О соотношении общественного контроля с иными формами контроля власти (конституционно-правовой анализ)

Гончаров Виталий Викторович кандидат юридических наук доцент, декан факультета высшего образования, Политехнический институт (филиал), Донской государственный технический университет в г. Таганроге 347900, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Петровская, 109а Goncharov Vitalii Viktorovich PhD in Law Associate Professor, Dean of the Faculty of Higher Education, Polytechnic Institute (branch), Don State Technical University in Taganrog 347900, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109a niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Рассмотрим понятие общественного контроля власти, сопоставив его с понятиями социального контроля власти, гражданского контроля власти, народного контроля власти, государственного контроля власти (как в части, которую можно считать общественным контролем власти, так и в части, являющейся самоконтролем государственного механизма, - внутренним контролем власти), определив соотношение данных понятий по объему и по времени.

Ряд авторов считает, что в ряду вышеупомянутых форм контроля власти наиболее общим и широким понятием является народный контроль. Так, в частности, А.И. Лапшина делает следующий вывод: «Народный контроль, является понятием более широким по сравнению с контролем общественным, и последний является его разновидностью». ^{[1, с. 147]} Представляется, что данная точка зрения небезосновательна и подкрепляется более чем семидесятилетним опытом существования института народного контроля в СССР (РСФСР), под которым, в частности, Закон СССР «О народном контроле в СССР» от 30.11.1979 № 1159-х понимал сочетание «государственного контроля с общественным контролем трудящихся на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях». ^[2] Более того, Последняя Конституция СССР от 07.10.1977 прямо закрепила в статье 2 то обстоятельство, что вся власть в СССР принадлежит народу. ^[3] И, следовательно, народ вправе осуществлять свой контроль как посредством деятельности специально уполномоченных государственных органов (государственный контроль), так и общественный контроль трудящихся на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях.

Более того, отнесение государственного и общественного контроля власти к отдельным формам народного контроля снимает и спор относительно возможности участия государства (отдельных его должностных лиц) в формировании и функционировании современных органов общественного контроля в Российской Федерации (в частности, Общественной палаты Российской Федерации, общественных палат субъектов Российской Федерации, общественных палат муниципальных образований).

В этой связи, Е.А. Огнева справедливо отмечает: «Таким образом, общественный контроль в его основных характеристиках выступает своеобразным связующим звеном между народом и властью в ее институциональном воплощении - органами государственной власти и их должностными лицами и, в конечном итоге, представляет собой важнейший инструмент влияния граждан на принимаемые органами власти решения, способствуя свободному осуществлению народом своей власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами». ^{[4, с. 39]}

Представляется, что под народным контролем власти следует понимать совокупную деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, уполномоченных действующим законодательством на осуществление государственного (муниципального) контроля, а также деятельность представителей народа и их объединений по контролю за органами государственной власти и местного самоуправления, а также уполномоченными юридическими и физическими лицами, которые наделены действующим законодательством определенным набором властных полномочий, осуществляемых ими самостоятельно, либо совместно с органами государственной власти и местного самоуправления, либо от их имени и (или) по их поручению. При этом, данная деятельность должна осуществляться в установленных действующим законодательством формах, методах и пределах.

Гражданский контроль власти, в свою очередь, ряд авторов отождествляет с общественным контролем. Так, по мнению А.И. Лапшиной: «Характеристики форм контроля общества за деятельностью органов государственной власти позволяют судить об общественном контроле и гражданском контроле как о равнозначных понятиях, под которыми понимается деятельность общественных объединений, негосударственных организаций, консультативно-совещательных общественных органов, иных институтов гражданского общества и непосредственно граждан, направленную совершенствование государственного управления, устранение выявленных нарушений, в том числе путем установления соответствия деятельности государственных органов, ее результатов нормативным требованиям, а также целям и задачам деятельности государственных органов». ^{[1, с. 147-148]}

Однако, данная точка зрения представляется спорной по ряду оснований.

Во-первых, понятие общества значительно шире, чем понятие гражданства, так население страны составляют не только ее граждане, но и иностранные граждане, временно или постоянно проживающие на территории государства, а также лица без гражданства. При этом, Конституция Российской Федерации в статье 17 признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.

Во-вторых, акцентирование внимания ряда сторонников данного подхода на институтах гражданского общества ^{[5; 6]} скорее обусловлено желанием формирования в Российской Федерации полноценных форм объединения граждан для защиты своих прав, свобод и законных интересов и созданием дополнительных механизмов, которые бы позволили избежать властного произвола, коррупции чиновников, обеспечить бесперебойную работу государственного аппарата и деятельности органов местного самоуправления, чем сведением объемов общественного контроля власти к деятельности институтов гражданского общества по контролю за государственным механизмом.

В-третьих, полноценный гражданский контроль власти в государстве возможен, по мнению ряда авторов, лишь при наличии устоявшейся правовой традиции участия граждан в контроле за механизмами публичной власти, ^{[7, с. 81-85; 8, с. 23-27]} а также высокого уровня правовой культуры граждан. При этом, некоторые учёные выделяют в качестве одной из разновидностей общественного контроля личный гражданский контроль, когда такая деятельность осуществляется отдельным представителем общества. ^{[1, с. 148]}

Представляется, что под гражданским контролем власти следует понимать деятельность институтов гражданского общества по контролю за властными полномочиями органов государственной власти и местного самоуправления в целях обеспечения их формирования и функционирования в соответствии с нормами и принципами действующего законодательства, а также защиты прав, свобод и законных интересов граждан.

Относительно соотношения понятий общественного и социального контроля власти в современной научной и учебной литературе существует несколько точек зрения.

Ряд авторов относит общественный контроль власти к разновидности социального контроля власти. ^{[9, с. 8]} Например, А.И. Лапшина считает: «Функции общественного контроля указывают на то, что он является разновидностью социального контроля, воздействующего на человеческое поведение с целью устранения его отклонений от общепринятых норм». ^{[1, с. 148]}

Другие учёные, напротив, отождествляют понятия социального и общественного контроля, считая что в постсовременном обществе социальный контроль за властью является необходимой функцией общества по обеспечению своего сохранения и развития. ^{[10, с. 31-38]}

Некоторые авторы сводят социальный контроль власти к государственному контролю (самоконтролю) власти, позволяющему, с одной стороны, сглаживать противоречия между обществом и публичной властью, а с другой стороны, адаптировать ее деятельность под постоянно изменяющиеся настроения в обществе. Так, С.И. Носов отмечает: «Контроль в системах социального управления - вид деятельности, в процессе которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений. Контроль выявляет соотношение фактического и должного. Он необходим для повышения исполнительской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствий». ^{[11, с. 20]}

Однако, несмотря на то, что понятия «общности людей» и «социальной общности» являются родовыми по отношению к понятию «общество», последнее не сводится к понятию социальной общности, так как оно по своему объему более значительное и предполагает задействование всей системы социальных механизмов собственного воспроизводства и развития, а не только буквального биологического воспроизводства населения в будущем.

В связи с этим, представляется, что понятие общественного контроля власти гораздо шире по объему, чем понятие социального контроля власти, основной целью которого является обеспечение сохранения и развития населения страны в узком биологическом смысле.

Понятие государственного контроля власти, в свою очередь, также неоднозначно трактуется учёными юристами и практиками.

Ряд авторов считают государственный контроль власти в качестве внутреннего контроля власти в государственном механизме (по сути - самоконтроля власти). ^{[12, с. 28-33]} Действительно, в рамках каждой из ветвей и уровней власти вышестоящие органы государственной власти и местного самоуправления имеют полномочия по контролю за организацией и деятельностью нижестоящих органов публичной власти. Кроме того, органы власти каждой из ветвей власти имеют полномочия по контролю за формированием и функционированием других ветвей власти. Вся эта система взаимных контрольных полномочий образует систему сдержек и противовесов, препятствующих сосредоточению власти (или ее узурпации) в руках отдельного органа публичной власти или его должностного лица.

Некоторые учёные считают, что государственный контроль власти представляет собой совокупность двух форм контроля властных полномочий публичных органов власти: внутреннего самоконтроля и общественного контроля власти, облечённого в конституционно-правовые и законодательно закреплённые формы. ^{[13, с. 182-186]} Однако, представляется, что вторая форма упомянутого государственного контроля власти, по сути не является общественным контролем, а представляет собой один из механизмов внутреннего государственного самоконтроля власти с участием представителей гражданского общества.

По мнению других авторов, любая форма контроля публичной власти в стране является государственным контролем власти, так реальный ее механизм осуществления возможен только в законодательно предусмотренных формах и методах, опосредованных действиями органов государственной власти (Президента Российской Федерации, Конституционного Суда России и т.д.). ^{[14, с. 217]} Однако, данная точка зрения безосновательна, так как ограничение механизма контроля за властными полномочиями публичных органов власти формами их внутреннего (государственного) контроля (самоконтроля) по сути означает, с одной стороны, признание отсутствия независимого контроля власти как такового, а с другой стороны, устранение народа, как единственного суверенного источника власти в стране от реального ее осуществления.

Представляется, что под государственным контролем власти следует понимать форму его внутреннего самоконтроля, при которой осуществляется взаимный контроль власти всеми уровнями и ветвями государственного и муниципального механизма с целью формирования механизма сдержек и противовесов и недопущения незаконного присвоения властных полномочий или узурпации власти в стране отдельными органами публичной власти и (или) их должностными лицами.

В современной учебной и научной литературе существует несколько подходов в определении понятия общественного контроля власти: 1) как формы контроля за государственной властью, реализация которой возможно только опосредованно через деятельность самого государственного механизма; ^{[14, с. 217; 15, с. 32-40]} 2) как основной формы контроля власти в стране; ^{[16, с. 214-222; 17]} 3) как единственной реальной формы контроля власти в государстве; ^{[4, с. 36-39; 18, с. 72-75]} 4) как формы реализации гражданами и их общественными объединениями своих прав, свобод и законных интересов; ^{[19, с. 23-26; 20, с. 126-131]} 5) как функции управления обществом и государством; ^{[21, с. 111-115]} 6) как механизма взаимодействия публичной власти и общества. ^{[22, с. 47-50]}

По мнению сторонников первого подхода, общественный контроль власти, хотя и является самостоятельной формой, но его реализация возможна только опосредованно через деятельность государственного механизма.

Так, по мнению Н.Ю. Бондаря: «Общественный контроль, реализуемый организованно и целенаправленно в рамках политико-правовой системы, через государственный механизм, позволяет разрешать возникающие проблемы между гражданами и государством вполне цивилизованно, путем использования определенных законом каналов взаимодействия и взаимной ответственности. Такой контроль служит важнейшим условием реализации провозглашенного Конституцией РФ принципа народовластия. Если нет общественного контроля за механизмом государственной власти, то никогда не будет и реального народовластия. Поэтому в современных условиях наряду с государственным контролем значительное место должно отводиться и общественной форме контроля». ^{[14, с. 217]}

Однако, с данной позицией трудно согласиться по ряду оснований. Во-первых, в силу статьи 3 Конституции Российской Федерации народ является единственным суверенным источником власти в стране, делегирующим свои полномочия органам государственной власти и местного самоуправления. И исполнение органами публичной власти своих обязанностей в интересах большинства населения невозможно без наличия самостоятельного, эффективного, независимого механизма общественного контроля за делегированными полномочиями. При этом данный механизм не должен опосредоваться деятельностью самих контролируемых органов власти. В противном случае подобный контроль превращается в фикцию, а бесконтрольная власть имеет свойство сосредотачиваться в руках отдельных органов государственной власти и их должностных лиц путем присвоения властных полномочий или их узурпации в интересах узких групп населения.

В этой связи, Н.М. Добрынин справедливо полагает: «Стабильность способны гарантировать лишь институты, принятые обществом. Президент страны не может являться гарантом стабильности, он, по Конституции, гарант общественных институтов. В иных случаях реалии нынешней общественной жизни будут находиться в постоянном противоречии, в частности, с частью 4 статьи 3 Конституции, согласно которой никто не может присваивать власть в Российской Федерации». ^{[23, с. 87]}

Во-вторых, без отсутствия независимой и неподконтрольной государственному аппарату системы общественного контроля власти органы государственной власти и местного самоуправления в любой стране подвержены коррупции и не эффективны в своей деятельности. Как отмечает А. Филимонов: «Основная задача любого демократического государства - обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина. При этом власть не может добросовестно и эффективно выполнять свои обязанности при отсутствии обратной связи и контроля со стороны своего «работодателя» - общества. Власти, как и любому работнику, нужно четко ставить задачу, следить процессом и итогами ее деятельности. Бесконтрольная власть подвержена коррупции, работает нерационально и злоупотребляет инструментами принуждения. Общественный контроль - это как раз тот механизм, который позволяет обществу контролировать власть, как на этапе принятия, так и на этапе реализации решений и оценки полученного результата». ^[24] Таким образом, народ посредством механизма независимого общественного контроля власти не только контролирует недопущение присвоения и узурпации властных полномочий ему принадлежащих, но и оценивает качество их осуществления в рамках деятельности органов публичной власти.

По мнению сторонников второго подхода, общественный контроль власти является лишь одной из форм контроля власти, наряду с государственным, социальным и гражданским контролем власти. При этом, ряд авторов считает, что лишь с созданием в России Общественной палаты Российской Федерации и формированием системы общественного контроля власти наметился вектор на признание общественного контроля в качестве основной формы контроля за публичными органами власти. ^{[25, с. 85-99]} Однако, представляется, что именно общественный контроль власти является наиболее всеобъемлющей внешней формой контроля за делегированными народом властными полномочиями.

Большой интерес представляет и точка зрения авторов, относящих общественный контроль власти к форме реализации гражданами и их общественными объединениями своих прав, свобод и законных интересов. ^{[19, с. 23-26; 20, с. 126-131]} Однако, представляется, что общественный контроль власти выступает в роли механизма, гарантирующего реализацию гражданами и их общественными объединениями своих прав, свобод и законных интересов посредством деятельности органов публичной власти, а не формы подобной реализации.

Рассмотрение рядом авторов общественного контроля власти в качестве функции управления обществом и государством ^{[21, с. 111-115]} означает, что народ (общество) посредством механизма общественного контроля управляет как непосредственно собой, так и аппаратом публичной власти, которой он делегирует полномочия.

Налицо тавтология и логическая ошибка, так как не народ управляет государством, а государственный механизм регулирует всю совокупность общественных отношений в рамках полномочий, предусмотренных действующим законодательством. При этом, народ реализует свою власть опосредованно через деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а механизм общественного контроля власти выступает в виде гарантии, с одной стороны, законности осуществления властных полномочий публичной властью, а с другой стороны, реализации прав, свобод и законных интересов граждан.

Точка зрения ряда авторов на общественный контроль власти как механизм взаимодействия публичной власти и общества ^{[22, с. 47-50]} небезосновательна. Однако, следует иметь ввиду, что взаимоотношения органов государственной власти (местного самоуправления) и народа представляет собой отношения «принципал-агент», в которых органы публичной власти лишены суверенитета и полностью подконтрольны народу. В этой связи, Н.М. Добрынин справедливо отмечает: «В соответствии со статьей 3 Конституции принципал-народ находится в агентских отношениях с органами власти и их представителями. Он передает им в качестве ресурсов часть своих властных полномочий и средства, аккумулируемые в виде налоговых поступлений. Из того, что народ и органы власти находятся в агентских отношениях, вытекает важный вывод: никакие контрольные органы, формируемые органами власти и существующие на бюджетные деньги, не являются частью данных агентских отношений! Только общественный контроль за властью является таковым и может способствовать эффективному достижению общественных целей, реализация которых поручается народом органам власти». ^{[23, с. 86]} Таким образом, речь идет не о равноправном взаимодействии органов публичной власти и народа, а об контроле последнего за надлежащим исполнением делегированных им властных полномочий как органами публичной власти, так и иными субъектами, осуществляющими властные полномочия.

В связи с вышеизложенным представляется, что общественный контроль выступает в качестве единственной реальной позитивной формы контроля власти в государстве, и характеризуется рядом признаков:

Во-первых, общественный контроль власти - это совокупность общественных институтов, принципов и норм, облечённых в правовую форму посредством закрепления в Основном законе страны и действующем законодательстве.

Во-вторых, это деятельность, направленная на осуществления контроля за формированием и функционированием органов государственной власти и местного самоуправления, а также за деятельностью уполномоченных юридических и физических лиц, которые наделены действующим законодательством определенным набором властных полномочий, осуществляемых ими самостоятельно, либо совместно с органами государственной власти и местного самоуправления, либо от их имени и (или) по их поручению.

В-третьих, цель общественного контроля власти состоит в обеспечении реализации прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, а также в обеспечении формирования и функционирования органов публичной власти в соответствии с действующим законодательством и недопущении присвоения власти или ее узурпации отдельными органами власти и их должностными лицами.

В-четвертых, общественный контроль власти осуществляется посредством объединения граждан и согласования ими своих усилий.

В-пятых, участие в осуществлении общественного контроля носит добровольный характер.

В-шестых, участие в осуществлении общественного контроля предполагает его массовый характер, при котором участие в общественном контроле власти принимает значительная часть граждан, проживающих как на территории государства в целом, так и на отдельных его территориях.

Ряд авторов выделяет в качестве признаков общественного контроля власти обеспечение баланса интересов различных общественных групп и гарантирование выполнения социальных норм государством. ^{[4, с. 90-93]} Однако, представляется, что определение приоритетов в реализации интересов различных политических классов в обществе зависит от того, какой из политических классов господствует в обществе и контролирует государственный аппарат, интересам которого тот и служит. Интересы остальных классов удовлетворяются постольку, поскольку это не противоречит интересам господствующего политического класса и в той мере, в которой он это допускает.

О.А. Околеснова, в свою очередь, отмечает, что общественный контроль власти обладает еще и признаками обязательности (для объектов контроля) и информационной открытости (самого процесса контроля). ^{[26, с. 9-10]} Однако, действующее законодательство об общественном контроле в Российской Федерации, зачастую, придает решениям органов общественного контроля рекомендательно-информационный характер, а гласность в деятельности органов власти является в целом общепризнанным принципом их организации и деятельности. ^{[27, с. 4-11]}

Таким образом, представляется, что общественный контроль власти - это совокупность облечённых в правовую форму принципов, норм и общественных институтов, представляющих собой объединения граждан, массовая и добровольная деятельность которых направлена на осуществление контроля за формированием и функционированием органов государственной власти и местного самоуправления, а также за деятельностью уполномоченных юридических и физических лиц, которые наделены действующим законодательством определенным набором властных полномочий, осуществляемых ими самостоятельно, либо совместно с органами государственной власти и местного самоуправления, либо от их имени и (или) по их поручению, в целях обеспечения реализации прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, формирования и функционирования органов публичной власти в соответствии с действующим законодательством и недопущения присвоения власти или ее узурпации отдельными органами власти и их должностными лицами.