Регулирование трудовой миграции граждан из третьих стран в ЕС по европейскому праву

Европейский Союз стремится сформировать сбалансированный подход к управлению регулярной иммиграцией и борьбе с нелегальной иммиграцией. Надлежащее управление миграционными потоками предполагает обеспечение справедливого обращения с гражданами третьих стран, законно проживающими в государствах-членах, усиление мер по борьбе с незаконной иммиграцией, включая торговлю людьми и незаконный ввоз, и поощрение более тесного сотрудничества со странами, не являющимися членами, во всех областях. Эта цель ЕС по созданию единого уровня прав и обязанностей для легальных иммигрантов, сопоставима с таковой для граждан ЕС.

При этом необходимо учитывать, что в последние годы миллионы людей бежали в Европу от конфликтов, террора и преследований в своих странах. Из 1,2 миллиона первых ходатайств о предоставлении убежища в ЕС в 2016 г. более четверти поступили из истерзанной войной Сирии, причем Афганистан и Ирак заняли второе и третье места соответственно. Во всех этих странах гражданские лица сталкиваются с угрозами со стороны экстремистских повстанческих группировок. Нынешний миграционный кризис является худшим со времен Второй мировой войны. Только в 2015 и 2016 гг. более 2,5 миллиона человек обратились за убежищем в ЕС, в то время как более 2030 человек, как полагают, погибли в Средиземноморье только за первые шесть месяцев 2017 г. В 2015 г. и 2016 г. Frontex, агентство пограничного контроля ЕС, выявило более 2,3 миллиона незаконных пересечений.

Данный кризис выявил недостатки в европейской миграционной системе. Парламент ЕС и государства-члены стремятся бороться с этим путем реформирования правил ЕС в том числе о предоставлении убежища и создания более справедливой системы распределения просителей убежища между странами ЕС, а также укрепления пограничного контроля ЕС и управления контролем за нелегальной иммиграцией. Что касается регулярной иммиграции, ЕС принимает решение об условиях законного въезда и проживания. Государства-члены сохраняют за собой право определять объемы приема лиц, прибывающих из стран, не входящих в ЕС, для поиска работы.

Лиссабонский договор, вступивший в силу в декабре 2009 г. (п. 1.1.5), ввел в действие кодифицированную и подкрепленную квалифицированным большинством голосов позицию по вопросам регулярной иммиграции и новую правовую основу для интеграционных мер. В соответствии с Лиссабонским договором иммиграционная политика должна регулироваться принципом солидарности и справедливого распределения ответственности, включая ее финансовые последствия, между государствами-членами (Ст. 80).

Обычная законодательная процедура в настоящее время применяется к политике в отношении как нелегальной, так и регулярной иммиграции, что делает Парламент законодателем наравне с Советом Европы. После вступления в силу Лиссабонского договора Европейский парламент в качестве полноправного законодателя активно участвует в принятии нового законодательства, касающегося как нелегальной, так и регулярной иммиграции. Парламент принял многочисленные резолюции по собственной инициативе, касающиеся миграции, в частности резолюцию от 12 апреля 2016 г. о ситуации в Средиземноморье и необходимости целостного подхода ЕС к миграции, в которой дается оценка различным стратегиям, о которых идет речь, и разрабатывается ряд рекомендаций. Резолюция охватывает позицию Парламента по всем соответствующим политикам ЕС в области миграции и убежища и является точкой отсчета Парламента в этой области. Однако временные меры, которые должны приниматься в случае внезапного притока граждан третьих стран, принимаются только советом после консультаций с Парламентом (ст. 78) ^[3]. Лиссабонский договор также ясно дал понять, что ЕС разделяет компетенцию в этой области с государствами-членами, в частности, в отношении числа мигрантов, которым разрешено въезжать в государство-член в поисках работы (ст. 79) ^[5].

Действовавшая в рамках ЕС Стокгольмская программа в области свободы, безопасности и правосудия (ПСБП), принятая в декабре 2009 г. в качестве преемника многолетних программ, принятых в Тампере (1999 г.) и Гааге (2004 г.), истекла в декабре 2014 г. В марте 2014 г. Еврокомиссия опубликовала новое сообщение, в котором изложила свое видение будущей повестки дня ПСБП, озаглавленное «Открытая и безопасная Европа: как это осуществить». В соответствии со статьей 68 Лиссабонского договора, в своих выводах от 26 и 27 июня 2014 г. Европейский совет определил «стратегические руководящие принципы Законодательного и оперативного планирования в области свободы, безопасности и правосудия» на период 2014-2020 годов. Они больше не представляют собой программу, а скорее руководящие принципы, ориентированные на цели транспонирования, осуществления и консолидации существующих правовых документов и мер. В руководящих принципах подчеркивается необходимость принятия целостного подхода к миграции, максимально эффективного использования регулярной миграции, предоставления защиты тем, кто в ней нуждается, борьбы с незаконной миграцией и эффективного управления границами.

В свою очередь всеобъемлющим регулирующим документом ЕС, касающимся незаконной миграции, является Хартия основных прав ЕС. С 2009 г. эта хартия является юридически обязательным договором для государств-членов, в котором изложены основные права для всех в пределах границ ЕС, независимо от их миграционного статуса. Это также касается права на убежище и запрещения высылки и высылки лиц, если существует угроза жизни.

Как известно, основным регулирующим документом ЕС для иммиграции из стран, не являющихся членами ЕС, является Шенгенский пограничный кодекс. Этот кодекс устанавливает правила контроля за внешними границами ЕС. Эти правила включают, среди прочего, пункты пересечения границы, проверки, которые должны проходить граждане ЕС и неграждане ЕС, и документы, необходимые для пересечения границы. Однако ее наиболее важной особенностью является отмена пограничного контроля в Шенгенской зоне, которая состоит из 26 шенгенских стран. Важной особенностью является возможность временного восстановления пограничного контроля на внутренних границах, где существует серьезная угроза общественному порядку или внутренней безопасности. Ответственность за контроль и защиту внешних границ ЕС лежит на государствах-членах. Однако ЕС также установил агентство Frontex для эффективной реализации политики пограничного контроля ЕС, такой как Шенгенский кодекс.

Сформированная таким образом зона, свободная от внутренних границ, опирается на три основы. Во-первых, эффективное управление теперь единой внешней границей Европейского союза (ЕС) и его способность противостоять существенному внешнему давлению, подпитываемому политической нестабильностью и конфликтами в ближайшем соседстве ЕС. Во-вторых, высокая степень солидарности между государствами-членами для обеспечения того, чтобы эти государства, главным образом в южном Средиземноморье, получали надлежащую поддержку для защиты своих границ. Наконец, создание общей политики ЕС в области миграции и предоставления убежища, включая механизм распределения, для обеспечения того, чтобы мигранты и беженцы, въезжающие через внешнюю границу, получали одинаковый стандарт обращения во всех государствах-членах.

«Глобальный подход к миграции и мобильности», принятый Еврокомиссией в 2011 г., устанавливает общие рамки отношений ЕС с третьими странами в области миграции. Она основана на четырех основных элементах: регулярная иммиграция и мобильность, незаконная иммиграция и торговля людьми, международная политика в области защиты и предоставления убежища и максимальное воздействие миграции и мобильности на развитие. В контексте этого подхода права человека мигрантов являются межсекторальным вопросом. Впоследствии, в 2011-2014 гг., Европейский союз (ЕС) реформировал общую европейскую систему предоставления убежища (СЕАС), основания которой были еще заложены в 1999 г. ЕС был вынужден сделать это из-за ряда факторов, таких как увеличение притока мигрантов, прибывающих на границы; суровые условия в приемных учреждениях в некоторых странах ЕС; отсутствие единых стандартов для оценки ходатайств о предоставлении убежища; и расплывчатые правила, содержащиеся в Дублинском регламенте ^[7], в отношении которого член ЕС несет ответственность за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища. При этом миграционный кризис поставил под угрозу само существование Шенгенской зоны – зоны открытых внутренних границ, в которой гарантируется свободное передвижение граждан ЕС и тех, кто находится на законных основаниях.

CEAС состоит из нескольких директив и правил, которые были значительно переработаны ^[6]. Она гарантирует набор общих стандартов и требует более тесного сотрудничества со стороны членов ЕС для обеспечения справедливого и равного обращения с просителями убежища, где бы они ни применялись ^[1]. В основе СЕАС лежит Женевская конвенция о статусе беженцев 1951 г. с поправками, внесенными в нее Нью-Йоркским протоколом о статусе беженцев ^[4] от 1967 г. СЕАС подтверждает принцип невыдворения, закрепленный в ст. 33 Женевской конвенции, согласно которому государствам запрещается возвращать беженцев или просителей убежища в страны, где они подвергаются преследованиям по признаку расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Как видно, с учетом трудностей, возникших в связи с принятием общего положения, охватывающего всю трудовую иммиграцию в ЕС, нынешний подход заключается в принятии отраслевого законодательства с разбивкой по категориям мигрантов в целях разработки регулярной иммиграционной политики на уровне ЕС.

С 2008 г. в ЕС был принят ряд важных директив по вопросам иммиграции, и некоторые из них уже были пересмотрены. Так, Директива 2009/50/EC об условиях въезда и проживания граждан третьих стран для целей высококвалифицированной занятости создала правовую основу для внедрения «голубой карты» ЕС, ускоренной процедуры выдачи специального вида на жительство и разрешения на работу на более привлекательных условиях, чтобы позволить трудящимся третьих стран получить высококвалифицированную работу в государствах-членах. Первый отчет о выполнении данной директивы был опубликован в мае 2014 г. и выявил ряд недостатков.

В июне 2016 г. комиссия предложила пересмотреть систему, включая менее строгие критерии приема, более низкий порог заработной платы / минимальный срок трудового контракта, более совершенные положения о воссоединении семей и отмену параллельных национальных схем. В 2011 г. была введена Единая директива разрешения (2011/98/ЕС), установившая общий и упрощенный порядок для граждан третьих стран, претендующих на вид на жительство и разрешение на работу в государстве-члене, а также общий набор прав для легальных иммигрантов. Также в июле 2011 г. Комиссия приняла европейскую повестку дня интеграции граждан третьих стран. Впоследствии, в июне 2016 г., Комиссия выдвинула план действий, определяющий рамки политики и практические шаги, чтобы помочь государствам-членам интегрировать 20 миллионов граждан, не являющихся гражданами ЕС, законно проживающих в ЕС.

Следующим документом является Директива 2013/33/EU Европейского парламента и Совета от 26 июня 2013 г., которая требует от членов ЕС обеспечить «материальные условия приема» (т. е. жилье, питание, одежду) и медицинское обслуживание для обеспечения надлежащего уровня жизни и гарантий физического и психического благополучия заявителей на международную защиту ^[5]. При этом государства-члены должны обеспечить заявителям получение необходимой медицинской помощи, которая должна включать в себя как минимум неотложную помощь и необходимое лечение заболеваний и серьезных психических расстройств.

Члены ЕС имеют право по своему усмотрению обусловливать доступность материальных условий приема и медицинского обслуживания отсутствием у заявителей достаточных средств для обеспечения для себя надлежащего уровня жизни. Если предоставляется жилье, то оно может быть в форме центров размещения или помещений, используемых для проверки заявителей во время пограничных процедур, или даже квартир, домов или гостиниц, преобразованных в жилье заявителей. при выборе жилья государства-члены должны учитывать возраст и пол заявителей, а также потребности уязвимых групп населения.

Другая Директива 2014/36/EU, принятая в феврале 2014 г., регулирует условия въезда и проживания граждан третьих стран с целью трудоустройства в качестве сезонных работников. Сезонным трудящимся-мигрантам разрешается легально и временно находиться в ЕС в течение максимум пяти-девяти месяцев (в зависимости от государства-члена) для осуществления деятельности, зависящей от сезона, сохраняя при этом свое основное место жительства в третьей стране. Директива также разъясняет комплекс прав, которыми обладают такие трудящиеся-мигранты. В свою очередь Директива 2014/66/EU об условиях въезда и проживания граждан третьих стран в рамках внутрикорпоративного трансфера была принята 15 мая 2014 г. Директива облегчает предприятиям и транснациональным корпорациям временное перемещение своих руководителей, специалистов и стажеров в филиалах или дочерних компаниях, расположенных в Европейском Союзе.

Следует отметить, что 13 мая 2015 г. Комиссия опубликовала европейскую повестку дня по миграции. В повестке дня предлагались неотложные меры по преодолению кризиса в Средиземноморье и меры, которые должны быть приняты в течение следующих нескольких лет для более эффективного управления всеми аспектами иммиграции. Что касается среднесрочной и долгосрочной перспектив, то комиссия предлагала руководящие принципы в четырех областях политики:

- сокращение стимулов для нелегальной иммиграции;

- управление границами – спасение жизней и обеспечение безопасности внешних границ;

- разработка более эффективной общей политики предоставления убежища;

- разработка новой политики в отношении регулярной иммиграции, модернизация и пересмотр системы «голубой карты», установление новых приоритетов для интеграционной политики и оптимизация преимуществ миграционной политики для заинтересованных лиц и для стран происхождения.

9 сентября 2015 года Европейская комиссия приняла решение, содержащее краткосрочные и долгосрочные меры по преодолению нынешнего кризиса мигрантов, оказанию помощи странам въезда путем создания «горячих точек» и устранению коренных причин нелегальной миграции. Конкретные оперативные, бюджетные и правовые предложения содержатся в приложении к решению комиссии и были опубликованы в тот же день ^[3]. 10 февраля 2016 г. комиссия продолжила работу над статусом реализации, приняв сообщение о ходе выполнения приоритетных действий в рамках европейской повестки дня по миграции.

На основе этой повестки дня 6 апреля 2016 г. комиссия опубликовала в своем сообщении руководящие принципы в отношении регулярной миграции, а также предоставления убежища. Существует четыре основных нити в основных положениях относительно миграционной политики: пересмотр Директивы по «голубой карте», привлечение инновационных предпринимателей в ЕС, разработка более согласованной и эффективной модели оценки существующей системы иммиграции в ЕС, а также укрепление сотрудничества с основными странами происхождения с тем, чтобы обеспечить законные пути иммиграции в ЕС.

11 мая 2016 г. принята Директива (ЕС) 2016/801 об условиях въезда и проживания граждан третьих стран с целью исследований, обучения, реализации схем обмена учащимися или осуществления образовательных проектов. Он заменяет собой обобщение предыдущих документов, охватывающих иммиграционные потоки студентов и исследователей, расширяя сферу охвата и упрощая их применение. Наконец, статус граждан третьих стран, являющихся долгосрочными резидентами Европейского Союза, по-прежнему регулируется директивой Совета 2003/109/EC с поправками, внесенными в 2011 г. с тем, чтобы распространить ее действие на беженцев и других лиц, пользующихся международной защитой.

Хотя Великобритания уже давно привержена внутреннему рынку, она так и не стала членом Шенгенской системы по отмене внутреннего пограничного контроля при перемещении внутри ЕС ^[8]. Позиция Соединенного Королевства отражена в специальном протоколе к договорам ЕС, который предусматривает, что, несмотря на внутренний рынок, Соединенное Королевство сохраняет за собой право осуществлять пограничный контроль над передвижением из ЕС. Амстердамский договор полностью интегрировал Шенгенскую систему в рамки ЕС, хотя Великобритания решила сохранить автономный пограничный контроль и визовую политику в соответствии с Шенгенским протоколом. Соединенное Королевство последовательно утверждает, что необходимо поддерживать собственный пограничный контроль.

Тем не менее неспособность присоединиться к мерам ЕС явно ограничивает права мигрантов и беженцев в Великобритании, в частности, в отношении их прав на перемещение в пределах ЕС. Таким образом, Великобритания может оказаться в невыгодном положении в гонке за специалистами. Например, Великобритания может согласиться с Директивой о долгосрочных резидентах на таких условиях. Кроме того, некоторые меры ЕС пытаются сбалансировать миграционный контроль и права мигрантов. Например, подход ЕС к трудоустройству нелегальных мигрантов направлен как на предотвращение их трудоустройства, так и на снижение спроса путем обеспечения защиты, по крайней мере, некоторых трудовых прав нелегальных мигрантов.

Хотя Евросоюз в целом представляется сплоченным образованием, последние события свидетельствуют о том, что единство нельзя воспринимать как должное. 2 мая 2018 г. представители ЕС и его государств-членов вместе с министрами ряда африканских стран приняли участие в пятой Евро-Африканской конференции на уровне министров по вопросам миграции и развития, состоявшейся в Марракеше в рамках Рабатского процесса. Конференция привела к принятию «Марракешской декларации», не имеющей силы обязательного документа, вдохновленной «правозащитным подходом», в которой на международном уровне определены несколько областей международного сотрудничества, включая борьбу с незаконной миграцией, а также легальную миграцию и предоставление убежища.

При этом следует учитывать, что ст. 18 Хартии основных прав Европейского Союза гарантирует право на убежище, основанное на Женевской конвенции, а ст. 19 содержит запрет на возвращение лица в страну, где у него есть вполне обоснованные опасения подвергнуться преследованию или реальной опасности подвергнуться пыткам или бесчеловечному или унижающему достоинство обращению ^[2]. Кроме того, члены ЕС как члены Совета Европы также связаны договорами Совета Европы, прецедентным правом Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) и другими ратифицированными международными соглашениями, которые могут применяться, такими, например, как «Конвенция о правах ребенка» в отношении несовершеннолетних.

ЕСПЧ правомочен судить о нарушениях прав человека, совершенных государствами-участниками Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (Европейской конвенции), включая такие положения, как запрещение бесчеловечного или унижающего достоинство обращения (ст. 2). 3), запрещение коллективной высылки (ст. 3). Пункт 4 Протокола 4), право на свободу и безопасность (ст. 4) 5), право на уважение семейной и частной жизни (ст. 8) и право на эффективное средство правовой защиты (ст. 8). 13). Эти права по—прежнему тесно связаны с предоставлением убежища, в частности с принципом невыдворения и условиями приема/содержания под стражей.

Со своей стороны. Суд Европейского Союза обеспечивает правильное толкование и применение законодательных актов в отношении иммиграции путем принятия предварительных постановлений, разбирательства нарушений в отношении государств-членов, которые не соблюдают обязательства, изложенные, например, в законе ЕС о предоставлении убежища, или действия по аннулированию, когда законность положения законодательства ЕС оспаривается. В частности, суд ЕС обязан обеспечить применение Хартии основных прав ЕС, которая устанавливает право на убежище (ст. 18) и предусматривает запрещение пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (ст. 4); право на защиту в случае выдворения, высылки или экстрадиции (ст. 19); права ребенка (ст. 24); право на эффективные средства правовой защиты и справедливое судебное разбирательство (ст. 47).

Таким образом, государства – члены ЕС за прошедшие десятилетия разрешили большому числу трудящихся-мигрантов из третьих стран поселиться на своей территории. Многие из рабочих-мигрантов из третьих стран уже интегрировались не только на рынке труда, но и в обществе, но большей части это не удалось. Причины различны: неэффективность интеграционных программ, отсутствие стратегического руководства, продолжительность пребывания в ЕС. При этом неясным, насколько эффективно обновленные национальные системы помогут увеличить трудовую миграцию из третьих стран в страны ЕС, в особенности это касается высококвалифицированных специалистов. Как представляется, ЕС и государствам – членам ЕС следует скоординировать свои усилия в отношении создания законодательной базы по вопросам межгосударственного обмена рабочими мигрантами из третьих стран. При оптимизации миграционной политики в Европе следует учитывать, что таковая невозможна без решения проблем, связанных с языковой адаптацией иммигрантов, их социально-психологической и культурных составляющих.