенно незаслуженно был изъят раздел «Гражданское общество», содержавшийся в проекте, разработанном Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РФ, ^[13] в котором рассматривались и вопросы общественного контроля власти. В связи с этим, представляется справедливым предложение профессора Ю.А. Дмитриева относительно того, что для конституционной институционализации общественного контроля в Российской Федерации следует «вместо точечных изменений внести в Конституцию РФ дополнительную главу 3.1 «Гражданское общество» … поскольку для наполнения этой главы конкретным содержанием необходимо длительное публичное обсуждение ее проекта с участием многих специалистов, ограничимся одним частным предложением: в этой главе должны быть определены формы, цели и методы, но главное - участники общественного контроля … и сделать это должны не бюрократические субъекты, как указано в Законе, а сами граждане страны». ^{[14, с. 44]}

Отсутствие конституционно-правового закрепления системы общественного контроля в Российской Федерации не только принижает его роль, сводя общественный контроль к вспомогательной деятельности, результаты которой носят для органов государственной власти и местного самоуправления, в основном, рекомендательно-информационный характер, но и препятствует построению единообразной нормативно-правовой базы регулирования деятельности по организации и осуществлению общественного контроля на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Необходимость нормативно-правового закрепления понятия народного контроля власти в СССР осознавалась и подчёркивалась еще основателем Советского государства В.И. Лениным, который отмечал, что «контроль без власти есть пустая фраза… для того чтобы контролировать нужно иметь власть».^{[15, с. 345-346]}

Таким образом, народный контроль власти должен подкрепляться реальными полномочиями органов, его осуществляющих. В связи с этим, ключевым вопросом социалистической демократии объявлялась необходимость организации системы народного контроля власти на всех ее уровнях. ^{[16, с. 696-7033; 17, с. 17-22]}

При этом, детальное регламентирование народного контроля власти в советском законодательстве как гарантии и реального механизма реализации принципа народовластия и участия народа в управлении государственными делами оказало существенное влияние после Второй мировой войны на нормативно-правовое обеспечение общественного контроля в международном масштабе при образовании ООН и принятии Устава ООН и международных пактов о социальных и культурных, гражданских и политических правах.

Понятие народного контроля власти в СССР достаточно широко формулировалось в преамбуле Закона СССР «О народном контроле СССР» от 30.11.1979 № 1159-х, согласно которому «в Советском государстве, выражающем волю и интересы всего народа, право контроля принадлежит самому народу как единственному хозяину своей страны. Распространяясь на хозяйственную жизнь и социально-культурное строительство, на область производства и распределения, на деятельность государственного аппарата, народный контроль играет важную роль в осуществлении задач и функций Советского социалистического общенародного государства». ^[12]

В отличие от советского законодательства, Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21.07.2014 № 212-ФЗ не определяет народ в качестве субъекта общественного контроля, существенно ограничивает деятельность органов общественного контроля, сводя его цели к наблюдению за работой органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также общественной проверке, анализу и общественной оценке издаваемых ими актов и принимаемых решений. ^{[10; 11]}

При этом, вне зоны деятельности общественного контроля в Российской Федерации оказываются (в отличие от народного контроля во времена СССР) деятельность общественных организаций (включая политические партии), производственно-распределительная деятельность, хозяйственная жизнь и социально-культурное строительство, осуществляемые частными хозяйствующими субъектами (юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и т.п.).

В советском законодательстве субъекты (органы) народного контроля были формализованы на более высоком уровне (прежде всего, в основном законе страны) и обладали большими полномочиями, чем субъекты общественного контроля в Российской Федерации.

Так, народный контроль СССР, сочетая в себе государственный контроль с общественным, предполагал, что в органы народного контроля будут входить как представители государственных органов, так и представители общественности. Например, согласно статье 1 Закона СССР «О народном контроле СССР» от 30.11.1979 № 1159-х в состав комитетов народного контроля входили представители государственных органов и общественных организаций, рабочие, колхозники, служащие, деятели науки и культуры, работники средств массовой информации, руководящие работники и активисты органов народного контроля. ^[12]

Однако ряд авторов отмечает то обстоятельство, что субъекты народного контроля в своей деятельности существенно зависели от мнения КПСС. В частности, А.Ю. Сунгуров отмечает: «Народный контроль, как и все остальные “общественные” организации, сам находился под плотным контролем КПСС. Значимость народного контроля и особое внимание КПСС к этой организации отражалась, в частности, в том, что председатель первичной организации народного контроля входил “по должности” в состав партийного бюро предприятия, наряду с председателем профкома. Народный контроль позволял выявлять определенные недостатки в производственном процессе, но в “строго определенных пределах”, пока выявленные факты не затрагивали интересы влиятельных лиц из партноменклатуры. Если же “народные контролеры” принимали свою деятельность слишком всерьез, их вскоре выводили из состава “постов НК”, а далее - могли перевести и в разряд кляузников и сутяжников». ^[18]

Но данный аргумент носит спорный характер, так как согласно ст. 3 Закона «О народном контроле в СССР» от 30.11.1979 № 1159-х, органы народного контроля призваны были вести систематическую проверку выполнения не только советских законов и решений Правительства, но, в первую очередь, директив партии. ^[12] Таким образом, в определенной степени в поле зрения органов народного контроля была деятельность низовых партийных организаций в части соблюдения последними директив центральных органов КПСС.

Анализ научной литературы советского периода показывает, что практическая деятельность органов народного контроля осуществлялась под руководством КПСС, являясь механизмом реализации партийных решений.^[19] Тем более, что низовые организации народного контроля комплектовались преимущественно из членов партии и ВЛКСМ. Отчасти это было вызвано тем, что в последней Конституции СССР 1977 года в статье 6 Коммунистическая партия Советского Союза была определена в качестве руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы, государственных и общественных организаций. ^[9] Следовательно, в последние годы существования СССР Коммунистической партии был придан надгосударственный статус, делавшее ее неподконтрольной со стороны органов государственной власти.

Однако, партийный контроль в отношении органов народного контроля несколько уравновешивался тем обстоятельством, что их деятельность осуществлялась также и под непосредственным руководством со сторон Советов народных депутатов всех уровней, а также Совета министров СССР (в отношении Комитета народного контроля СССР). ^[20] Это давало возможность органам народного контроля доводить информацию о результатах своей деятельности довольно широкому кругу должных лиц органов власти.

Так, согласно статье 12 вышеназванного закона, Комитет народного контроля СССР образовывался Верховным Советом СССР, а свою деятельность осуществлял под руководством Верховного Совета СССР, его Президиума и Совета Министров СССР, то есть один из основных органов народного контроля формировался и был подчинен государственным органам.^[12]

Это обстоятельство перекликается с действующим Федеральным законом «Об Общественной палате Российской Федерации» от 04.04.2005 № 32-ФЗ, согласно которому в создании Общественной палаты страны и избрании ее членов основная роль также отводится органам государственной власти (например, Президенту Российской Федерации). ^[11]

Однако, процедуры формирования (создания) органов народного контроля низового звена в СССР предполагали большую их независимость от государственного аппарата по сравнению с субъектами общественного контроля в Российской Федерации. Так, согласно Закону «О народном контроле в СССР» от 30.11.1979 № 1159-х органы народного контроля всех уровней либо образовывались (избирались) на определённый срок (как правило, два с половиной года) Советами народных депутатов того или иного уровня, либо избирались на собраниях трудового коллектива на предприятиях, в колхозах, в учреждениях или организациях (то есть непосредственно населением). ^[12]

Кроме того, как отмечал ряд авторов советского периода, органы народного контроля и советы народных депутатов, которые состояли из представителей народа, не освобождённых от основной работы, имели возможность постоянного диалога, зачастую посты народного контроля формировались с участием депутатов местных поселковых и сельских советов, их помощников, что являлось механизмом обеспечения демократического управления и народовластия. ^[21]

Система органов народного контроля в СССР была представлена следующими уровнями: 1) Комитетом народного контроля СССР; 2) комитетами народного контроля союзных республик; 3) комитетами народного контроля автономных республик; 4) краевыми, областными комитетами народного контроля, комитетами народного контроля автономных областей и автономных округов, районными, городскими, районными в городах комитетами народного контроля; 5) группами народного контроля при поселковых, сельских Советах народных депутатов; 6) комитетами, группами и постами народного контроля на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях; 7) народными контролерами. ^[12]При этом низовые звенья этой системы пронизывали практически всю систему общественных отношений в стране, не оставляя без внимания любые формы властного воздействия на граждан СССР.

Органами народного контроля велась обширная переписка с гражданами, которые сообщали о фактах нарушения социалистического законодательства, хищения социалистической собственности, нарушении прав, свобод и законных интересов граждан СССР. Так, по мнению С.Н. Иконникова, анализ организации и деятельности органов народного контроля в 1966-1970 гг. показал, что результаты проверок органов народного контроля, зачастую становились основанием для проведения прокурорских проверок на местах, возбуждения уголовных дел, пресечения длящихся преступлений (например, хищений социалистической собственности на предприятиях и в колхозах). ^[22]

Важную роль в обеспечении социалистической законности, борьбе с правонарушениями и преступлениями, а также соблюдением прав, свобод и законных интересов граждан СССР, организация народного контроля играла на уровне союзных республик. При этом, в ряде советских республик, например, БССР, по свидетельству ряда авторов, удалось наладить эффективную систему взаимодействия партии (в частности, КПБ), Советов всех уровней и органов народного контроля. ^{[23; 24]}В то время как информация, поступающая от органов народного контроля некоторых союзных республик (Средней Азии, Закавказье), игнорировалась. Тем не менее, именно результаты проверок органов народного контроля во многом легли в основу знаменитого Хлопкового дела, на несколько лет подорвавшего систему коррупции в Узбекистане.

Основное количество мероприятий народного контроля СССР проводилось на местном уровне. При этом, ряд авторов советского периода отмечал результативность народного контроля над деятельность аппарата управления местных Советов, ^[25] особенно поселковых и сельских. ^[26]Это позволило в определенной степени реализовать на практике ленинские принципы народного контроля как средства борьбы с бюрократией, обеспечив важное направление развития демократии в условиях зрелого социализма.

В 70-80-е годы в рамках проводимых в СССР компаний по борьбе за экономию и бережное использование трудовых ресурсов, а также развитию демократических основ управления производством), органы народного контроля на местах проводили серии рейдов на предприятиях, колхозах, учреждениях и организациях, что позволило, в частности, на территории РСФСР существенно (до 3,1 раз) снизить объёмы хищений социалистической собственности. ^{[27; 28]}

Система субъектов общественного контроля Российской Федерации, с одной стороны, представляется более репрезентативной, так как включает и самостоятельные органы общественного контроля - общественные палаты федерального, регионального и муниципального уровня, и общественные советы при органах власти и местного самоуправления, чья деятельность носит совещательный характер, и комиссии, группы, инспекции и иные организационные структуры общественного контроля, ^[10]но с другой стороны, она не носит массового характера, и вне зоны ее доступа находится трудовые, гражданско-правовые, арбитражные и т.д. отношения. Кроме того, создание общественных палат на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований не является обязательным, а осуществляется в случае принятия нормативно-правовых актов соответствующего уровня.

Ряд авторов отмечает то обстоятельство, что процедура формирования органов общественного контроля в Российской Федерации отличается в невыигрышном свете от механизма формирования органов народного контроля в СССР. Так, по мнению Ю.А. Дмитриева: «В условиях и тоталитарного социализма, и «управляемой демократии» для проведения общественного контроля под надзором государства создавались специальные органы народного (общественного) контроля, с той разницей, что в современных условиях прямые выборы народных контролеров трудовыми коллективами заменены подцензурным голосованием через сеть Интернет. Спрашивается: в чем принципиальная разница между этими субъектами? Ответ прост: классовый контроль заменен контролем узкобюрократическим».^{[14, с. 43]}

Представляется, что перечень объектов народного контроля в СССР был существенно шире количества объектов общественного контроля в Российской Федерации. Это обусловлено, во многом, более широкими полномочиями органов народного контроля, которые в соответствии с Конституцией СССР и Законом СССР «О народном контроле в СССР» имели право не только на проверку выполнения советских законов, решений Правительства и директив КПСС любыми органами государственной власти, а также низовыми парторганизациями, но и осуществляли контроль за законностью деятельности и издаваемой локальной нормативной документацией любых хозяйствующих субъектов и общественных организаций.

Однако, как справедливо отмечала Шорина Е.В., из компетенции органов народного контроля была изъят контроль деятельности «Правительства СССР и правительств республик, ответственными только перед высшими представительными органами государственной власти, а также исполнительные и распорядительные органы местных Советов народных депутатов, образование которых отнесено к исключительной компетенции местных Советов». ^{[29, с. 72]}

В тоже время, из перечня объектов общественного контроля в Российской Федерации, напротив, фактически полностью изъяты частные хозяйствующие субъекты, деятельность любых общественных организаций и объединений, включая профессиональных союзов. В связи с этим, С. Степашин справедливо отмечает: «Действовавший в советский период вездесущий Комитет народного контроля (КНК) был рентгеном всесоюзного масштаба, по сути, инструментом государственного аудита в масштабах огромного государства <…> Этот орган действительно обладал широкими полномочиями и являлся важным звеном политической системы страны. Кроме того, КНК был мощным инструментом общественного воздействия в стране. Рейды КНК успешно использовались для активного участия широких слоев населения в кампаниях по борьбе с бесхозяйственностью, расточительством, казнокрадством, взяточничеством, волокитой и прочим негативом». ^[30]

Принципы общественного контроля в Российской Федерации достаточно широко определены в статье 6 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21.07.2014 № 212-ФЗ (приоритет прав и законных интересов человека и гражданина; добровольность, самостоятельность и независимость субъектов общественного контроля; публичность, объективность, беспристрастность, добросовестность, законность их деятельности; обязательность документов общественного контроля для органов власти; многообразие форм общественного контроля; взаимное невмешательство в деятельность субъектов общественного контроля и органов власти и организаций, осуществляющих публичные полномочия, политических партий; презумпция добросовестности последних). ^{[10; 11]}

Однако, принципы народного контроля в СССР (соблюдение социалистической законности в деятельности органов народного контроля; демократический централизм; коллективность в работе органов народного контроля; гласность народного контроля; взаимодействие органов народного контроля с комиссиями Советов народных депутатов и государственными органами; невмешательство органов народного контроля в работу правоохранительных органов; участие общественных организаций в работе органов народного контроля) ^[12] имели чёткую привязку данного правового и общественно-государственного института к конституционному принципу народовластия, благодаря ему народный контроль выступал в виде гарантии и обеспечения практической реализации данного принципа. Данное положение основывалось на указанной еще В.И. Лениным необходимости установления прямого контроля общества (условно гражданского) за государством, госаппарат которого называет «пережитком старого, в наименьшей степени подвергнутого сколь-нибудь серьезным изменениям». ^{[31, с. 383-388]}

В связи с этим, органы народного контроля наделялись реальными властными полномочиями в отношении нарушителей социалистической законности, расхитителей государственной и общенародной собственности, а также должностных лиц любого уровня.

Советское законодательство в качестве задач народного контроля определяло: систематическую проверку выполнения директив КПСС, советских законов и решений Правительства; решительное выступление против всего, что наносит ущерб интересам государства; способствование развитию у граждан чувства ответственности за дела всего общества.^[12]

Общественный контроль в Российской Федерации, в свою очередь, предполагает решение организационных, профилактических, оптимизационных и коммуникативных задач. Таким образом, акцент в области задач общественного контроля сдвинут в современном законодательстве от деятельного пресечения правонарушений к их профилактике и предупреждению, но при этом, субъекты общественного контроля не обладают тем объем властных полномочий, которые имелись у органов народного контроля власти. Более того, перед субъектами общественного контроля не ставятся общегосударственные задачи по противодействию любым действиям (бездействию), наносящим ущерб государству, а также мобилизации у граждан страны чувства солидарности и ответственности за ее судьбу.

Анализ полномочий органов народного контроля в СССР показывает, что они были существенно шире, чем полномочия субъектов общественного контроля в Российской Федерации.

Прежде всего, комитеты народного контроля были уполномочены на издание имевших обязательную юридическую силу постановлений, согласно которым должностные лица органов государственной власти и хозяйствующих субъектов должны были все выявленные нарушения и недостатки устранить, а о результатах проведённых мероприятий доложить органам народного контроля. Всем органам власти и юридическим лицам вменялось в обязанность содействовать деятельности органов народного контроля.

При этом, органы народного контроля имели широкие полномочия: давать указания об устранении недостатков; заслушивать доклады и объяснения; запрашивать необходимые материалы; назначать и проводить ревизии и экспертизы; приостанавливать распоряжения и действия должностных лиц; отстранять должностных лиц от занимаемых постов за срыв выполнения решений; направлять материалы о злоупотреблениях в органы прокуратуры; налагать на виновных взыскания; объявлять выговор; налагать штрафы (денежные начеты) на лиц, которые причинили материальный ущерб государству (денежные начеты налагались в соответствии с утверждёнными Советом Министров СССР от 4 августа 1969 года правилами). ^[32]

То есть, органы народного контроля имели полноценные полномочия по пресечению нарушений государственной дисциплины или требований советского законодательства, совершенных любыми должностными лицами (не только органов государственной власти, но и общественных организаций, советских учреждений, а также хозяйствующих субъектов).

В отличие от органов народного контроля, полномочия субъектов общественного контроля носят в основном рекомендательный и информативный характер, когда последние, обнаружив нарушения действующего законодательства, а также прав, свобод и законных интересов граждан, в деятельности или в нормативных актах органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, наделённых публичными полномочиями, их должностных лиц, имеют возможность лишь обратить внимание на имеющиеся нарушения уполномоченных органов власти и должностных лиц, либо обратиться в правоохранительные органы с соответствующими заявлениями о необходимости пресечения правонарушений, а также привлечения виновных лиц к установленной действующим законодательством ответственности.

Предоставление субъектам общественного контроля в Российской Федерации реальных властных полномочий, аналогичных полномочиям органов народного контроля в СССР, позволит: уменьшить уровень коррупции в бюрократической среде органов государственной власти и местного самоуправления; не только выявлять нарушения законодательства, но и пресекать их (путем приостановления действия временного актов органов власти), предупреждать их, восстанавливать права, свободы и законные интересы граждан.

В связи с этим, представляется очевидным, что юридическая сила и характер принимаемых решений субъектов общественного контроля в Российской Федерации и органов народного контроля в СССР существенно отличаются в пользу последних. Так, М.С. Хачатрян отмечает: «Модель народного контроля имела властный, зависимый от государственных органов и политической партии характер, и сочетала в себе общественные и государственные начала. Модель общественного контроля в РФ имеет независимый от органов государственной власти и политической системы характер, а решения субъектов не имеют обязательной юридической силы, то есть являются рекомендательными». ^{[33, с. 117]}

Однако, данный аргумент представляется справедливым лишь в части подчёркивания большей юридической силы актов органов народного контроля по сравнению с субъектами общественного контроля, в то время как независимость современных субъектов общественного контроля (в связи с особенностями их формирования и создания) вызывает сомнение. Ряд авторов, напротив, считают, что органы народного контроля обладали полноценным набором властных полномочий. Так, по мнению А.С. Полещук «особенностью народного контроля было то, что комитеты народного контроля обладали комплексом прав властного характера». ^{[34, с. 14-18]}

Таким образом, что при осуществлении оптимизации системы общественного контроля в Российской Федерации можно использовать следующий позитивный опыт организации и осуществления народного контроля власти в СССР (что потребует, в том числе, и внесения изменений в действующее законодательство России, регулирующее вопросы общественного контроля, а также Конституцию Российской Федерации):

1) Прежде всего, представляется обоснованным по аналогии с институтом народного контроля власти в СССР изменить название института общественного контроля в Российской Федерации на общественный (народный) контроль власти, либо на народный контроль власти. Данное изменение особенно актуально в свете положений Конституции России, в которой народ назван носителем суверенитета и единственным источником власти в стране. Тем более, что понятие «общества» в данном контексте шире понятия «народ», так как общество включает в себя не только граждан Российской Федерации, но и постоянно или временно проживающих, либо пребывающих на территории России иностранных граждан, а также лиц без гражданства.

Кроме того, представляется, что не включение в понятие института общественного контроля слова «власть» при разработке федеральных законов «Об Общественной палате Российской Федерации» и «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» было обусловлено нежеланием бюрократического аппарата наделять органы общественного контроля реальными полномочиями по контролю за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления. В результате этого была создана система органов общественного контроля, отливающаяся определенной «беззубостью» в вопросах контроля властного аппарата.

Коррекция названия данного правового института позволит, с одной стороны, обосновать общественный (народный) контроль власти как деятельность, которая будет носить обязательно-властный характер по отношению к любым субъектам в Российской Федерации, обладающим властными полномочиями по отношению к гражданам страны, а с другой стороны, расширить полномочия субъектов общественного (народного) контроля власти, включив в поле их деятельности не только контроль за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, органов и организаций, обладающих публичными полномочиями, но и деятельностью общественных организаций (включая политические партии), производственно-распределительной деятельностью, хозяйственной жизнью и социально-культурным строительством, осуществляемым частными хозяйствующими субъектами (юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и т.п.).

2) Необходимо закрепить в Конституции Российской Федерации институт общественного (народного) контроля власти по аналогии с формализацией института народного контроля в Конституции СССР 1977 года. Данные изменения и дополнения в Основной закон страны возможно осуществить несколькими способами.

Придание системе органов общественного (народного) контроля власти статуса конституционных органов власти: позволит закрепить за органами общественного (народного) контроля систему реальных властных полномочий в рамках их взаимоотношений с органами государственной власти и местного самоуправления; поднимет их правовой статус и значимость как у населения, так и у работников государственного аппарата; позволит сформировать единое централизованное правовое поле, регулирующее порядок их формирования и функционирования.

Во-первых, путем включения в Конституцию Российской Федерации отдельной главы «Гражданское общество», в которой институт общественного (народного) контроля власти будет формализован, с одной стороны, в качестве основного инструмента воздействия гражданского общества на систему органов государственной власти и местного самоуправления, а с другой стороны, как механизм контроля общества за любыми властными отношениями, включая деятельность общественных организаций (в том числе и политических партий), производственно-распределительную деятельность, хозяйственную жизнь и социально-культурное строительство, осуществляемое частными хозяйствующими субъектами (юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и т.п.).

Как справедливо отмечает ряд учёных, поддерживающих выделение в Конституции Российской Федерации специального раздела «Гражданское общество»: «Это ценная находка авторов проекта российской Конституции имеющая большое научное, теоретическое и практическое значение, что позволяет рассматривать гражданское общество как важнейшую конституционно-правовую категорию…как социальное пространство, в котором и реализуется конституционный строй…В условиях гражданского общества создается реальная возможность для самореализации личности и человеческих коллективов и тем самым устанавливается оптимальная мера вмешательства в экономический, социальный и духовный процесс. В рамках гражданского общества воплощается большая часть прав и свобод человека, вот почему его отношения и институты в современных государствах пользуются поддержкой и защитой закона». ^[35]

В данной главе, в частности, необходимо определить правовой статус, полномочия, порядок формирования и ответственность Общественной палаты Российской Федерации, а также конституировать систему органов общественного (народного) контроля власти на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований путем указания на необходимость принятия отдельных федеральных (или федеральных конституционных) законов об общественном (народном) контроле в Российской Федерации.

Во-вторых, путем включения в главу вторую Конституции России (права и свободы человека и гражданина) соответствующих статей, детализирующих право народа на осуществление общественного (народного) контроля власти путем создания системы органов общественного (народного) контроля власти во главе с Общественной палатой Российской Федерации (на федеральном уровне), а также иными субъектами общественного (народного) контроля власти на региональном и местном уровне.

При этом, в главы 3-8 основного закона страны следует внести изменения в части закрепления полномочий Президента Российской Федерации, иных федеральных, региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления по участию в процедуре формирования и функционирования органов общественного (народного) контроля власти всех уровней.

3) В целях обеспечения полноценного общественного (народного) контроля за органами судебной власти в Российской Федерации представляется целесообразным использовать опыт народного контроля в СССР за судебными органами власти в части восстановления института избрания судей низового (районного, городского) звена населением непосредственно на срок 5 (пять) лет на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также возможности их отзыва населением в установленном законом порядке. Тем более, что, например, в США судьи низовых звеньев судебной системы избираются населением непосредственно на срок до 10 лет, которое имеет право инициировать их отставку. ^[36]

Это позволит расширить возможности общественного (народного) контроля и на институт судебной власти в стране, снизить уровень коррупции в судебных органах, а также даст судам низовой инстанции реальную независимость в принятии судебных решений от каких-либо органов государственной власти и должностных лиц.

4) В случае внесения вышеназванных изменений в Конституцию Российской Федерации следует внести изменения в федеральные законы «Об Общественной палате Российской Федерации» и «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». В новых редакциях вышеназванных законов следует расширить полномочия субъектов общественного (народного) контроля власти с учётом опыта организации народного контроля в СССР в части предоставления им реальных полномочий по осуществлению общественного контроля власти в отношении не только органов государственной власти и местного самоуправления, органов и организаций, обладающих публичными полномочиями, но и деятельности общественных организаций (включая политические партии), производственно-распределительной деятельности, хозяйственной жизни и социально-культурного строительства, осуществляемого частными хозяйствующими субъектами.

Например, субъекты общественного (народного) контроля власти должны быть наделены полномочиями в части приостановления действия нормативно-правовых актов и решений, нарушающих права и свободы человека и гражданина, противоречащих действующему законодательству, либо создающих угрозы в подрыве государственного суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также локальных нормативных актов, издаваемых частными хозяйствующими субъектами.

В Федеральном законе, регулирующем систему общественного контроля в Российской Федерации, следует детализировать уровни общественного (народного) контроля в России, особенно низового уровня, закрепив обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований, по принятию на региональном и муниципальном уровне соответствующих актов об общественном (народном) контроле, и созданию общественных палат субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также способствованию развития низовых звеньев системы субъектов общественного (народного) контроля в нашей стране.

В данном законе необходимо детализировать пределы полномочий органов общественного (народного) контроля, механизм их взаимодействия в рамках единой системы общественного (народного) контроля власти в Российской Федерации.

5) Используя опыт организации народного контроля в СССР, следует закрепить на всех уровнях правовой системы Российской Федерации систему мер ответственности (вплоть до уголовной) должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, а также организаций, осуществляющих публичные полномочия, общественных организаций (включая политические партии), иных коммерческих и некоммерческих юридических лиц, за противодействие деятельности органов общественного (народного) контроля, игнорирование выдаваемых ими предписаний о необходимости прекращения нарушений действующего законодательства, прав и свобод человека и гражданина.

Например, Уголовный кодекс Российской Федерации следует дополнить отдельной статьей следующего содержания:

«Статья 149.1. Воспрепятствование законной деятельности представителей субъектов общественного контроля

Воспрепятствование законной деятельности представителей субъектов общественного контроля путем принуждения их к отказу от осуществления данной деятельности, - наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо обязательными работами на срок до трехсот шестидесяти часов, либо исправительными работами на срок до одного года.

2. То же деяние, совершенное лицом с использованием своего служебного положения, - наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо принудительными работами на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, соединенные с насилием над представителем субъектов общественного контроля или его близкими либо с повреждением или уничтожением их имущества, а равно с угрозой применения такого насилия, - наказываются принудительными работами на срок до пяти лет или лишением свободы на срок до шести лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

4. Деяния, предусмотренные частью третьей настоящей статьи, совершенные организованной группой, либо совершенные в отношении членов Общественной палаты Российской Федерации, общественных палат субъектов Российской Федерации, общественных палат муниципальных образований Российской Федерации, - наказываются лишением свободы на срок до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового».

Кроме того, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях следует дополнить рядом статей следующего содержания:

«Статья 5.70. Нарушение законодательства об общественном контроле в Российской Федерации

1. Отказ должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также их должностных лиц, в предоставлении субъектам общественного контроля информации, необходимой для осуществления общественного контроля, за исключением информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информации, доступ к которой ограничен федеральными законами, ее искажение, либо предоставление недостоверной информации, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

2. Воспрепятствование посещению представителями субъектов общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, - влечет наложение административного штрафа на граждан - от двадцати тысяч до двадцати пяти тысяч рублей; должностных лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей».

Это позволит исключить игнорирование результатов деятельности органов общественного (народного) контроля, а также документов, издаваемых ими по факту проведённых мероприятий в рамках своих полномочий.