Безопасность современной Европы: между стремлениями и реальностью

Европа как часть света и социокультурная общность является ведущим регионом мира в области экономики, культуры, политики и военного сотрудничества, обладая в то же время сложной и многосторонней институциональной структурой. Благосостояние, мир и сотрудничество между европейскими государствами являются наследием геополитической и институциональной истории Европы. В течение всей политической истории на европейском континенте перманентно вспыхивали войны и различные кризисы. За тысячу прошедших лет Европа жила относительно мирно в среднем лишь какие-то два десятка лет, ибо войны вспыхивали с трагическим постоянством даже в самых отдаленных ее частях. Уже Тридцатилетнюю войну (1618-1648) можно рассматривать как мировую войну в рамках тогдашней европейской политической ойкумены. И зародившееся еще в античную эпоху международное право развилось в эпоху Нового времени, причем главным стимулом выступала необходимость мирного сосуществования европейских государств, единых в приверженности к христианской духовности и базисным основаниям цивилизационного этоса, но порой бесконечно разнообразных в конкретных социокультурных формах выражения национального духа.

В ХХ столетии, пережив ужасы двух мировых войн, Европа в конце этого бурного века пришла к идее экономического и политического союза с единым правовым пространством, основанным на идеях правового государства. Этот европейский проект предложил гражданам разных европейских стран довольно устойчивую форму мира и процветания, - во всяком случае, так представлялось большинству политиков на рубеже ХХ и XXI столетий. Получили дальнейшее развитие все отрасли международного права (публичное, частное, наднациональное), развивавшиеся для обеспечения интересов граждан европейских государств ^[5].

Но в последние годы европейский геополитический контекст представляется все более уязвимым из-за роста нестабильности в регионе и сокращения внутренней сплоченности среди самих европейских государств. Чтобы исправить негативные тенденции в современной геополитической ситуации, хрупкой, нестабильной и сложной, Европейский союз пытается стать независимым от заокеанского «Большого брата» стратегическим актором с возможно большей автономией в области своей обороны и безопасности. Однако реальное международно-правовое обеспечение интересов европейских государств, необходимое в современной сложной ситуации, далеко от того формально-юридического идеального состояния, которое зафиксировано в различных международных договорах и обязательствах, в том числе и в Глобальной стратегии внешней политики и политики безопасности Европейского союза.

Налицо разрыв между должным и сущим, юридическим и фактическим. Желание ЕС стать самостоятельным стратегическим актором во многих существенных аспектах весьма далеко от его реальных возможностей, а также способностей и готовности европейских государств осуществлять независимую от США внешнюю политику. Явственно наблюдается необходимость выбора между стремлением к усилению оборонительной автономии Европейского Союза или же дальнейшим укреплением трансатлантической связи. Различные аспекты проблемы европейской безопасности рассматривались как в трудах зарубежных ученых, часть которых используется нами в ходе этого исследования, так и в работах отечественных авторов, таких, например, как Т.В. Юрьевой «Проблемы региональной безопасности: современный опыт Европы» ^[10], И.В. Сурмы («Философия безопасности в контексте актуальной геополитики») ^[7], коллективные монографии «Безопасность будущей Европы» ^[1] и «Конфигурация нового миропорядка: проекты и реальность» ^[4] и т.д. Цель данной статьи – рассмотреть важнейшие аспекты проблемы безопасности Европы в свете последних международно-правовых документов и исследовать разрыв между стремлением ЕС к проведению самостоятельной политики и стратегической реальностью. Для достижения этой цели представляется целесообразным: 1) рассмотреть факторы, повлиявшие на новую парадигму европейской безопасности и растущую напряженность в международной политике; 2) оценить Глобальную стратегию Европейского Союза по внешней политике и политике безопасности как документ международного права; 3) выявить возможности ЕС как самостоятельного актора в международной политике; 4) рассмотреть возможные варианты развития современной ситуации и проблемы, подлежащие решению для возможного сокращения разрыва между должным и сущим, юридическим и фактическим.

В современном мире наблюдаются ускоренные геополитические изменения, связанные с экономическими и политическими катаклизмами. Налицо противостояние цивилизаций ^[3],[9], обусловленное не только противоречиями между Востоком и Западом, но и противоречиями в самой западной политической культуре, в том числе между США и Европой и между самими европейскими странами. Говоря о противостоянии цивилизаций, которое признается нами в качестве ведущего индикатора современной мировой истории, мы не отрицаем, что этот термин, в определенной мере, навеян работами С. Хантингтона ^[8], но само это противостояние может отнюдь не быть «столкновением», то есть протекать не только в открытой военной форме, а в форме преимущественно войн информационных, торговых, социокультурных. Но, к сожалению, с другой стороны, именно путь конфликта, то есть столкновения цивилизаций становится все более и более реальностью современной эпохи.

Разнообразные изменения материализованы в широком политико-географическом перераспределении власти и политического влияния. Происходящие изменения лишь подчеркивают кризис Европейского мира, ослабляя интеграцию ЕС и увеличивая нестабильность его границ. Об этом говорится в Глобальной стратегии Европейского Союза по внешней политике и политике безопасности: «Мы живем в период экзистенциального кризиса внутри и за пределами Европейского союза. Нашему союзу угрожает опасность. Наш проект, который принес мир, процветание и демократию, находится под вопросом» ^[2].

Существуют факторы, которые существеннейшим образом повлияли на дискуссию о новой парадигме общеевропейской обороны. Среди них следует назвать, прежде всего, следующие: снижение доверия населения Европы к собственным политикам под влиянием глобального кризиса 2008 года; ухудшение экономического и социального обеспечения, при котором пострадали граждане европейских государств, а также отчуждение части правительственной элиты от большей части населения, что привело к росту популистских и антисистемных настроений; отсутствие четкого политического видения ситуации и реального лидерства в Европейском союзе; напряжённость в отношениях с Российской Федерацией в связи с конфликтом в Украине; увеличение потока мигрантов и беженцев; растущая угроза исламского терроризма; выход Великобритании из Европейского союза; неоднозначная позиция Президента США Дональда Трампа по ряду вопросов, в результате чего возникла напряженность в трансатлантических отношениях.

В условиях громких заявлений президента США Д. Трампа, который, видимо, войдет в историю как один из самых своеобразных политиков этой страны, о нежелании выделять финансовые средства на обеспечение безопасности Европы обостряются существующие противоречия между США и ведущими европейскими странами. Эти противоречия могут найти выражение и в ситуации «торговых войн», которые периодически угрожают разразиться в современной социокультурной и политической ситуации. Ведь каждая страна Европейского Союза имеет еще и собственные экономические, культурные и политические интересы, помимо общеевропейских, и по отношению к заатлантическому соседу Франция и Германия или же Румыния могут относиться по-разному.

Указанные нами факторы существенным образом влияют на напряжённость в международной политике некоторых европейских стран, ставя под сомнение непрерывность европейского проекта и реальность его ценностей.

Испанский профессор Рафаэль Осле Доминго считает, что наблюдающиеся дислокации мирового экономического кризиса, необходимость системы глобального правосудия для борьбы с преступлениями против человечества и пресловутый демократический дефицит международных институтов лишь подчеркивают необходимость создания инновационной и действительно глобальной правовой системы, которая позволяет человечеству переупорядочить себя в соответствии с признанными глобальными потребностями и развивающимся международно-правовым, единым европейским сознанием. С этой целью Доминго является сторонником движения за создание Парламентской ассамблеи Организации Объединенных Наций, организации, которая выступает за демократическое реформирование Организации Объединенных Наций. Этот новый глобальный закон сам по себе явится правовым порядком, подлинно необходимым для современности, и не будет ограничиваться несколькими моральными принципами, которые направлены на руководство деятельностью народов мира ^[12].

Увы, реальность показывает, что действенная роль ООН и многих других международных организаций резко уменьшилась за последние годы. Научный сотрудник Парижского Института Жака Делора Томас Пеллерин-Карлин считает, что «геостратегическая ситуация в Европейском союзе значительно ухудшилась за несколько лет. Европа сталкивается с рядом кризисов на своих границах, от Украины на востоке до южного побережья Средиземного моря. В этом контексте Европейская политика в области безопасности и обороны является более необходимой, чем когда-либо, с учетом позиций, занимаемых в настоящее время Россией и Соединенными Штатами» ^[15]. Как упомянутая выше Глобальная стратегия, так и франко-немецкое соглашение от 11 сентября 2016 г. под названием «Возрождение общей политики в области безопасности и обороны. На пути к всеобъемлющей, реалистичной и надежной обороне в ЕС» ^[16] совпадают в своих выводах о «регрессии безопасности». Об этом также говорится и в других документах, созданных и опубликованных в последние годы, что свидетельствует о росте активности в области создания важнейших международно-правовых документов, призванных определять будущее Европы.

Но важность мысли, высказанной в статье научного сотрудника из Института Жака Делора именно в том, что отмечается парадоксальная ситуация, при которой европейские страны страдают непосредственно от последствий конфликтов в Сирии и на Ближнем Востоке и не имеют возможности активного влияния на события в регионе. В то время США и Россия могут влиять на исход событий, но сами в меньшей мере страдают от этих конфликтов хотя бы потому, что приток мигрантов как враждебной европейским ценностях силы не является проблемой ни для США, ни для РФ. И хотя, согласно Глобальной стратегии ЕС по внешней политике и политике безопасности, Европейский союз хочет влиять на предотвращение и реагирование таких конфликтов, реальность все же показывает, что способность даже таких мощных государств, как Франция и Германия, делать это в Украине, Сирии или Ливии очень ограничена и зачастую ничтожна.

За последние десятилетия Европейский союз развил большой гражданский потенциал, но не смог отреагировать на региональные кризисы или вооружённые конфликты, в которых преобладает его участие, поэтому он зависит от военной поддержки НАТО, где первую скрипку играют именно США. Осуществляемая на геополитических условиях США международно-правовая реальность показывает, что ЕС не является полноценным стратегическим субъектом, поскольку Европа не способна решительно изменить международные условия, влияющие на ее интересы. И это происходит отнюдь не потому, что между государствами-членами ЕС нет точек совпадения для определения общей угрозы, которая объясняет его «стратегическое» поведение и возникающие трудности в реагировании на эти угрозы.

Общность интересов у европейских государств наличествует, но дискуссия о том, что будет наиболее подходящей основой для европейской обороны, будет ли она подлинно европейской или же поддерживаемой трансатлантической связью, все же ведется на протяжении нескольких десятилетий без принятия эффективного решения. Не является геополитической панацеей и Глобальная стратегия, которая молчаливо отказывается претендовать на автономную оборону в интересах Североатлантического альянса. Частные интересы государств Европы приносятся в жертву общей геополитической интенции цивилизационного доминирования США. Налицо делегирование функций в соответствии с более широкими возможностями Североатлантического договора по защите европейской территории. Это явственно видно на примере кризиса в Украине, в течение которого военные действия, развертывание сил и проведение военных учений осуществлялись в Центральной и Восточной Европе европейскими союзниками и возглавлялись НАТО при доминировании США.

На протяжении десятилетий Европа выигрывала от поддержки блока НАТО и США, без необходимости не использовала свои силы для защиты европейской территории и исполняла роль стратегического актора в контексте биполярности или гегемонии ^[11]. Вопрос о преемственности в поддержке возник в связи с относительным снижением военной мощи США и возникшей необходимостью служить новым приоритетным направлениям, таким как Азиатско-Тихоокеанский регион и Ближний Восток, что делает затруднительным для США задачу и дальше брать на себя основное бремя ответственности в Европе. Поэтому одним из изменений во внешней политике новой администрации Президента США является пересмотр распределения руководства в политических и финансовых аспектах между западными союзниками, особенно в тех альянсах, где государства-члены обладают достаточным экономическим потенциалом для того, чтобы сделать это самостоятельно. Стоит отметить тот факт, что после Брексита союзники, не являющиеся членами Европейского союза, вносят 80% всех расходов на оборону НАТО. Есть вероятность того, что США в конечном итоге снизит степень своего стратегического влияния на европейской земле, что поставит ЕС перед необходимостью стать стратегическим игроком по умолчанию.

В этих условиях Брексит существенно ухудшает европейскую ситуацию, поскольку британский вклад традиционно был очень важен для того, чтобы ЕС достиг своего статуса ведущего и самостоятельного стратегического актора. Соединенное Королевство не захотело вносить свой вклад в традиционный ядерный, экспедиционный, технологический или разведывательный потенциал для содействия стратегической автономии ЕС. А гипотетический вывод США из Европы стал бы изменением стратегического контекста и, следовательно, оказал бы влияние и на британскую позицию. Напротив, после Брексита традиционная Британская оппозиция к любой форме европейской интеграции в обороне уже не имеет прежней силы, так что ось Париж-Берлин может ускорить развитие в данном направлении. Однако различные стратегические концепции гегемонистского ядра после Брексита очевидны, что отражается в структуре и возможностях их соответствующих Вооруженных Сил, которые различаются по своему составу и качеству.

Геополитическая ситуация на европейском континенте требует создания действенного и самостоятельного стратегического актора. Но лидера в Европейском Союзе нет и быть не может, ибо это будет противоречить его основным принципам. Хотя реальным экономическим локомотивом Евросоюза являются две страны: Франция и Германия. Но и в них экономическая нестабильность ведёт к политическому упадку. Скажем, «мультикультурная политика» Ангелы Меркель привела к проблемам для немецкой национальной идентичности, когда на улицах немецких городов вспыхивают этнические беспорядки. Если Берлин и Кёльн повторят печальную судьбу Парижа и Брюсселя, где уже давно безнаказанно обострены до крайности межрасовые проблемы и террористические тенденции, то последствия для всей Европы могут быть необратимыми. Мы полностью согласны с мнением И.В. Сурма: «Частота происходящих в Европе терактов и очевидная неготовность европейских спецслужб противостоять им доказывает, что без переосмысления фундаментальных общественных установок и идеологем правящих элит страшную тенденцию переломить не удастся. А такое переосмысление дается нелегко» ^[7].

Если в первой половине ХХ века европейский вклад в обеспечение международной безопасности преобладал, то после Второй мировой войны гегемония США стала очевидной – особенно после гибели мировой системы социализма. Теперь же европейские силы должны быть преимущественно направлены на свою собственную защиту и на стабильность их политической и правовой среды, как того требует Глобальная стратегия. Современный переходный период плох и опасен тем, что трудно согласовать институциональные и коллективные взгляды с отдельными международно-политическими субъектами, поскольку восприятие рисков и угроз фрагментировано и мозаично.

Глобальная стратегия ЕС рассматривается как стратегический план, учитывающий автономию, но основанный на стандартах мирового порядка и направленный на «обеспечение мира и безопасности в пределах и за пределами его границ». Для такого амбициозного видения необходимо иметь политическую самобытность и обладать потенциалом, который еще предстоит построить. Статус международного актора требует прогнозирования эволюции международно-правового контекста и его адаптации к нему, определения желательного регионального порядка, планирования стратегии действий, оказания желаемого влияния и получения необходимых средств для достижения поставленных целей. Для этого необходима действенная защита интересов европейских государств – как международно-правовая, так и чисто военная. Что же предпринимается для этого на европейском континенте сегодня?

С учётом эволюции существующего стратегического контекста Европейский союз рассматривает возможность укрепления своего потенциала в области безопасности и обороны. Глобальная стратегия ЕС не превысила полномочия, определённые пунктом 2 статьи 42 Договора о Европейском союзе. Как нам представляется, Стратегия не рассматривает возможность коллективной обороны, поскольку «НАТО остаётся основным ориентиром для большинства государств-членов ЕС». Напротив, приоритетом является активизация усилий и наращивание общего потенциала, а не выделение сил на решение конкретных задач. В Стратегии говорится: «как европейцы, мы должны взять на себя большую ответственность за нашу безопасность. Мы должны быть готовы и способны реагировать и защищаться от внешних угроз. Хотя НАТО существует для защиты своих членов от внешних нападений, европейцы должны быть лучше подготовлены, обучены и организованы, чтобы действительно внести решительный вклад в такие коллективные усилия, а также действовать автономно в тех случаях, когда это необходимо» ^[2].

Уровень амбиций по отношению к европейской стратегической автономии варьируется в зависимости от различных деклараций. Так, Председатель Европейской Комиссии Жан-Клод Юнкер стремился к самообеспеченности, для того чтобы не полагаться на какую-либо стороннюю помощь, в то время как в Глобальной стратегии автономия направлена на разрешение самостоятельных действий, хотя при необходимости и подразумевает сотрудничество с НАТО.

Помимо одного лишь желания, получение самого статуса стратегического актора зависит от реализации власти, от поставленных целей и предпринятых реальных действий. В связи с первоначальными амбициями Председателя Европейской Комиссии Жан-Клода Юнкера или Верховного представителя Европейского союза по иностранным делам и политике безопасности Федерики Могерини, франко-германское предложение, внесенное в сентябре 2016 года, требовало более тесного сотрудничества между государствами-членами для достижения необходимого потенциала, но при этом ясно, что основная ответственность за защиту собственных геополитических интересов лежит все же на каждом государстве-члене.

Сотрудничество, которое можно обозначить образно как «по требованию», вряд ли будет способствовать реальной интеграции. Согласно пункту 1 статьи 42 Договора о Европейском союзе, его деятельность направлена за пределы территории Союза на общие цели, такие как обеспечение поддержания мира, предотвращение конфликтов и укрепление международной безопасности. Как и Договор о Европейском союзе, так и Глобальная стратегия, то есть оба эти документа, ссылаются на необходимость общей обороны, однако они все же обходят стороной упоминание о территориальной защите, которая по-прежнему молчаливо и прямо делегирована блоку НАТО в соответствии с различными договорами. Это в свою очередь ограничивает Союз в праве проведения крупномасштабных военных операций, и, в соответствии с Общей политикой безопасности и обороны Европейского союза, все сводится к гражданским и военным неисполнительным миссиям.

В так называемом сотрудничестве «по требованию» приоритетом является развитие коллективных навыков в форме совместных действий. Так, 30 ноября 2016 г. Европейская Комиссия представила План действий по европейской обороне (European Defence Action Plan), в соответствии с которым был создан Европейский оборонный фонд (European Defence Fund), мероприятия которого будут направлены на более эффективную поддержку расходов государств-членов в «общих оборонительных возможностях, укрепления безопасности европейских граждан и продвижении конкурентоспособной и инновационной промышленной базы» ^[6]. Не ставя под сомнение необходимость создания промышленной и технологической базы европейской обороны, все же её развитие не оправдывается промышленными и экономическими целями, а подчинено определённой стратегии. При разработке такой стратегии определение возможностей для достижения результатов с помощью Плана действий по европейской обороне зависит от сложного процесса переговоров между государствами-членами, который может привести к тому, что реальные возможности будут существенно отличаться от оперативных концепций.

25 июня 2018 г. министрами обороны девяти государств Европейского союза был подписан меморандум о намерениях, согласно которому была создана новая структура под названием «Европейская инициатива военного вмешательства» под руководством президента Франции Эммануэля Макрона ^[17]. Указанное сообщество будет иметь общий бюджет и доктрину, которая устанавливает свои руководящие принципы для совместных действий и планирования непредвиденных обстоятельств, в которых блок НАТО не участвует. Инициатива пока не встроена в рамки Общей политики безопасности и обороны Европейского союза. Однако логика инициаторов заключается в том, чтобы использовать «Европейскую инициативу военного вмешательства» в качестве способа демонстрации Вашингтону, что европейские страны привержены задаче сохранения собственной безопасности, развитию военного потенциала и передаче оборонных расходов значимым образом. Благодаря своей гибкости данный механизм не создаёт дополнительных институциональных слоёв, и ожидается, что все более частые контакты между представителями государств ускорят процесс принятия решений в кратчайшие сроки, для того чтобы справиться с возникающими кризисами в обстановке стратегического значения для Европы.

Подведем итоги. Защита Европейской территории является стратегической необходимостью, которая требует использования международного права и власти во всех её формах, однако Европейский союз пока полностью не обладает такими возможностями. Чтобы сократить разрыв между текущей реальностью и желанием, ЕС необходимо будет разработать и принять комплексную программу европейской обороны. Однако создание европейской военной державы в этих условиях представляет собой задачу высокого уровня сложности, как в силу стратегических расхождений, так и относительно способности европейских государств адаптироваться к текущей эволюции сложного стратегического контекста в условиях цивилизационного противостояния.

Другим европейским вариантом защиты своей территории является укрепление «трансатлантической связи» и дальнейшая адаптация к НАТО. Эта связь расширит возможности ЕС как стратегического субъекта, его способность обеспечивать международную безопасность или свободный доступ к достояниям, привнесенным глобализацией, которые многим европейским интеллектуалам представляются довольно сомнительными ^[13]. Без укрепления самого Европейского Союза существует опасность того, что за появлением союзной сплоченности будут процветать двусторонние отношения между европейскими странами и Вашингтоном в ущерб всему проекту ЕС.

Все альянсы, которые были в мировой истории, имели лидера, и в Организации Североатлантического договора роль США остается неоспоримой и по сей день. ЕС должен выбирать между своим ростом в качестве стратегического актора, опираясь на Североатлантический Альянс, или же пытаться проводить самостоятельную политику. В любом случае, он должен будет вести себя как менее бюрократический и более стратегический участник международных отношений, потому что международная безопасность во многом зависит от вклада Запада. В то время как вклад США сокращается из-за «усталости» американской экономики или политической перебалансировки, международная безопасность в условиях цивилизационного противостояния требует большего европейского участия.

В современных реалиях активизация «трансатлантической связи» означает, независимо от справедливого вклада в укрепление военного потенциала, необходимого для осуществления власти союзниками, решительное политическое соглашение об использовании военной мощи, что означает совместное видение мирового порядка, которого необходимо достичь. Именно здесь ЕС должен оказывать действенное влияние. Если же по обеим сторонам Атлантики возобладают различные представления о мировом порядке, то результирующий сценарий будет непредсказуемым, тем более если из этих представлений будет исключена Россия как геополитический актор, становящийся все более активным в современных цивилизационных конфликтах.