Соотношение парламентаризма и конституционного принципа народовластия: теоретико-правовой аспект

Народовластие и парламентаризм имеют фундаментальное значение для организации властеотношений, отличающих современный демократический строй. В юридической науке уделяется постоянное пристальное внимание раскрытию их сущности и категориальному анализу. В гораздо меньшей степени разработано теоретико-правовое обоснование органической взаимосвязи, в которой они реализуются.

Между тем, указанная проблема имеет актуальное значение для осмысления состояния и перспектив развития российского общества и государства. В своем приветственном слове к участникам состоявшейся 14 октября 2017 г. 137-й Ассамблеи Межпарламентского союза Президент Российской Федерации В. В. Путин подчеркнул, что демократическое правовое государство может развиваться только на основе совершенствования представительных форм осуществления власти. При этом именно парламенты, как выразители воли народов, играют знаковую, значительную, порой ведущую роль в выработке национальных моделей развития и в поиске адекватных ответов на современные вызовы и угрозы ^[1].

Предметом исследования в данной статье выступают концептуальные положения, определяющие соотношение парламентаризма и конституционного принципа народовластия. Цель автора заключается в теоретическом обосновании представительной природы парламентаризма как способа воплощения народовластия через репрезентацию воли и интересов народа в деятельности законодательных органов. Исходя из этого, обозначается авторская позиция в вопросах определения сущности парламентаризма, его роли в реализации власти народа в форме представительной демократии и места в системе народного представительства.

В качестве источниковой базы привлекаются, прежде всего, положения Конституции Российской Федерации и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. В анализе обширной научной литературы основное внимание уделяется публикациям последних лет, а также сопоставлению точек зрения современных исследователей и взглядов российских правоведов конца ХIХ – начала ХХ вв., — в этот период в отечественной юриспруденции закладывался теоретический фундамент представлений о соотношении парламентаризма и народовластия.

Как известно, в российской правовой традиции, наряду с термином «народовластие» употреблялись и другие, аналогичные по смыслу: «народоправство», «самодержавное народоправство», «самодержавие народа» ^{[2, 3]}. Все эти понятия выражают идею, что народ определяющим образом влияет на формирование власти и управление делами государства. Так, один из первых теоретиков конституционализма в российской юридической науке В. М. Гессен связывал народовластие, прежде всего, с правом народа на осуществление государственной власти и его правом на участие в образовании государственной воли ^{[4, с. 6]}.

Современными исследователями народовластие принято рассматривать как определяющее начало демократического государственного строя, в соответствии с которым власть принадлежит главному суверену — народу, реализующему свою волю непосредственно через референдум и выборы, а также опосредованно — через представительные институты власти на общегосударственном, региональном и местном уровнях ^[5].

Анализ историографии показывает, что народовластие традиционно характеризуется как высшая власть, во всей полноте принадлежащая только народу и составляющая его прерогативу. При этом, обоснованно замечает Б. С. Эбзеев, полновластие народа означает верховенство, суверенность, но не безграничность его власти, поскольку она не стоит над правом ^{[6, с. 33–34]}. Дополнительные доводы в пользу этого положения приводит А. А. Манасян. Она подчеркивает, что народовластие осуществляется народом и для народа, имеет в качестве высшей ценности человека, его права и свободы ^[7]. В таком смысле народ не является абсолютным сувереном, произвольно определяющим свое правовое положение и свои правомочия. Н. А. Филиппова высказывает по этому поводу интересную мысль о том, что «народ (как суверен и источник легитимной государственной власти) и сам является учреждаемой правовой конструкцией», поскольку юридическое понятие «народ» устанавливается конституцией ^{[8, с. 500]}. Думаем, в отношении юридического понятия это действительно так, что не исключает, а предусматривает суверенную правосубъектность народа.

Проблема наличия у народа правосубъектности уже длительное время остается предметом дискуссии ученых ^[9]. В данной связи считаем верным утверждение Б. С. Эбзеева, что народ, как субъект конституционно-правовых отношений, обладает не только правоспособностью, но и дееспособностью. Подтверждением тому служат самые первые слова, с которых начинается текст Преамбулы Конституции Российской Федерации. В народном суверенитете, подчеркивает Б. С. Эбзеев, воплощается юридическая институционализация участия самого народа в реализации своей воли в учрежденных конституцией формах ^{[6, с. 27, 33, 34]}. По справедливому замечанию Н. В. Джагарян, «полноправие народа и его суверенный статус предполагают признание за ним конституционной правосубъектности, возможности пользоваться своими правами и выступать реальным участником государственно-правовых отношений» ^{[10, с. 130]}.

Создание международных стандартов реализации народовластия способствует универсализации его юридической трактовки. Однако выработка общих принципов и критериев его осуществления не сводится к конструированию единственно верной модели. Постулируется возможность его трансформации в национальных правовых системах, поскольку, как точно определил С. С. Зенин, «динамизм народовластия — национальное измерение». По его мнению, наиболее стабильная составляющая народовластия заключается в невозможности исключения отдельных граждан или их групп из состава народа; признании суверенитета народа как носителя высшей власти; свободном осуществлении в правовых формах принадлежащей народу власти; установлении воли народа как ориентира для развития государства и права; формировании органов власти на основе свободного волеизъявления народа; возможности осуществления народного контроля над функционированием органов государственной власти; участии народа в осуществлении иных форм власти др. ^[11].

К основополагающим чертам народовластия можно отнести: сочетание прямой и представительной форм осуществления власти народа, реальность обеспечения свободного выражения воли народа на выборах и референдуме, свободный и равноправный доступ граждан к управлению делами государства и общества как непосредственно, так и через своих представителей.

Н. М. Добрынин обоснованно обращает внимание на то обстоятельство, что «вопрос о народовластии и народном суверенитете всегда и в любом государстве неизбежно сопряжен с определением баланса между формами прямого народовластия и институтами представительной демократии» ^{[12, с. 27]}.

Прямая демократия, реализуемая через референдум и свободные выборы, по смыслу ст. 3 и 32 Конституции Российской Федерации является высшей формой осуществления народовластия. Здесь субъектом выступает сам народ, реализующий принцип народного суверенитета ^[13]. Такая реализация возможна на общегосударственном, региональном, а также местном уровне, — в рамках «муниципального народовластия» ^[14].

Представительная демократия является еще одной формой функционирования конституционного механизма народовластия. В институциональном отношении она воплощается системой народного представительства, которая служит основным каналом реализации суверенитета народа.

В отличие от народного суверенитета, — неотчуждаемого, непередаваемого и неделимого, — воля и интересы народа могут быть проявлены и опосредованно — через избранных им представителей. По замечанию И. А. Исаева, народный суверенитет «нацелен на легитимацию политической власти путем поиска и усмотрения ее истоков в самом же народе» ^{[15, с. 19]}. Представительная власть как раз и выступает наиболее репрезентативным результатом такого усмотрения народа. В. И. Червонюк подчеркивает, что именно представительная власть является «базовой формой реализации народного суверенитета». Ее фундамент составляет особая «длительная устойчивая конституционная связь или так называемое общее конституционное правоотношение» между сувереном (народом) и институтом, которому посредством выборов передаются властные полномочия на принятие решений в интересах суверена ^{[16, с. 131, 135]}. В этом правоотношении получает выражение диалектика народного суверенитета и народного представительства, которая, как справедливо полагает Л. И. Никонова, лежит в основе теории народовластия ^[17].

Следует отметить, что народное представительство, понимаемое в широком смысле, осуществляется через все властные избираемые коллегиальные органы, а также выборных должностных лиц, представляющих различные ветви и уровни власти. П. А. Астафичев приходит к выводу, что народ как носитель суверенитета и единственный источник власти имеет право через своих представителей не только законодательствовать, но также исполнять и применять законы ^{[18, с. 151]}. По мнению Г. Д. Садовниковой, в демократическом государстве «вообще не существует государственных органов и органов местного самоуправления, источником власти которых не являлось бы прямое или косвенное волеизъявление народа, которые не были бы в юридическом смысле его представителями» ^{[19, с. 73]}. Вместе с тем, в определении «представительных органов» («органов народного представительства»), она предлагает придерживаться более узкой трактовки, относя к ним «коллегиальные формирования», избираемые народом либо его частью на определенный срок, призванные выражать волю народа, действующие от имени и по поручению представляемого субъекта, выполняющие на уровне Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования установленные законом публично-властные полномочия, представительство народа в правотворческой деятельности, участие в формировании других органов и контроле за иными элементами механизма публичной власти ^{[19, с. 39]}. Аналогичной позиции придерживаются и другие авторы ^{[20, с. 29]}. Однако критерий выборности, в отличие от коллегиальности, не всеми правоведами признается обязательным. Избрание — не единственный способ формирования представительных органов: представители, как отмечает Н. А. Филиппова, могут быть назначены, а также стать таковыми в силу закона либо своего социального статуса ^{[20, с. 372]}. При таком подходе выборное народное представительство выступает как основная, но не исключительная форма представительной демократии ^{[10, с. 129]}.

Системе народного представительства свойственна сложность элементного состава. Среди ученых отсутствует единый подход к определению ее структуры ^{[22, с. 93–94]}. Более того, констатирует Н. А. Филиппова, «даже предмет исследования научным сообществом пока единообразно и достоверно не установлен» и, наряду с «народным представительством», определяется как «представительная власть» (или «система представительной власти»), «представительная система общества», «представительное правление», «политическое представительство», «публичное представительство» ^{[8, с. 503]}.

На наш взгляд, сформировались следующие основные подходы ученых к тому, как характеризовать систему народного представительства. Во-первых, в широком смысле, — как совокупность отношений, связанных с формированием, организацией и деятельностью выборных институтов, представляющих интересы граждан. Во-вторых, — как выражение по поручению и от имени народа его воли и интересов в деятельности представительных органов, осуществляющих публичную власть. В-третьих, — как реализация народовластия посредством народного представительства в органах государственной власти.

Суммируя различные суждения, можно сделать вывод, что к народному представительству различные исследователи относят: 1) исключительно выборные коллегиальные законодательные органы государственной власти — представительные органы власти; 2) выборные коллегиальные органы и должностных лиц публичной власти — органы народного представительства; 3) выборные коллегиальные органы публичной власти федерального, регионального и муниципального уровня; 4) наряду со всеми вышеперечисленными субъектами еще и политические партии, а также общественные формы народного представительства (общественные палаты и др.), не имеющие властных полномочий; 5) совокупность всех видов представительства граждан (территориального, политического, партийного, национального, конфессионального, сословного, корпоративного, профессионального, гендерного и т. д.).

Наиболее убедительной представляется точка зрения на народное представительство как систему публично-правовых отношений и институтов, связанных с созданием, деятельностью, прекращением полномочий и ответственностью коллегиальных органов государства и местного самоуправления. Ключевая роль в формировании и функционировании этой системы принадлежит парламентаризму, но к нему не сводится вся ее структура. Институциональную платформу парламентаризма, по нашему мнению, составляют только представительные законодательные органы. А. В. Савоськин выделяет следующие характеризующие их черты: выборность, представительство интересов народа; коллегиальность по составу и порядку выработки и принятия решений; особый характер связи народных представителей с избирателями ^{[23, с. 28–29]}.

Назначение парламентаризма, как одного из важнейших государственно-правовых институтов и основополагающего элемента системы народного представительства, определяется целью обеспечения подлинного народовластия в форме представительной демократии. Признанием особого значения парламентаризма в развитии общества и государства продиктовано рассмотрение парламентского права в качестве самостоятельной отрасли национальной правовой системы ^{[24, 25]}.

Понятие парламентаризма многомерно. О. Н. Булаков указывает на возможность рассматривать его в трех аспектах: как идейно-теоретическую концепцию, как реальный политико-правовой институт и как практику взаимоотношений законодательной и исполнительной власти ^[26]. М. А. Могунова выделяет различные формы парламентаризма: «незавершенный парламентаризм», «парламентское правление», «монистический парламентаризм», «дуалистический парламентаризм» ^{[27, с. 71]}. В научной литературе встречаются также подразделения парламентаризма на «тоталитарный», «авторитарный», «демократический» ^{[28, с. 11]}, «открытый», «номенклатурный» ^{[29, с. 21]}, «развитый», «ограниченный», «имитационный», «рационализированный», «министериальный», «разделенный» ^{[30, с. 14–15]} и т. д. Такое многообразие обусловлено результатом оценок учеными определенных политических явлений и процессов.

Не ставя своей задачей специальный анализ развития теории парламентаризма, среди последних работ в этом направлении выделим монографию А. А. Амиантова, содержащую, в том числе, рассмотрение научных истоков парламентаризма, его понятия и принципов ^[31]. Еще одним шагом на пути создания общей теории парламентаризма стало комплексное исследование Ю. Л. Шульженко. В своей работе он характеризует парламентаризм как один из определяющих факторов и универсальный инструмент развития не только системы народного представительства, но и всего демократического строя. Автором представлено систематизированное изложение доктринальных подходов к изучению парламентаризма как зарубежными, так и отечественными учеными-государствоведами в дореволюционный, советский и современный периоды ^[32]. При этом констатируется, что на сегодняшний день у российских правоведов не сложилось пока единого понимания его сущности.

Проведенное Ю. Л. Шульженко обобщающее изучение определений парламентаризма (представленное также в одной из его статей ^[33]) показывает, что наиболее распространенным является его соотнесение с системой организации государственной власти (государственного руководства), а также указание на принципы разделения властей и верховенства закона как первооснову возникновения и существования парламентаризма. Примечательна тенденция исключения из многих дефиниций упоминания такого, прежде общепринятого, критерия парламентаризма, как зависимость правительства от представительного органа.

В качестве характерного примера можно привести определение парламентаризма как «особой системы организации государственной власти, структурно и функционально базирующейся на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка» ^{[25, с. 11]}.

В целом, оценивая состояние научного изучения парламентаризма, можно согласиться с выводом, что оно проводится исследователями преимущественно в русле институционально-правовой парадигмы ^{[34, с. 29]}.

При определении парламентаризма значительной частью правоведов подчеркивается верховенство парламента как сущностный признак и условие подлинного народного представительства на государственном уровне. Достаточно распространена точка зрения, что, поскольку представительные органы являются институциональным воплощением народовластия, то они имеют верховенство над исполнительной и судебной властью ^{[35, с. 18]}. Уязвимым местом такого понимания обычно называется допущение ассоциации парламентаризма лишь с парламентарной формой правления или с политическим доминированием законодательного органа в системе разделения властей ^{[36, с. 9]}. Например, еще в начале ХХ в. Ф. Ф. Кокошкин видел в парламентаризме способ установления необходимого согласия властей, не означающий одностороннего господства народного представительства над правительством, поскольку допускается и обратное воздействие — правительства на парламент. В этом контексте ученым высказывалась интересная мысль о том, что «парламентаризм есть дополнение и развитие» системы разделения властей ^{[37, с. 259]}.

Полагаем, что под верховенством надо понимать не приоритетность места, занимаемого парламентом в системе разделения властей и среди различных государственных органов, а его особый статус в структуре государства как представителя народа, уполномоченного законодательствовать от его имени. В конечном итоге, не сам парламент обладает верховенством, а создаваемые им законы. В результате этого воля народа и становится основой власти правительства. По справедливому замечанию В. И. Червонюка, в конституционном механизме общенациональные легислатуры, получившие свои полномочия от «собственника» власти — народа — обладают наиболее высоким уровнем представительности и легитимности ^{[16, c. 135]}.

Сегодня многие исследователи называют парламентаризм основным способом организации и функционирования представительной демократии ^[38]. Ее осуществление посредством ресурсов парламентаризма нацелено на установление политико-правовой взаимосвязи между властью народа и властью государства. Данная взаимосвязь реализуется посредством деятельности выборных законодательных органов, сочетающей в себе представительное начало и законодательное, контрольное, финансово-бюджетное, кадровое полномочия. При этом «титульной», конституционно обусловленной характеристикой, справедливо подчеркивает В. И. Червонюк, следует считать именно представительную природу законодательной власти ^{[16, с. 134, 136]}.

Как известно, Конституция РФ термин «представительный орган» использует только применительно к «Федеральному Собранию — парламенту Российской Федерации», определяя его как «представительный и законодательный орган Российской Федерации» (ст.94), а также по отношению к «законодательным (представительным) органам» субъектов РФ (ст. 66, ст. 95, ст. 104, ст. 134), выражающим волю и интересы отдельных групп населения. Непосредственное же делегирование власти народа путем института прямых выборов адресовано лишь депутатам Государственной Думы РФ. Только она представляет волю и интересы многонационального народа России, на что указал Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 7 июля 2011 г. № 15-П. Совет Федерации РФ — также законодательный коллегиальный представительный орган, однако функция народного представительства не возлагается на него в результате прямого народного волеизъявления. Это дает основание некоторым авторам рассматривать верхнюю палату парламента в качестве органа не народного, а «административного» представительства ^{[39, с. 300, 301]}. Хотя высказывается и иная точка зрения. Например, Б. С. Эбзеев приводит доводы в пользу того, что и парламент в целом, и обе его палаты, независимо от способа их формирования, в равной мере облекаются доверием народа ^{[6, с. 38]}. На наш взгляд, членство в Совете Федерации, безусловно, связано с таким доверием, но выраженным опосредованно, поскольку данный орган не имеет единого представляемого субъекта и состоит, согласно Конституции, из представителей субъектов Российской Федерации, а также назначаемых Президентом РФ представителей самой Российской Федерации.

Представительный орган, осуществляющий общенациональное представительство (парламент), формируется посредством избрания представителей, получающих всенародный мандат. По выражению Леона Дюги, «парламент есть представительный мандатарий нации» ^{[40, с. 416]}. Схожую мысль формулирует и Б. С. Эбзеев: «Избрание парламента — мандат всего народа», в силу чего парламент — не агент избирателей, действующий по их доверенности, а «доверенный народа, обладающий собственной легитимностью и полномочиями, основывающимися на Основном Законе» ^{[6, с. 37–38]}.

В данной связи возникает вопрос, допустимо ли сведение назначения парламентаризма, как и всей системы народного представительства, только к делегации, поручению или доверительному уполномочию со стороны народа? Споры о том, представительство ли это по уполномочию (мандату), предполагающее дееспособность представляемого, или же в силу закона, исключающее дееспособность — ведутся давно.

Например, критическое отношение к концепции представительства народа по доверительному уполномочию (мандату) выражал В. М. Гессен. Он предложил следующую трактовку аналогии представительства народа с законным представительством в гражданском праве. Народ и его представители связаны узами избрания ^{[4, с. 139]}. Происходящая в результате выборов «неопределенная и безусловная делегация должна быть рассматриваема как отчуждение права… Выходя из границ поручения, мандатарий перестает таковым быть: он действует от своего имени, а не от имени представляемого лица» ^{[4, с. 132–133]}. Руководствуясь данным положением, В. М. Гессен сформулировал концептуальное положение, раскрывающее взаимосвязь парламентаризма и народовластия: «От имени народа законодательная власть осуществляется парламентом; она осуществляется им не как свое, а как чужое право, не в своих интересах, а в интересах народа» ^{[4, с. 138]}.

Проявляемая в парламентаризме правовая природа народного представительства сегодня характеризуется исходя и из других теоретических оснований, связанных с концепцией «публичного представительства» ^[41]. В частности, Н. А. Филиппова, разрабатывая данный подход, приходит к выводу, что в юридическом смысле народ и представительный орган — одно лицо, поскольку публичное представительство является не правоотношением двух самостоятельных субъектов, а отношением части и целого, которое основывается на том, что «народ признает волю избираемого им парламента в качестве своей сам и для себя» ^{[8, с. 499]}. Предложенную Георгом Еллинеком формулу о правовом единстве народа и народного представительства, Н. А. Филиппова интерпретирует следующим образом: «Представительство народа — это юридическое средство его самоопределения в качестве субъекта государственного (конституционного) права» ^{[8, с. 500]}. Другими словами, в деятельности представительного органа проявляются действия самого народа как особой правовой личности, а не представительство его воли и интересов. Н. А. Филиппова выделяет следующие формы народного представительства как разновидности публичного представительства: 1) присутствие (по наследству или назначению, связано с выражением собственной воли); 2) делегация (выборная или назначаемая, связана с передачей воли конкретных социальных групп); 3) выборное представительство (связано с консолидацией единой автономной воли в коллегиальном государственном органе) ^{[21, с. 372–374]}.

Признавая позицию Н. А. Филипповой достаточно обоснованной, добавим, что дальнейшее изучение народного представительства в системе публичного представительства может способствовать более глубокому пониманию юридической природы парламентаризма как проявления представительной демократии.

Представительная демократия, воплощаемая в органах народного представительства и парламентаризме, как полагают многие авторы, в определяющей мере реализует принцип народного суверенитета и способствует легитимизации демократического государственного и правового порядка. Так, А. А. Керимов, акцентируя внимание на обеспечении парламентаризмом соединения народного суверенитета и власти государства, а также состояния легитимности последней, предлагает следующую дефиницию: «Парламентаризм как система институтов, норм и практик, обеспечивающих представительство интересов групп населения в законодательных органах власти, выполняет функцию соединения суверенитета народа с государственной властью, точно указывает на реальный источник власти, тем самым придает системе государственного управления демократичный характер и актуализирует роль парламентаризма в процессе легитимации политической власти» ^{[39, с. 4]}. Ю. В. Ломжец, рассуждая в схожем ключе, высказывает мнение, что общенациональный представительный орган как бы «персонифицирует народный суверенитет» ^{[42, c. 44, 48]}. На наш взгляд, о подобной «персонификации» нет оснований говорить даже условно, поскольку суверенитет никаким образом не может быть соотнесен ни с кем, кроме самого народа. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П: указывается: «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России». Вместе с тем, в известной мере, допустима подобная «персонификация» представительного законодательного органа с волей народа.

Воля народа – это его исключительное свойство как субъекта правовых отношений, один из ключевых элементов современной парадигмы народовластия. С нашей точки зрения, С. С. Зенин обоснованно различает «волю» и «волеизъявление» народа, которое представляет собой «форму претворения воли народа в объективную действительность, при которой она становится доступной для восприятия других субъектов конституционно-правовых отношений» ^{[20, с. 24]}. Обладая свободной волей, народ не в полной мере может ее свободно выразить вследствие регламентации государством различных конституционно-правовых процедур, например выборов и референдумов. Тем не менее, подчеркивает С. С. Зенин, воля народа — это то качество, которое позволяет говорить о нем как о суверенном и деятельном участнике конституционно-правовых отношений ^{[20, с. 32]}. Однако нуждается в уточнении утверждение данного автора, что воля народа может выходить и за пределы правового регулирования, а его волеизъявление выражаться «как в правовых, так и в неправовых формах» ^{[20, с. 28]}.

На наш взгляд, в демократическом государстве воля народа (имеющая позитивный или негативный характер) проявляется только в конституционных пределах (включая протестные действия), установленных самим народом как фундаментальное начало его самоорганизации в единое целое и его саморегуляции своей жизни.

В данной связи важным представляется вопрос о том, всегда ли волеизъявление, выраженное не в форме прямой демократии, а через избранных народом представителей полностью совпадает с его волей? Проблема этого соотношения уже давно является предметом научной дискуссии, в том числе — среди российских правоведов.

Например, К. П. Победоносцев в статье «Великая ложь нашего времени», опубликованной в 1884 г., размышляя об идеях народовластия и парламентаризма, называл их олицетворением одного из самых лживых политических начал, поскольку народ не может законодательствовать через выбраный им парламент, а народные представители всегда руководствуются лишь собственным произвольным усмотрением или расчетом ^[43].

Значительная часть отечественных ученых-государствоведов начала ХХ в. также полагала, что представительные органы в государстве фактически не выражают воли народа, даже если юридически специально предназначены для этого.

Так, Ф. Ф. Кокошкин доказывал, что «лица, действующие от имени народа, силой вещей никогда не будут только исполнителями народной воли, а всегда будут пользоваться самостоятельной властью» ^{[37, с. 238]}. В понимании ученого, представительный орган, как орган государства, обязан быть проводниками только его воли, и больше ничьей. В отношениях с государством его орган не может иметь юридических отношений, ибо нельзя иметь права и обязанности по отношению к самому себе. Но органы состоят из физических лиц, и вот у них уже могут быть правоотношения с государством ^{[37, с. 211]}.

А. И. Елистратов, соглашаясь с суждением Леона Дюги, констатировал, что воли государства и воли народа как таковых не существует, а законы выражают волю тех, кто их вотирует. «Одно участие выборных от народа в процессе законодательного творчества еще не делает закон действительным выражением согласованной воли самих граждан… Фикция «представительства» не может заставить гражданина признать каждый парламентский акт за выражение собственной воли» ^{[44, с. 67]}.

Я. М. Магазинер придерживался мнения, что представительный орган — это одновременно и орган избравшего его народа, и орган государства. Но в первом случае он выступает как самостоятельный участник правоотношения и может проявлять собственную волю, а во втором случае — нет. Присущее выборному законодательному органу двойное представительство — народа и государства ^{[45, c. 213–214]} — позволяет говорить об осуществлении им не только «чужого» права, т.е. права народа (о чем, как указывалось выше, писал В. М. Гессен), но и «своего» права, т. е. органа государства, которое выступает в качестве сложного субъекта ^{[45, с. 210, 213]}. При этом на первый план Я. М. Магазинер все-таки выдвигал задачу представительного органа «угадывать» волю народа, «считаться» с ней, «следовать» ей. Но поскольку в указанных действиях мало юридически-обязательного содержания, в реальности и объем прав, и действия представительного органа определяются его собственным усмотрением и законом. Более того, выполняя законодательную функцию, этот орган влияет на поведение народа, а тот не может диктовать то или иное содержание воли и деятельности своему избранному представителю. Поэтому, в конечном итоге, «воля народа не может определять волю парламента» ^{[45, с. 215]}, который осуществляет «самостоятельную власть, не опирающуюся на народный суверенитет» ^{[45, с. 379]}. Сам же факт представительства народа в выборных законодательных органах еще не дает гарантии того, что его воля всегда выражается парламентариями, призванными «олицетворять» представительную демократию. Я. М. Магазинер придерживался в этом вопросе точки зрения, что «парламентаризм — т.е. власть парламентского большинства, не только не означает демократии, т.е. власти народного большинства, — но, наоборот, в парламентаризме сквозят заметные черты аристократии», поскольку он представляет собой «самоуправление привилегированного меньшинства» ^{[45, с. 378]}. Однако представительный орган несет ответственность за свои действия, совершенные от имени народа и диктующие поведение всем, в том числе и народу. Народ вправе отнять у него полномочия «без всяких правовых оснований, на основании одних фактических мотивов, включая и мотив несовпадения воли представителя с волею его представляемого. На этих началах построена ответственность правительства — перед парламентом, и парламента — перед избирателями» ^{[45, с. 216]}.

Со своей стороны заметим, что легально отнять полномочия народ может не у парламента, а у составляющих его депутатов — посредством выборов, либо отзыва избранных представителей (если он предусмотрен). Между тем, порядок их организации и осуществления устанавливается не прямым волеизъявлением народа, а законом. Поэтому ответственность собственно представительного законодательного органа перед народом в границах конституционных действий и процедур достаточно иллюзорна. Она сводится к моральной, а не правовой оценке деятельности парламентариев и, согласимся с А. А. Керимовым, не простирается далее регламентации нравственных правил их поведения ^{[46, с. 76]}.

Некоторые из современных исследователей, признавая основополагающее значение представительной демократии в реализации народовластия и раскрывая назначение представительных органов, также приходят к выводу об отсутствии тождественности воли народа и воли его представителей, склоняясь к констатации независимости последней. Так, с точки зрения Л. А. Нудненко, «воли народа и представителей независимы друг от друга» ^{[47, с. 103]}.

Другие авторы не столь категоричны и, в известной мере, допускают наличие такой зависимости. Например, В. В. Комарова считает, что воля народа выявляется и раскрывается органом его представительства в своей собственной воле, т. е. формулируется как результат субъективного восприятия ^{[48, с. 22]}. И. В. Ирхин, соглашаясь, что коренные начала народного представительства заключаются в представительстве народной воли, утверждает, что на практике ее невозможно выразить, так как она «явление абстрактное и фиктивное». Любые результаты ее измерения и идентификации с народным представительством ложны. Она может быть сформулирована только референдарно — самим народом ^[49].

Согласно еще одной позиции, целью представительных органов является если не адекватное, то, по крайней мере, схожее выражение именно воли народа ^{[36, с. 13; 34, с. 31]}. Действительно, без этого утрачивается смысл самого института представительства и превращается в абстракцию представительная демократия как форма осуществления народовластия.

По нашему мнению, представительный законодательный орган, выражая свою волю, наделен принятой народом конституцией полномочием проявлять в вотируемых актах консенсусное волеизъявление, призванное быть постоянной, правовой, объективированной репрезентацией воли народа (общенациональный парламент) или части населения (законодательные органы субъектов федерации). Народ посредством выборов передает этим органам право выражения своей воли в пределах их компетенции, установленной законом. Воля представительного органа — это легально сформулированная проекция воли народа. Другими словами, действует правовая презумпция совпадения этих воль. Ее опровержение (если исключить наличие «неопровержимых презумпций» ^{[50, с. 95]}) не достигается ни процедурой отзыва избранных представителей, ни императивными формами прямой демократии (выборами и референдумом), которые определяют отношение народа (избирателей) не к представительному коллегиальному органу, а к его составу.

Применительно к современному российскому парламентаризму связанность назначения представительных законодательных органов с выражением воли народа обеспечивается самоконтролируемой обязанностью избранных народом и руководствующихся лишь Конституцией и своей совестью представителей (парламентариев). Исполнение этой обязанности основано на их нравственном, гражданском и профессиональном долге. Данные принципы отражены в Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2012 № 34-П, содержащем указания на то, что «депутат должен осознавать значимость своего конституционного долга» и «деятельность парламентариев основывается на модели самоконтроля».

Отметим также, что представительный орган и каждый парламентарий в равной мере не только призваны выражать волю народа, но и быть подчинены ей в своей деятельности. В качестве аргумента сошлемся на Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. № 797-О-О, в котором предусматривается «формально-юридическая либо фактическая подчиненность» депутата законодательного (представительного) органа суверенной воле народа Российской Федерации.

Схожим образом, на наш взгляд, должен решаться и вопрос о том, являются ли законодательные органы выразителями не только воли, но и интересов народа (граждан, общества). По крайней мере, соответствующий ориентир заложен в Постановлении Конституционного суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П, содержащем указание, что «акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства». В русле данного положения Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2002 г. № 9-П и Определение Конституционного Суда РФ от 19 мая 2009 г. № 598-О-О прямо указывают, что «федеральный парламент и парламенты субъектов Российской Федерации являются органами народного представительства, выразителями интересов и воли народа (соответственно народа России и народа субъекта Российской Федерации)». В Постановлении Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2013 г. № 8-П также подчеркивается, что формируемые посредством выборов самостоятельные и независимые органы публичной власти, призваны обеспечивать в своей деятельности «представительство и реализацию интересов народа».

В представительном управлении делами государства от имени и в интересах народа, которое осуществляется в установленных правовых границах специально управомоченным на это выборным законодательным органом, нам видится смысл парламентаризма.

На орган законодательной власти возлагается конституционная обязанность выражения и юридического закрепления воли народа, а также объективных социальных потребностей и интересов общества. В этом отношении следует согласиться с оценкой института парламентаризма как важного связующего элемента в системе отношений народа и власти, общества и государства. В нем воплощается результат такой организации социально-политической жизни, в котором посредством диалога общества и государства обретает форму реализация ключевых принципов демократии: народного представительства, разделения властей, идеологического многообразия, законности ^{[35, с. 11]}.

Наряду с характеристикой парламентаризма как государственно-правового института, выражающего принципы демократии, встречается и обозначение его самого в качестве одного из таких принципов. Однако словосочетание «принцип парламентаризма» четкой дефиниции в юридической литературе не имеет. Можно отметить, что в нем объединяются идеи о народном суверенитете, воле народа, народовластии и народном представительстве в единую конституционно-правовую доктрину ^{[11, с. 3]}. К принципу парламентаризма может быть отнесена и соответствующая система политико-правовых воззрений, и определенная нормативно-правовая основа, и конкретный институциональный механизм, и реальная практика властных отношений. В таком случае под ним понимается система идей, норм, институтов и процессов, обеспечивающих представительство интересов народа и отдельных групп населения в законодательных органах государственной власти.

В силу того, что в формировании этих органов приоритетное значение имеют выборы, парламентаризм основывается, прежде всего, на избирательной власти народа. Она представляет собой процесс воплощения народовластия в институтах народного представительства. Институт выборов — это важнейший политико-правовой инструмент реализации народовластия ^[51]. В Постановлении Конституционного суда РФ от 27 декабря 2012 г. № 34-П указано, что правовую природу федерального парламента как представительного и законодательного органа Российской Федерации выражают принципы народовластия и свободных выборов.

Важность избирательных правоотношений для осуществления народовластия раскрывается в правовых позициях, сформулированных в ряде Постановлений и Определений Конституционного Суда РФ, содержащих, в частности, следующие положения. «Свободные выборы имеют особую ценность в системе институтов народовластия» (Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П). Избирательные права призваны «обеспечить каждому гражданину на основе принципа юридического равенства действительную возможность быть полноправным субъектом народовластия». Условиями для этого являются: 1) обеспечение разумного баланса коллективных и индивидуальных интересов всех субъектов избирательного процесса; 2) соблюдение конституционных требований идеологического и политического плюрализма, многопартийности; 3) недопустимость деформирования истинного смысла народовластия посредством создания необоснованных или избыточных барьеров, препятствующих его полноценному осуществлению; 4) «обеспечение гласности, транспарентности в рамках избирательного процесса, его открытости для контроля со стороны институтов гражданского общества, которая позволяла бы гражданам быть уверенными в том, что все избирательные процедуры осуществляются на основе соблюдения законности, а подсчет поданных ими голосов на выборах производится в строгом соответствии с состоявшимся волеизъявлением» (Постановление Конституционного Суда РФ от 13 апреля 2017 г. № 11-П ). Все это направлено на поддержание «доверия во взаимоотношениях между гражданином и государством и определяет устойчивое функционирование конституционного механизма народовластия» (Определение Конституционного Суда РФ от 7 апреля 2016 г. № 1422-О).

Д. С. Велиева вполне резонно ставит вопрос: почему выборы и референдум являются высшим выражением власти народа, а не воли граждан? Ведь избирательные права предоставляются не народу, а гражданам. Они имеют индивидуальный характер и на избирательных участках голосуют именно избиратели, а не народ ^{[52, с. 48]}. В качестве решающего аргумента в своем разъяснении автор небезосновательно ссылается на Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 2013 г. № 8-П. В нем указывается, что, вступая в избирательные правоотношения в качестве избирателя, гражданин Российской Федерации реализует не только свою собственную политическую свободу и связанные с ней субъективные интересы, касающиеся тех или иных политических предпочтений, но и относящийся к основам конституционного строя Российской Федерации принцип народовластия.

К сказанному добавим, что Конституционный суд РФ в своем Постановлении от 17 ноября 1998 г. № 26-П дает разъяснение, что «граждане, которые не голосовали вообще или голосовали, но не за тех кандидатов, которые стали депутатами, не могут рассматриваться как лишенные своего представительства в парламенте».

Таким образом, голосование, по сути своей, — это процедура, позволяющая трансформировать субъективное избирательное право в волю народа как основу формирования представительных органов. Выборы означают производность этих органов именно от народа и его воли, а не от воли отдельных избирателей или социальных групп. Заслуживающую внимания мысль об избирателях как органе государства высказывал В. М. Гессен: «Участие в выборах — функция государственной власти, органом которой является избиратель» ^{[4, с. 127]}. Представительный орган, по его мнению, формируется народом посредством имеющих избирательные права и участвующих в голосовании избирателей, выступающих на выборах тоже органом государства.

С нашей точки зрения, избиратели – институциональное воплощение народа, выражающего волю о своем коллегиальном представителе в государстве (в случае невозможности выявить действительную волю избирателей результаты выборов могут быть признаны недействительными). С этим согласуется суждение о том, что формируя представительный орган, «избиратели обретают реальность их общих интересов через репрезентацию особенных интересов в парламенте» ^{[53, c. 124]}.

Как уже отмечалось выше, категорию парламентаризма следует трактовать в контексте процессов формирования и деятельности представительных законодательных органов государства. При этом, однако, не учитывается существование публичных негосударственных институтов народного представительства, как имеющих властные полномочия (в рамках «муниципальной демократии» ^[54]), так и не наделенных ими, но оказывающих влияние на власть.

По мнению ряда авторов, система народного представительства включает в себя не только выборные государственные, но и муниципальные органы, политические партии, без участия которых не обходится современная система народного представительства и парламентаризм ^[55], а также иные представительные институты гражданского общества ^{[56, с. 58]}. Констатируя важность гражданского участия в управлении делами государства, С. В. Васильева, например, предлагает выделять в качестве организационно-правовых механизмов демократического привлечения граждан к выработке властных решений «консультативную демократию» (опросы, публичные слушания и т. д.) и «демократию соучастия» (общественные наблюдательные комиссии, общественные советы и т. д.) ^[57].

Поскольку к настоящему времени в научных публикациях еще не прослеживается единое понимание категории «представительные институты гражданского общества», считаем возможным предложить следующее определение. Это некоммерческие публично-правовые неправительственные организации, формируемые гражданами или государством с целью вовлечения общественности в управление его делами на основе самостоятельной инициативной деятельности, а также осуществления общественного контроля за функционированием властных органов и согласования взаимных интересов в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Данные организации, хотя и не осуществляют властные полномочия, но также воплощают принцип народовластия, поскольку содействуют реализации права граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Такое право закреплено в ст. 32 Конституции РФ и в ст. 25 «Международного пакта о гражданских и политических правах» (принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН 16 декабря 1966 г.).

В связи со сказанным, институциональная платформа парламентаризма может быть определена и более широко: как публичное представительство, включающее совокупность всех представительных коллегиальных учреждений, создаваемых и функционирующих в различных формах на федеральном, региональном и местном уровнях, предназначенных для реализации права граждан на участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через своих представителей.

В рамках такого подхода парламентаризм уже не сводится только к законодательной ветви власти. Он может быть соотнесен со всей совокупностью институтов народного представительства, призванных выражать волю народа путем коллегиальной выработки и принятия согласованного решения, воплощенного в правовом акте (то есть в порождающем юридические последствия волеизъявлении управомоченного субъекта, совершаемом в определенной форме и в установленных законом случаях ^{[58, с. 230]}).

Не исключая саму возможность подобной постановки вопроса, полагаем, что парламентаризм все же следует идентифицировать только с деятельностью представительных законодательных органов, не связывая его с другими институтами народного представительства.

Представительные органы местного самоуправления, хотя и выполняют властно-распорядительные функции, не относятся к государственным органам, не являются носителями государственной власти, не ведают государственными делами. Соответственно, прямое или опосредованное участие в их работе не имеет отношения к реализации права граждан на участие в ведении государственных дел.

Представительные институты гражданского общества призваны занимать важное место в системе организационно-правовых форм инициативного участия населения в управлении делами государства, но не наделены компетенцией принимать властные решения. Они являются элементом представительной демократии, наряду с парламентскими органами, но в их структуру не входят.

Таким образом, парламентаризм не существует вне представительных государственных коллегиальных органов и за рамками их полномочий, которые должны иметь именно властный законодательный, а не законосовещательный или просто совещательный характер. В Российской Федерации такими полномочиями наделены органы законодательной власти федерального и регионального уровня. Только их деятельность может быть определена как парламентская.

Нельзя обойти вниманием наличие в научной литературе критики состояния современного российского парламентаризма, выявляющей проблемы в его реализации. В частности, В. И. Червонюк указывает, что «постулируемая как неотъемлемое свойство законодательной власти, представительность, тем не менее, остается не обеспеченной эффективными конституционными механизмами, вследствие чего и закон как основной «продукт» законодательной деятельности нередко оказывается социально дефектным» ^{[16, с. 130]}. По замечанию Н. М. Чепурновой «последствия во многом элитарной кадровой профессионализации при реформировании системы формирования и работы представительных органов власти усугубились проявлениями в них лоббизма и коррупции» ^{[59, с. 58]}. Исследователями обращается также внимание на ряд негативных явлений, ведущих к разрыву связи парламентариев с избирателями: приоритетное следование партийным решениям и фракционной дисциплине; выражение интересов, прежде всего, элит, а не общества; значительный удельный вес законопроектов, исходящих от исполнительной власти и т. д. ^[60]. Все это рассматривается в качестве факторов, способствующих девальвации основного предназначения парламентских органов, сочетающих в себе представительную и законодательную природу, ассоциируется с угрозой эволюции парламентаризма в закрытую автономно развивающуюся автаркичную систему с «карманным парламентом». В общественном сознании распространяется мнение «о неэффективности функционирующих правовых механизмов, обеспечивающих объективирование воли народа», что обусловливает развитие политического нигилизма ^{[20, с. 28]}. В результате складываются предпосылки для трансформации представительной демократии в имитационную, делегативную модель.

В исследованиях можно встретить утверждения, что принципы народного представительства в России на практике не обеспечивают подлинное народовластие, «поскольку защищают в большей степени интересы представителей, а не народа» ^{[61, с. 68]}. В этой связи А. А. Керимов называет серьезной проблемой не только «смещение парламентаризма на периферию политической жизни», но и его недостаточную легитимность: хотя в основе деятельности парламентских институтов лежат реально соблюдающиеся нормативно-правовые акты, общество всерьез не рассматривает эти институты в качестве выразителя общенациональных интересов. В результате, «современный российский парламент не вполне может считаться представительным органом государственной власти, поскольку при его формировании партийно-политическое, территориальное представительство подменяются функциональным» ^{[39, c. 300, 301]}.

В научных публикациях обозначаются признаки превращения парламента «в придаток правительства и малодейственную силу», которая в условиях ослабленного контроля со стороны гражданского общества становится «неуправляемой и бесполезной для населения, потому что не выражает его интересы и не разделяет его ценности» ^{[62, с. 111]}. Отмечается, что низкий уровень доверия парламентским институтам в общественном мнении сопровождается ростом электорального абсентеизма ^{[63, с. 170]}. Конечно, общественное мнение не тождественно ни воле избирателей, ни воле народа, но имеет непосредственное сопряжение с оценкой соответствия практики законодательного органа его представительскому назначению.

Безусловно, совершенствование парламентаризма невозможно без повышения в обществе уровня доверия к представительным органам власти. Недостаточная опора их деятельности на интересы и восприятие граждан влечет такие негативные последствия, как появление пороков в законах, эрозию паритетного начала в диалоге общества и парламента; снижение уровня доверия избирателей к выборным учреждениям в целом; индифферентность граждан к участию в делах государства и т. д. На это обращается внимание в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 мая 2013 г. № 9-П, указывающем, что «расстройство гражданского доверия обесценивает обязательность закона, разуверяет в его правовой состоятельности, подрывает действительность конституционных свобод и возможность образования ответственной публичной власти на правовых началах».

Нельзя не признать, что критика легитимности и эффективности современного парламентаризма, стимулирует новые идеи, которые ассоциируются, в том числе, и с возрождением в России духа земских соборов, поиском в этой традиции дальнейших путей развития нашего государства, укрепления его устоев и достижения национального согласия ^{[64, с. 16]}. Например, в День народного единства предлагается собирать Конгресс общественно-политических сил страны ^{[65, с. 103]}. Однако подобные идеи, нацеленные, казалось бы, на развитие представительных институтов, по верному замечанию Л. Г. Коноваловой, «открыто ставят в зависимость от мнения ограниченной группы людей судьбу всего государства» ^{[36, с. 16]}. Фактически на некие непарламентские учреждения призывается перенести конституционные функции российского парламента как государственного органа, избранного народом именно для того, чтобы выражать его волю.

На наш взгляд, сегодня необходимо обеспечить укрепление, а не размывание парламентаризма, искать пути преодоления имеющихся в нем изъянов, мешающих достижению его назначения. Состояние парламентаризма является показателем степени близости государственной власти к народу. Поэтому практика представительных органов должна быть ориентирована не только на осуществление законодательной деятельности, но и на сокращение дистанции между властью и народом, на согласование их интересов. Отношение народа к своим представительным органам в государстве соизмеримо с отношением к народу государственной власти.

В заключение отметим, что реализация народовластия в различных странах, наряду с определенными общими сущностными чертами, имеет и будет сохранять национальные особенности. Представляется верным утверждение С. С. Зенина о том, что каждое государство развивает принцип народовластия в рамках своих правовых систем ^[11]. Соответственно, не может быть абсолютной универсализации этого принципа, единой для всех государств модели его воплощения и развития. В этом смысле весьма примечательно содержащееся в Определении Конституционного Суда РФ от 15 сентября 2016 г. № 1742-О положение, указывающее на необходимость «эффективного функционирования национального механизма народовластия».

Соответственно имеет смысл выделять и «национальный механизм парламентаризма». Не ставя своей задачей специальное толкование данного понятия, заметим, что оно еще не получило должного отражения в научной литературе и требует дополнительного изучения. Но с ним вполне определенно коррелируется положение о том, что в разных странах парламентаризм получает неповторимое развитие на основе национально-исторических традиций государственного строительства и особенностей социально-культурной среды. Поэтому нельзя допускать абсолютизации и односторонности в его оценках. Опыт парламентаризма как раз и ценен своим многообразием. Хотя он содержит не только положительные, но и негативные черты, в нем, несомненно, «таится огромный конструктивный потенциал» ^{[39, с. 77]}. Современный российский парламентаризм не является исключением. Он представляет собой уникальный в историческом, политическом и правовом отношениях динамичный государственно-правовой институт, сущностно связанный с реализацией конституционного принципа народовластия.

Исходя из вышеизложенного, считаем возможным сделать следующие выводы. Представительная демократия как форма народовластия воплощается в системе народного представительства. Ключевая роль в ней принадлежит парламентаризму, институциональной платформой которого являются представительные законодательные органы. Они выступают в качестве инструмента реализации власти народа и его права на участие в управлении делами государства.

Анализ соотношения с конституционным принципом народовластия создает предпосылки для более глубокого постижения сущности парламентаризма. Не претендуя на исчерпывающее определение, полагаем, что она заключается, прежде всего, в консенсусном волеизъявлении, получающем выражение в актах представительных законодательных органов и призванном быть постоянной, правовой, объективированной репрезентацией воли и интересов народа. Наиболее емкой, с нашей точки зрения, будет следующая дефиниция: парламентаризм — это институциональный механизм, обеспечивающий представление воли и интересов народа или отдельных групп населения законодательными органами власти.

Без парламентаризма, гарантирующего соответствие велений политической власти воле и интересам граждан, равно как без его уважительного восприятия обществом, невозможно создание правовой демократической государственности и полноценное воплощение народовластия в России.