Международно-правовые аспекты защиты интересов лиц с ограниченными возможностями

Самович Юлия Владимировна доктор юридических наук профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Российский государственный университет правосудия". Казанский филиал 420001, Россия, республика Татарстан, г. Казань, ул. 2я Азинская, 7а, оф. 212 Samovich Yuliya Vladimirovna Doctor of Law Professor, the department of State Legal Disciplines, Russian Academy of Justice 420001, Russia, respublika Tatarstan, g. Kazan', ul. 2ya Azinskaya, 7a, of. 212 juliasamovich@gmail.com Другие публикации этого автора

Каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности: именно так звучит ст. 6 Всеобщей декларации прав человека 1948 года впоследствии многократно повторенной в большинстве других (как универсальных, так и региональных) международных документов. Наличие и, самое главное, признание правосубъектности за личностью является предварительным условием для осуществления всех других прав человека и основных свобод.

Признание правосубъектности связано с реализацией основного права человека – на равенство и свободу.

Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства ^[1]. Таким образом, наличие правосубъектности и равенство в правах даны человеку от рождения, являются универсальными и позволяют пользоваться другими правами и свободами.

Безусловно, существует много категорий, которые сталкиваются с нарушением именно этих, основополагающих принципов. Одна из них – люди с ограниченными возможностями. В одном из последних отчетов Специального докладчика по вопросу о правах инвалидов ^[3] в соответствии с резолюциями 26/20 и 35/6 Совета по правам человека в 2017 году, было отмечено, что проблемы ограничения правоспособности особенно актуальны для лиц с психосоциальными расстройствами, лиц с умственными недостатками, аутичных лиц и лиц с деменцией, поскольку их правоспособность обычно ограничена на основании наличия медицинского состояния или его ухудшения. Однако на практике ограничение правоспособности в одной или нескольких сферах жизни, приводит к тому, что эти ограничения превращаются в режим принятия решений, такой как опека или попечительство, где назначается законный представитель или где в качестве такового выступает медицинский персонал или суд. Отрицание и ограничение правоспособности инвалидов - пронизывает все аспекты жизни. Например, инвалиды, находящиеся под опекой, теряют способность осуществлять все или почти все свои права и не имеют контроля над решениями, касающимися их жизни, от заключения контрактов до выбора, где и с кем жить ^[3].

С другой стороны, похвальное стремление «приравнять» инвалидов – с точки зрения реализации своих прав и качества жизни – к другим членам общества, превышает порой и реальные возможности первых, и. самое главное, практическую ситуацию в государстве, которое либо не спешит, либо не в состоянии обеспечить эффективное осуществление этих прав.

Российская Федерация Конвенцию по правам инвалидов подписала 24 сентября 2008 г. и ратифицировала ее в 2012 году, без Факультативного протокола.

Статья 1 относит к инвалидам «лиц с устойчивыми физическими, психическими, интеллектуальными или сенсорными нарушениями, которые при взаимодействии с различными барьерами могут мешать их полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими». Иначе говоря, речь идет не только о медицинской составляющей, которая выражается в нарушениях функций организма, но и социальном аспекте, то есть на наличии препятствий для участия инвалидов в жизни общества наравне с другими.

В ст. 2 Конвенции «дискриминация по признаку инвалидности» определяется как любое различие, исключение или ограничение по причине инвалидности, целью или результатом которого является умаление или отрицание признания, реализации или осуществления наравне с другими всех прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой иной области. Она включает все формы дискриминации, в том числе отказ в разумном приспособлении. Именно сравнительный метод должен быть определяющим при доказывании факта дискриминации.

Государства-участники запрещают любую дискриминацию по признаку инвалидности, гарантируют инвалидам равную и эффективную правовую защиту от дискриминации на любой почве. Не допускается как прямая, так и косвенная дискриминация, а также харасмент (нетерпимое отношение к инвалидам в любой области общественной жизни), виктимизация (необоснованные придирки и «превращение инвалида в жертву») и другие действия, относящиеся к дискриминации. Косвенная дискриминация представляет собой требования, которые формально являются едиными для всех, но фактически ставят в неравное положение инвалидов.

Таким образом, Конвенция о правах инвалидов ввела принципиально иную правовую позицию по отношению к правоспособности инвалидов. Конвенция отходит от медицинских и патерналистских подходов к инвалидности и рассматривает лиц с инвалидностью как правообладателей, а не как получателей защиты, реабилитации или социального обеспечения.

В Конвенции универсальность, неделимость, взаимозависимость и взаимосвязь прав человека признаны и для лиц с ограниченными возможностями, что должно позволить в полной мере пользоваться всеми своими правами без какой-либо дискриминации.

Однако на практике – возможно ли это в принципе, а самое главное – отход от статуса государства-опекуна – не является ли данная позиция удобным способом снять с себя часть социальных расходов (которые в большинстве стран еще и не были произведены) под красивым предлогом – лица с ограниченными возможностями такие же, как и все остальные.

Вопросов много: во-первых, практика предполагает массу деталей, регламентация которых трудна, а порой и невозможна. Например, если мы предполагаем осуществление прав наравне с другими, следует помнить, что работодатели заинтересованы в результате, а не создании особых условий. Вряд ли работнику, имеющему, например, диагноз сахарный диабет или аутизм, с готовностью предоставят особые условия, дополнительное время отдыха, только по причине его потрясающего резюме.

Во-вторых, насколько сами лица с ограниченными возможностями, в своем большинстве, стремятся к «равенству»? Сколько инвалидов, если бы пенсионное обеспечение позволяло окупить те самые специальные нужны, отправились бы на поиски работы и стремились бы интегрироваться в общество? Не использует ли государство вынужденные поиски средств к существованию в качестве оправдания для разговоров о полной правоспособности?

В соответствии со ст. 12 Конвенции о правах инвалидов, Комитет по правам инвалидов вправе признать дееспособность обращающегося к нему лица вне зависимости от признания или непризнания дееспособности того же лица государством, на нарушение прав со стороны которого жалуется заявитель.

А ведь, как и любой иной гражданин, инвалид, обращаясь с жалобой на действия государства, должен испытать множество проблем. Рон МакКаллум, председатель Комитета по правам инвалидов, пояснил это на примере вверенного ему органа. Индивид должен исчерпать все внутренние средства защиты в своем государстве (кстати, судебные и иные административные процедуры достаточно тяжелы и для «нормальных» людей). После поступления жалобы в Комитет начинается долгая процедура, включающая диалог с государством, и только после этого могут быть приняты какие-либо рекомендации. Вероятно, стоит и включить в эти трудности проблему потенциальной реальности отстаивания права – ведь если пандуса нет, то он может и не появиться…

В итоге, Р. МакКаллум рекомендует индивидам отстаивать права в рамках своего государства, поскольку это «намного лучшее направление действий» ^[8].

Стоит признать, что Комитет относится к своей работе строго и добросовестно, а его рекомендации основаны на хорошем знании вопроса. В частности, в своих правовых позициях Комитет отметил ^[7]:

1) в соответствии с пп. a), e), g) и i) ст. 27 Конвенции, государство-участник несет обязательство запретить дискриминацию по признаку инвалидности в отношении всех вопросов, касающихся всех форм занятости, включая условия приема на работу, найма и занятости, сохранения работы, продвижения по службе и безопасных и здоровых условий труда; расширять на рынке труда возможности для трудоустройства инвалидов и их продвижения по службе, а также оказывать помощь в поиске, получении, сохранении и возобновлении работы; нанимать инвалидов в государственном секторе, а также обеспечивать инвалидам разумное приспособление рабочего места.

С другой стороны, «разумное приспособление» означает внесение, когда это нужно в конкретном случае, необходимых и подходящих модификаций и корректив, не становящихся несоразмерным или неоправданным бременем, в целях обеспечения реализации или осуществления инвалидами наравне с другими всех прав человека и основных свобод.

2) положения пп. 1 и 2 ст. 5 налагают на государство-участника общие обязательства признавать, что все лица равны перед законом и по нему имеют право на равную защиту закона и равное пользование им без всякой дискриминации, а также запрещать любую дискриминацию по признаку инвалидности и гарантировать инвалидам равную и эффективную правовую защиту от дискриминации по любому признаку (п. 10.4 замечаний).

«Понятие доступности касается групп, в то время как понятие разумного приспособления касается отдельных лиц. Иными словами, обязанность обеспечить «доступность» является обязанностью ex ante (ожидаемой, предполагаемой). «Обязательство по осуществлению доступности является безоговорочным, т.е. субъект, обязанный обеспечивать доступность, не может оправдывать невыполнение этой задачи ссылками на бремя предоставления доступа инвалидам» (п. 8.4 замечаний).

3) в соответствии с п. 2 ст. 5 Конвенции «государства-участники запрещают любую дискриминацию по признаку инвалидности и гарантируют инвалидам равную и эффективную правовую защиту от дискриминации на любой почве» и что отказ в доступе к физическому окружению, транспорту, информации и связи, равно как и к услугам, открытым для населения, должен прямо определяться как запрещенный акт дискриминации (п. 8.5 замечаний).

Комитет может и отрицательно отнестись к «усилиям» государства в отношении поддержки инвалидов, если они явно напоминают фарс. Так, обеспокоенность Комитета вызвали проводившиеся в Китае конкурс профессионального мастерства для инвалидов и Программа «Миллион молодых добровольцев - на помощь инвалидам». По мнению Комитета, они создают образ инвалидов как «беспомощных и зависимых людей, отделенных от остальной части общества» ^[4]. С подобной позицией Комитета нельзя не согласиться.

Ограничения могут также применяться в каждом конкретном случае. Например, законодательство, основанное на функциональном подходе, может ограничивать права и свободы человека в определенных сферах жизни, таких как брак, голосование, воспитание детей или свободное и информированное согласие на медицинское обслуживание.

Договорные органы Организации Объединенных Наций, специальные процедуры и учреждения стараются донести эти правила, эти «истины» до общественного сознания. Например, в Декларация принципов, преследующей цель расширения партнерства для развития демократии, устойчивого развития в Северной и Южной Америке ^[2], искоренения нищеты и дискриминации, главы государств и правительств признали политически недопустимым и морально неприемлемым исключение из общества («маргинализацию») отдельных слоев населения, в том числе инвалидов.

Однако практика международных судебных учреждений в области дискриминации инвалидов растет, несмотря на наличие большого числа грамотно составленных, выверенных и прекрасных с позиции содержания документов, которые призваны защитить права лиц с ограниченными возможностями. И далеко не всегда спор о дискриминации выигрывает инвалид. Например, в делах Botta v. Italy (инвалид, прибыл в 1990 г. для отдыха на приморский курорт и обнаружил, что купальные места там не оснащены оборудованием (входными пандусами и специально оборудованными туалетами и умывальными ^[5]) и Zehlanova and Zehnal v. Czech Republic (заявители жаловались на недоступность для инвалидов ряда зданий общественного пользования в их родном городе ^[6]), Европейский Суд по правам человека нашел неприменимой статью 8 Европейской конвенции к обстоятельствам дел, а следовательно, не увидел оснований для применения и статьи 14 о недискриминации. По мнению Суда, заявители не смогли представить достаточных доказательств наличия связи между недоступностью этих зданий и своими индивидуальными потребностями.

В последнем отчете Специального докладчика по правам инвалидов было отмечено, что из статьи 12 Конвенции о правах инвалидов вытекают четыре основных обязательства государств: признание универсальной дееспособности всех инвалидов, в том числе тех, кто нуждается в более интенсивной поддержке; отмена и запрет всех режимов замещения процесса принятия решений за инвалидов; разработка поддерживаемых механизмов принятия решений различного типа и интенсивности, включая неофициальные и официальные вспомогательные механизмы и принятие мер для обеспечения того, чтобы программы поддержки уважали присущее достоинство, индивидуальную автономию (включая свободу делать свой выбор) и независимость лиц; предоставлялись им на добровольной основе; при полном уважении принципа недискриминации и равенства ^[3].

Несмотря на разумность и необходимость таких мер, вопрос об их реализации вряд ли войдет в ближайшие повестки дня. Он должен быть тщательно продуман и взвешен в аспектах, которые невозможно свести к правовым или политическим.

Например, настаивая на полноценности правосубъектности инвалида или лица с ограниченными возможностями, законодательно необходимо разрешить вопрос не только о самостоятельности финансовых и распорядительных действий, но и о специальных «страховочных» мерах на случаи обмана и мошенничества. А это, в свою очередь, влечет необходимость изыскивания средств, что достаточно проблематично как для человека, так и для государства.

Рассуждая о «равенстве», нельзя забывать, что лица с ограниченными возможностями называются так именно потому, что физически или психически не могут выполнять определенную работу наравне с другими. Как достигнуть равенства и возможности реализовывать свою правосубъектность на практике – с помощью размера пенсионных выплат, предоставления рабочих мест, или создании специальных условий? Можно ли говорить о равенстве, если лица с ограниченными возможностями должны доказать связь между недоступностью определенных объектов или услуг со своими индивидуальными потребностями?

Удивление вызывает и тот факт, что ориентируясь на инвалидов и лиц с ограниченными возможностями, государство редко обращается с вопросами непосредственно к ним (к примеру, наши города заполнены совершенно бездарно спроектированными пандусами и в общем-то «воз и ныне там»…).

Наконец, совершенно отдельный вопрос – маргинализация инвалидов в обществе… Вероятно, следует помнить, что волонтеры и даже люди, помогающие другим в трудных ситуациях, скорее редкость, чем правило. Как же можно с помощью нормы отрегулировать нравственно-эмоциональный фактор?

Вывод неутешителен. С момента принятия странами Стандартных правил обеспечения равных возможностей для инвалидов в 1994 году, ситуация остается практически неизменной: «Невежество, пренебрежение, предрассудки и страх - вот те социальные факторы, которые на протяжении всей истории являлись препятствием для развития способностей инвалидов и вели к их изоляции». Главная задача – искоренение в обществе тех самых социальных факторов, которые существуют и по сей день.