О некоторых вопросах, связанных с определением понятия общественного контроля власти в России: конституционно-правовой анализ

Понятие общественного контроля власти в философской и юридической литературе известно с глубокой древности и неразрывно связано с понятием демократии (народовластия). Как справедливо отмечает в связи с этим В.Е. Карастелев: «Вопрос о контроле над властью появляется одновременно с зарождением идеалов демократии в Древней Греции, когда правитель Клисфен осуществлял переход от геноса (от греч. род, племя) - социального порядка, основанного на семейных нормах и традициях предков, - к демосу - социальному порядку, необходимому для «сплава» жителей (выражение Аристотеля) в единый гражданский корпус». ^{[1, с. 11]} При этом, речь шла не об контроле общества над властью вообще, а контроле народа над властью государственного аппарата в государственно организованном обществе.

Древнегреческие авторы (Демокрит, Протагор, Платон, Аристотель и другие) рассматривали институт общественного контроля власти, с одной стороны, в качестве гаранта организации и развития лучшего государственного строя, ^{[2, с. 578-592; 3]} а с другой стороны, как средство недопущения тирании или олигархии с попранием власти законов. ^[4] Однако за народом не признавалось право считаться единственным источником власти в государстве, а его контроль за государственной властью представлял лишь дополнительное средство в обеспечении законности ее организации и осуществления. Кроме того, под народом в Древней Греции рассматривались лишь свободные граждане государства, а в некоторых случаях - только те из них, кто был наделен определённым минимальным имуществом. ^[5]

Ряд ученых Древней Греции (в частности, Аристотель) считал, что идеальной формой демократии является та, в которой контроль общества над властью осуществляется исключительно на основе законов и в формах и методах, ими закрепленных. ^{[6, с. 375-645]}

По мнению же других авторов (в частности, Протагора), народ (общество, его большинство) правомочен определять сам методы, формы, порядок и условия общественного контроля власти. ^{[7, с. 1-14]}

Этот дуализм отчасти был обусловлен противоречием между формально демократическим способом формирования государственного аппарата в большинстве государств-полисов Древней Греции и реальной невозможностью избрания в руководящие органы власти представителей беднейших слоев населения в силу их недостаточного образования и отсутствия оплаты за осуществляемую деятельность.

В Древнем Риме простой народ (плебеи), отбиваясь от произвола власти, контролируемой верхушкой патрицианских родов учредил в 494 году до нашей эры и первый орган, олицетворяющий общественный контроль над институтами государственной власти, - народных трибунов, ^[8] которые избирались народом непосредственно, защищали его интересы, могли влиять на решения магистрата, сената, налагали вето, штрафовали любых граждан и за любые нарушения, имели законодательные права.

Эпоха Средневековья отличалась практически полным уничтожением любых попыток установления и закрепления институтов общественного контроля за государственной властью, хотя в ряде небольших государств с немонархической формой правления народ сохранял возможность контроля за институтами государственной власти. В частности, в Новгородской республике (Господине Великом Новгороде) в 12-15 веках верховного правителя (князя) призывали на престол. При его назначении оформлялся договор, нарушение которого влекло изгнание князя в новогородских земель - ему «указывали путь». Сам договор существенно ограничивал права князя. Например, военные дела и участие в суде осуществлялось под непосредственным контролем народа и требовало его одобрения (на общегородском вече). ^[9]

Второе рождение институт общественного контроля власти получил уже в период расцвета капитализма в 20 веке. И, если в США и странах Западной Европы общественный контроль власти носил в основном декларативный характер, являясь средством популистского прикрытия реального осуществления всей полноты государственной власти правящим классом буржуазии, несмотря на довольно детально разработанные в действующем законодательстве формы, методы, принципы и гарантии участия народа (отдельных его представителей и организаций) в контроле за организацией и деятельностью государственного механизма, ^{[10; 11, с. 1-2]} то в СССР общественный контроль власти осуществлялся, по мнению ряда авторов, действительно, в интересах господствующего класса - пролетариата, составлявшего вместе с трудовым крестьянством большинство населения страны (а в дальнейшем - и всего общества), и отличался достаточно прогрессивными для того времени формами и методами. ^[12]

В настоящее время в отечественной и зарубежной учебной и научной правовой литературе отсутствует единый подход в определении понятия общественного контроля власти, что обусловлено рядом причин.

Во-первых, понятие общественного контроля власти зачастую отождествляется с понятиями социального контроля власти, ^{[13, с. 31-38]} гражданского контроля власти, ^{[14, с. 152-157; 15, с. 23-27]} народного контроля власти, ^{[16, с. 696-703]} государственного контроля власти, ^{[17, с. 32-37]} что вызвано, с одной стороны, терминологической неточностью в определениях понятия власти как таковой, а с другой стороны, преобладанием дореформенном периоде существования нашей страны народной и государственной форм контроля власти, которое, в свою очередь, породило терминологическую путаницу в определениях вышеназванных разновидностей контроля власти.

Во-вторых, в действующем законодательстве ряда современных государств осуществлена намеренная подмена понятия контроля власти обществом (народом целиком, либо населением отдельных территорий государства, в частности) понятием контроля власти со стороны псевдообщественных организаций, никакого отношения не имеющих к волеизъявлению большинства народа, и которые создаются либо государством непосредственно (отдельными органами государственной власти и их должностными лицами), либо с его участием и на его денежные средства. К таковым организациям, в частности, можно отнести и Общественную палату Российской Федерации, в силу законодательно установленных особенностей ее организации и деятельности (финансирования из государственного бюджета, утверждения ряда членов главой государства и т.д.). ^[18]

При подобной подмене общественного контроля власти государственным контролем искажается смысловое содержание понятия общественного контроля власти как возможности прямого контроля народом страны механизма государственной власти и местного самоуправления, не обусловленной вмешательством в данный процесс представителей самих контролируемых объектов. В противном случае, речь идет лишь о самоконтроле органов государственной власти и местного самоуправления, замаскированном под их общественный контроль.

В-третьих, в международном и национальном конституционно-правовом законодательстве отсутствует единое четкое понимание условий, пределов и форм применения общественного контроля власти, что усложняет понимание содержательного единства данного понятия.

Так, в частности, Всеобщая декларация прав человека, принятая резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 года, фактически снимает пределы применения общественного контроля власти, прямо закрепляя право народа на революцию: «Принимая во внимание, что необходимо, чтобы права человека охранялись властью закона в целях обеспечения того, чтобы человек не был вынужден прибегать, в качестве последнего средства, к восстанию против тирании и угнетения…». ^[19] При этом, ряд исследователей считает, то общественный контроль власти вообще не может иметь пределов применения, так как право на него относится к естественным правам человека и не требует подтверждения нормами позитивного права. ^{[20, с. 266-285]}

В тоже время, большинство национальных конституций, включая и Конституцию Российской Федерации, хоть и формально провозглашает народный суверенитет, предполагающий, что единственным источником власти в государстве является народ, который, следовательно, имеет право сопротивляться узурпации власти или её злоупотреблениям, но игнорирует саму возможность радикального контроля власти обществом вплоть до ее разгона и замены новым представительством с принятием новой конституции или иного высшего закона страны. ^[21] Более того, действующее законодательство об общественном контроле власти делает попытку загнать общественный контроль власти в рамки искусственно созданных правовых ограничений, прямо не предусмотренных даже основным законом страны, ^[22] что по мнению ряда авторов сужает поле для осуществления народом конструктивного протеста властному произволу. ^[23]

Представляется, что для конкретизации определения понятия общественного контроля власти необходимо рассмотреть данное понятие через призму понятия власти как в широком смысле (в качестве философской и общесоциологической категории), так и в узком смысле (как правовой категории). Это позволит конкретизировать объект (власть), в отношении которого общество осуществляет свой контроль, отграничив его от иных форм влияния, имеющихся в любом обществе, и дать определение понятия общественного контроля власти как правовой категории.

Власть как философская и общесоциологическая категория является условием формирования и функционирования любого социально организованного общества, соответствующим уровню развития общественных отношений, характеризующимся наличием корреспондирующих прав и обязанностей властвующих и подвластных субъектов властеотношения с подчинением последних руководящей (властвующей) в данном сообществе воле, подкрепленной возможностью применения к подвластным субъектам мер принуждения, включая насилие.

Власть в узком смысле (как правовая категория) представляет собой свойство органов государства, наделенных законодательством определенным набором государственно-властных полномочий. Именно посредством осуществления данного свойства народ реализовывает свое право на власть (статья 3 Конституции России).

Однако, в более широком смысле (согласно упомянутой статьи Основного закона страны) народ осуществляет власть не только через органы государственной власти, но и посредством организации и деятельности органов местного самоуправления. Статья 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 06.10.2003 №131-ФЗ конкретизирует это обстоятельство, относя местное самоуправление к одной из форм осуществления народом своей власти: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». ^[24]

Таким образом, власть как правовая категория в контексте проводимого нами исследования с позиции традиционной доктрины конституционного права, представители которой считают, что публичная власть является исключительной монополией государства, ^[25] представляет собой свойство органов государства и местного самоуправления, наделённых действующим законодательством определенным набором властных полномочий, осуществляемых от имени государства.

Однако, в современном государственно организованном обществе властными полномочиями могут быть наделены не только органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Во-первых, действующее законодательство как в Российской Федерации, так и особенно за рубежом, предусматривает возможность делегирования государственно-властных полномочий негосударственным организациям. Как справедливо отмечает О.В. Романовская: «Несмотря на то, что … Конституция определила субъект власти, а также формы ее осуществления, установив монополию публичных институтов (органов государства и органов местного самоуправления), …в настоящее время изменяются многие устоявшиеся принципы организации общественной жизни: создание межгосударственных объединений с надгосударственными полномочиями, интернационализация права, диктат транснациональных корпораций, глобализация экономики, мгновенное распространение информации…продолжением такой политики является передача (делегирование) отдельных государственно-властных полномочий субъектам частного права. Все это вписывается в логику либеральной идеи о построении такой организации общества, в которой государству будет отведена минимальная роль». ^[26]

И, хотя Конституция Российской Федерации не содержит понятий делегирования государственных (или муниципальных) властных полномочий, используя иные правовые конструкции (например, наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления в порядке статьи 132, перераспределения полномочий между субъектами Российской Федерации согласно статье 66, передачу полномочий в рамках единой системы исполнительной власти на основании статьи 78, изменения статуса субъекта Российской Федерации - носителя государственно-властных полномочий в порядке части 5 статьи 66), но судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации, еще с конца 90-х годов прошлого века, предусматривала возможность не только перераспределения властных полномочий внутри публичных органов власти (государственных и муниципальных), но наделение отдельными государственно-властными полномочиями негосударственных организаций (в частности, различных саморегулируемых организаций, нотариальных палат и т.п.). ^{[27; 28]}

На сегодняшний день государственные и муниципальные властные полномочия могут осуществляться негосударственными организациями (в рамках делегированных полномочий) на основании действующего законодательства в следующих формах:

1) Путем совместного регулирования органами государственной власти и негосударственными организациями тех или иных сфер жизнедеятельности общества, которое может осуществляться как в форме совместного принятия нормативно-правовых актов (например, Федеральная нотариальная палата наделена полномочиями по совместному принятию с Министерством юстиции Российской Федерации нормативных правовых актов, регулирующих деятельность нотариусов и нотариального сообщества), ^[29] так и путем создания совместных органов управления (в частности, ряд федеральных законов предусматривает создание органов управления путем участия негосударственных организаций в текущей управленческой деятельности государственного органа, регулирующего отдельные рынки товаров, работ и услуг). ^[30]

2) Путем передачи отдельных функций государственных органов коммерческим и некоммерческим организациям или физическим лицам, при которой передается не власть, а государственная функция, реализация которой лежит в основе принятия того или иного решения органом государственной власти (при сохранении с его стороны государства контроля ее надлежащего исполнения). Особенно часто данные функции передаются в области банковской и валютно-финансовой деятельности. ^[31]

Физическим лицам исполнение отдельных государственных фуканий передается очень часто в области науки и образования. Так, например, действующее законодательство обязало при проведении государственной аккредитации образовательной деятельности использовать экспертов, не состоящих на государственной или муниципальной службе, с которыми заключается гражданско-правовой договор, и по результатам экспертного заключения которых уполномоченный государственный орган издает приказ о государственной аккредитации (или о ее лишении) образовательной организации. ^[32]

3) Посредством саморегулирования, когда субъекты предпринимательской или профессиональной деятельности осуществляют санкционированную государством самостоятельную и инициативную деятельность, «содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил». ^[33]

4) Путем управления отдельными территориями коммерческими организациями, когда на части территории государства ограниваются функции органов государственной власти и местного самоуправления, которые передаются специально создаваемым управляющим компаниям, являющимся, как правило, акционерными обществами. ^{[34; 35]} К подобным управляющим компаниям можно отнести, в частности, акционерное общество «Особые экономические зоны», контролирующее 17 особых экономических зон в Российской Федерации. ^[36] В стране имеются аналогичные особые экономические зоны регионального уровня (промышленно-производственные, ^[37] технико-внедренческие, ^[38] туристско-рекреационные, ^[39] портовые ^[40]).

5) Путем создания организаций с особым статусом, к которым можно отнести Российскую академию наук и отраслевые академии наук, ^[41] Государственные научные центры РФ (ГНЦ РФ) и Федеральные научно-производственные центры (ФНПЦ), ^[42] инновационные центры (в частности, «Сколково»), ^[43] государственные корпорации (например, государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов в Российской Федерации»), ^[44] а также постепенно сменяющие их публично-правовые компании. ^[45] Данные организации совмещают в себе признаки органа государственной власти и некоммерческой организации с правом занятия предпринимательской деятельностью.

Во-вторых, властными полномочиями обладают юридические лица и индивидуальные предприниматели в рамках гражданско-правовых, трудовых, административно-правовых отношений. Например, представитель компании-перевозчика (контролер), которая может находиться в частной собственности, вправе взимать штраф с безбилетного пассажира на основании статьи 11.18 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. ^[46] Ряд нормативно-правовых актов предоставляет полномочия, в частности, исполнителю договора об оказании коммунальных услуг, по приостановлению, прекращению предоставления данных услуг даже при отсутствии нарушения потребителем своих обязательств по договору (например, при возникновения или угрозы возникновения аварийной ситуации, либо при возникновения стихийных бедствий и (или) чрезвычайных ситуаций, а также при необходимости их локализации и устранения последствий. ^[47]

С учётом вышеизложенного, власть как объект общественного контроля представляет собой свойство органов государственной власти и местного самоуправления, а также уполномоченных юридических и физических лиц, которые наделены действующим законодательством определенным набором властных полномочий, осуществляемых ими самостоятельно, либо совместно с органами государственной власти и местного самоуправления, либо от их имени и (или) по их поручению.

В связи с этим, представляется, что общественный контроль власти - это совокупность облечённых в правовую форму принципов, норм и общественных институтов, представляющих собой объединения граждан, массовая и добровольная деятельность которых направлена на осуществление контроля за формированием и функционированием органов государственной власти и местного самоуправления, а также за деятельностью уполномоченных юридических и физических лиц, которые наделены действующим законодательством определенным набором властных полномочий, осуществляемых ими самостоятельно, либо совместно с органами государственной власти и местного самоуправления, либо от их имени и (или) по их поручению.