О некоторых вопросах, связанных с правовой природой общественного контроля власти (конституционно-правовые аспекты)

Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, декан факультета высшего образования, Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет в г. Таганроге 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109а Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109a niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Представляется, что общественный контроль власти как правовой институт появился одновременно с возникновением государства и права. В догосударственный период общественного развития контроль власти избираемых в общине (роде, племени и союзе племен) вождей, жрецов, старейшин осуществлялся всеми взрослыми членами общества, как правило, с возраста, когда они становились способными носить оружие, но его отличало иное содержание.

Если в государственную эпоху существования человеческого общества государственный аппарат представляет собой, с одной стороны, орудие подавления интересов подвластных классов воле и интересам классов, властвующих в данную эпоху человеческого развития, а с другой стороны, средство разрешения непримиримых противоречий между ними во имя сохранения и развития государства вообще, то в догосударственний период общественного развития верхушка общины складывалась из отдельных ее представителей в силу наличия у последних тех или иных качеств, полезных и необходимых для выживания всей общины. То есть, делегирование полномочий в догосударственном обществе его управляющим представителям осуществлялось исключительно добровольно, в интересах всей общины и на основании уважения и почитания данных общественных лидеров.

Как справедливо отмечал в связи с этим Ф. Энгельс: «Самый жалкий полицейский служитель имеет больше «авторитета», чем представители клана, но даже глава военной власти цивилизованного государства мог бы позавидовать старшине клана, пользующемуся «не из-под палки приобретенным уважением» общества». ^[1]

При этом, если в догосударственний период общественного развития общественный контроль власти членами общины носил абсолютный, ничем не ограниченный характер в интересах всех ее членов, то с появлением государства он перманентно отрицается и попирается государственным аппаратом, обслуживающим интересы господствующих в обществе классов, угрожая в отдельных случаях самой возможности общественного развития. Так, Г.В.Ф. Гегель отмечал, что общественный контроль представляет собой: «Обеспечение государства и тех, кто находится под его управлением, от злоупотреблений властью ведомствами и их чиновниками заключается, с одной стороны, непосредственно в их иерархии и ответственности, с другой - в правах общин, корпораций, посредством чего привнесению субъективного произвола в доверенную чиновникам власть ставится для себя препятствие и недостаточный в отдельных случаях контроль сверху дополняется контролем снизу». ^[2]

С появлением государства и права изменяется и само общество, приобретая новые признаки, обусловленные новым уровнем общественного развития. Ряд учёных выделяет следующие критерии общества (государственно организованного): «Оно не является частью более крупной системы; браки заключаются между представителями данного объединения; оно пополняется преимущественно за счёт детей тех людей, которые уже являются его признанными представителями; объединение имеет территорию, которую считает своей собственной; у общества есть собственное название и собственная история; оно обладает собственной системой управления; объединение существует дольше средней продолжительности жизни отдельного индивида; его объединяет общая система ценностей (обычаев, традиций, норм, законов, правил), которую называют культурой». ^{[3, с. 179]}

С появлением государства и права институт общественного контроля власти получает правовое закрепление в действующем законодательстве. Однако, процесс этот был достаточно длительным и болезненным.

Представляется, что можно выделить несколько исторических этапов формирования и развития общественного контроля власти как правовой категории: 1) в эпоху рабовладельческой общественно-экономической формации; 2) в эпоху феодальной общественно-экономической формации; 3) в эпоху капиталистической общественно-экономической формации; 4) в государствах социалистической ориентации; 5) в эпоху глобализации.

В эпоху рабовладельческого строя возможность общественного контроля власти законами практически повсеместно игнорировалась. В тех странах, в которых она все-таки предусматривалась, общественный контроль власти выступал, либо в качестве отголоска первобытно-общинной общественной организации (например, в Древнем Риме, государствах-полисах Древней Греции), ^{[4; 5]} либо как следствие сложившегося паритета основных правящих политических классов в период максимального ослабления старых правящих классов перед сменой общественно-экономической формаций. ^[6]

Однако, следует отметить, что из механизма общественного контроля власти в эпоху рабовладельческой общественно-экономической формации, например, в Древнем Риме, были исключены рабы, являвшиеся не более, чем разновидностью вещей, ^[7] а также женская часть населения и дети, власть над которыми pater familias (отца семейства, домовладыки) была долгое время практически безграничной. ^[8]

Сам факт появления в составе римского права публичного права (jus publicum) и права квиритов (jus quiritum) свидетельствовал о том, что с одной стороны, нормы права, стали охранять интересы общества в целом, определяя правовое положение государства и его органов, а также их обязанности по отношению к гражданам (при этом данные правовые установления носили общеобязательный характер и не могли быть изменены соглашением отдельных граждан), а с другой стороны, были кодифицированы юридические обычаи и придана высшая сила законам, принимаемым Народным Собранием. Цицерон отмечал, что государству необходимо взаимодействие с общественными структурами во избежание тирании и узурпации власти. ^{[9, с. 33-34]}

При этом, о необходимости контроля общества над властью и его участии в управлении государством заявляли не только юристы и государственные деятели эпохи республики в Древнем Риме, но и в имперский его период. В частности, римский император Марк Аврелий писал о необходимости поддержания в обществе высокого уровня гражданской активности и ответственности в связи с тем, то общественно полезная деятельность и наличие гражданской позиции, во-первых, присущи каждой человеческой личности, а во-вторых, укрепляют само государство, делая его устойчивым к негативным воздействиям со стороны: «Как ты сам входишь в состав гражданского общества, точно также и всякое твое действие должно входить в состав гражданской жизни». ^{[10, с. 288]}

Во 2-3 веке нашей эры рабовладельческие экономические отношения трансформируются, вытесняются новыми формами эксплуатации, рабы уже не являются основной производительной силой, сохраняясь только в качестве обслуги в домах богатых римлян и греков, а основу экономики составляет труд формально независимых, но экономически несвободных земледельцев - колонов, метэков и вольноотпущенников. В связи с ослаблением политической власти класса рабовладельцев центральная власть вынуждена была апеллировать к мнению широких масс свободного населения, вводя в правую систему критерии справедливости, общего блага, интересов народа. Так, римский юрист Ульпиан, чьи суждения признавались источником права в поздний период Римской империи, в качестве высшего принципа права видел справедливость, о которой писал: «Предписание права суть: честно жить, не вредить другому, каждому воздавать своё» (лат. Iuris praecepta sunt haec: honeste vivere, alterum non laedere, suum quique tribuere). ^[11]

Возобновление интереса к общественному контролю власти в эпоху феодальной общественно-экономической формации во многом был обусловлен борьбой за власть основных политических классов средневекового общества: феодалов, духовенства, купцов, крестьян, свободных горожан, объединённых в цеховые и прочие профессиональные объединения. Каждый из конкурирующих с классом феодалов политический класс обосновывал свое право на участие в управление государством, на ограничение произвола монархии, апеллируя к правам, свободам и законным интересам общества (народа) в целом. При этом, идеи свободы и равенства базировались во многом на религиозных воззрениях.

Так, немецкий проповедник времён Реформации Томас (Фома) Мюнцер, олицетворявший интересы свободного крестьянства и горожан, выступал за возрождение раннехристианских идеалов равенства и братства, заявляя о праве народа осуществлять постоянный контроль за государственным аппаратом и определять важнейшие направления государственной политики, используя любой инструментарий, включая восстания и иные формы неповиновения. ^[12] Несмотря на то, то восстания крестьян и горожан против феодалов закончились их полным поражением, но результатом подобных выступлений стало удешевление церковной службы, появление протестантских дешёвых религий, подрыв духовенства как политического класса и рост влияния верхним слоев политических классов мещан и богатых крестьян на государственное управление и направления развития государственной политики. Это нашло отражение и в нормативно-правовой базе того периода. Например, в 1529 году католики добились на 2-м Шпейерском рейхстаге (ландтаге) решения об отмене права князей определять религию своих подданных (то есть, по существу, признавать государственной религией не католичество, а лютеранство), давая общинам возможность самоуправления в делах религии. ^{[13, с. 368-371]}

Подлинный расцвет идеи общественного контроля власти получили в эпоху Возрождения, ставшего квинтэссенцией возросшей силы и влияния третьего сословия в Средневековой Европе (купечества, богатых горожан, цеховиков, зажиточной части свободного крестьянства). Так, французский юрист, философ и член парламента Парижа Жан Боден, не являвшийся противником монархии, тем не менее отмечал, что для абсолютной власти должны быть три ограничения: суверен в своей деятельности связан законами Бога, законами естественными и законами человеческими, общими для всех народов. ^{[14, с. 1]}При этом, законы человеческие должны устанавливаться в соответствии с интересами народов, на основе их общего соглашения, так как именно народ выступает в роле носителя суверенитета и его источника.

В свою очередь, английский философ Томас Гоббс, являвшийся сторонником теории общественного договора, и признававший монархию лучшей формой государственного правления, тем не менее считал, что народ, подчиняясь воле абсолютной власти, имеет право на сопротивление воле суверена, если последний вопреки естественным законам принуждает народ к убийству и истязанию самого себя, либо к не сопротивлению насилию извне. ^[15]

Данные идеи получили реализацию в ходе Английской революции 17 века, когда противники монархии и сторонники республиканской формы правления заявили о необходимости подчинения деятельности должностных лиц органов государственной власти правам, свободам и законным интересам общества (народа).

Первые демократические партии, например, партия левеллеров, даже сделали попытки кодификации своих требований в виде единого документа - «Соглашения свободного народа Англии», в котором свободный народ Англии путем заключения взаимного договора признавался уполномоченным на формирование народного правительства, как носителя верховной власти (при этом все прочие должностные лица должны были быть подотчётны парламенту), имел право на осуществление контроля за надлежащим исполнением законов как парламентом, так и иными должностными лицами. ^[16]При этом, на уровне отдельных регионов Англии горожане, с одной стороны, предпринимали попытки воздействия на верховную власть, путем массовой подачи прошений, петиций, требований, ^{[17, с. 81]} а с другой стороны, принимали решения на уровне городских магистратов по ограничению произвола и беззакония центральных властей.

В целом, в эпоху позднего абсолютизма и Возрождения у учёных юристов и философов сложилось три основных подхода к возможности осуществления общественного контроля власти: 1) ряд авторов считал, что данное право народа на контроль за организацией и деятельность государственного механизма имеет земное происхождение и носит абсолютный, ничем не ограниченный характер (например, П. Гольбах, Г. Бабёф, М. Робеспьер, Ж.-Ж. Руссо, Ш. Монтескье); ^[18-20] 2) по мнению других учёных, право народа на осуществление контроля власти производно от общественного договора, заключённого между народом и правительством, взаимно огранивающего их права в интересах благосостояния народа и государства (в частности, И. Кант); ^{[21, с. 214]} 3) третьи авторы считали, то всякая власть имеет божественный характер, однако произвол и беззаконие правителей должны ограничиваться обществом во исполнение божественного замысла (например, Ж. Боден, Т. Гоббс). ^{[14, с. 1]}

В России данные воззрения получили развитие в трудах ряда юристов и философов, например, М.М. Сперанского, интерпретировавшего гражданскую свободу в качестве такого состояния общества, когда ее члены зависят не от прихоти властвующих, а от закона, существующего для общей пользы и безопасности людей, ^[22]А.Н. Радищева, декларировавшего идею суверенности прав народа на разрыв уз порабощения и неисполнение общественного договора, в случае, когда власть государства используется не в его интересах, ^[23]Б.Н. Чичерина, считавшего власть обязанной следовать нравственным законам, а государство - служить и отражать интересы людей, имеющих право на самодеятельность в управлении, ^{[24, с. 232]} П.И. Новгородцева, обосновывавшего расширение представительного начала в управлении в качестве базовой основы политики правового государства, ^[25]а также Н.Г. Чернышевского, высказывавшего убежденность относительно необходимости полного подчинения должностных лиц воле и интересам населения. ^{[26, с. 652-653]} Институт общественного контроля власти имел также попытку практической реализации в ходе восстания декабристов в 1825 году.

Практическую реализацию идеи общественного контроля власти получили уже после серии буржуазных революций во Франции и США в коне 18 века.

Именно на эпоху капиталистической общественно-экономической формации приходится формальное закрепление и детализация общественного контроля власти как правовой категории.

Впервые, базовые основы общественного контроля власти были закреплены в Монтаньярской Конституции Франции 1793 года, принятой Национальным конвентом 24.06.1793, и Конституции США 1787 года.

В частности, Монтаньярская Конституции Франции содержала:

1) Декларацию прав человека и гражданина, в которой закреплялись: подчинённость деятельности правительства идее обеспечения человека пользования его естественными и неотъемлемыми правами; равенство людей по природе и перед законом, их равный доступ к общественным должностям; суверенитет народа, который выражался в запрете осуществления власти, ему принадлежащей, какой-либо частью народа, безусловной возможности народа пересматривать, преобразовывать и изменять свою конституцию, равном праве любого гражданина участвовать в образовании закона и в назначении своих представителей и своих агентов; право народа на сопротивление угнетению;

2) Конституционный акт, в котором, в частности, закреплялись права народа на: избрание органов управления, общественных третейских посредников, судей, уголовных и гражданских; местное самоуправление путем формирования муниципальных собраний и иных органов местного самоуправления; гарантии прав граждан. ^[27]

Конституция США 1787 года закрепляла, в свою очередь: широко разветвлённый механизм народного представительства в федеральном двухпалатном парламенте; права отдельных штатов в рамках единого государства; детализацию прав граждан в управлении государством. ^[28]

Новый этап развития общественного контроля власти как правовой категории пришелся на период возникновения и существования социалистических государств (в частности, СССР, КНР и ряда других). О необходимости организации общественного (народного) контроля власти еще в 19 веке аргументированно заявляли классики марксизма. В частности, К. Маркс и Ф. Энгельс в «Обращении Центрального Комитета к Союзу Коммунистов» писали: «Наряду с новыми официальными правительствами, они (рабочие) должны сейчас же учреждать собранные, революционные рабочие правительства, будь то в форме органов местного самоуправления, муниципальных советов, будь то через рабочие клубы или рабочие комитеты, так, чтобы буржуазно-демократические правительства не только немедленно утратили опору в рабочих, но и увидели бы себя с самого начала под наблюдением и угрозой властей, за которыми стоит вся масса рабочих…». ^[29]

Именно в рамках марксистско-ленинского учения была дана последовательная критика бутафорского характера прав народа на осуществление общественного контроля в буржуазных обществах и государствах, обоснована невозможность представителей эксплуатируемого большинства быть избранными в центральные и региональные парламенты в силу дороговизны избирательных компаний и фальсификаций выборов.

Первые советские конституции (СССР и РСФСР) предусматривали: уничтожение всякой эксплуатации человека человеком; полное устранение деления общества на классы; беспощадное подавление эксплуататоров; установление социалистической организации общества и победы социализма во всех странах; принадлежность власти системе советов, состоящих из представителей народа. ^[30]

В дальнейшем система народного (общественного) контроля власти была тщательно детализована. Например, в Законе СССР от 30.11.1979 № 1159-X «О народном контроле в СССР» предусматривался разветвлённый механизм участия представителей общественности в контроле за организацией и деятельностью властного механизма. ^[31]

Это позволило представителям широких масс населения в социалистических государствах, с одной стороны, избираться в органы власти всех уровней, формировать не только советы народных депутатов, но и судебные органы власти, принимать непосредственное участие в реализации государственной власти, например, в виде народных заседателей.

Общественный контроль власти в эпоху глобализации отличается особенной важностью в силу ряда причин:

1) свободное и независимое развитие национальных государств чрезвычайно затруднено негативным воздействием международного сообщества, которое де-факто отражает интересы и потребности глобальной управляющей элиты в лице глобального управляющего класса; ^{[32, с. 1517-1523]}

2) в условиях множащихся цветных революций и управляемого хаоса наличие эффективного механизма общественного контроля власти во многом будет определять жизнеспособность отдельных национальных обществ и государств и их сохранение на политической карте мира;

3) именно способность населения на самоорганизацию в контроле за формированием и функционированием власти на всех уровнях будет влиять как на законодательное закрепление прав, свобод и интересов граждан, так и на реальность гарантий их соблюдения и практической реализации; ^[33]

4) экономическая стагнация в мире неизбежно будет иметь своим следствием урезание бюджетных расходов, которое отразится в первую очередь на интересах малоимущих классов населения и, следовательно, сохранение социальных гарантий, прав и свобод граждан будет завесить именно от их способности к отстаиванию своих интересов.