Административно-правовой статус участников контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд

Административно-правовой статус участников контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд

Функционирование контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее − контрактная система) имманентно связано с деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, а также иных субъектов наделённых отдельными публичными полномочиями. Данные субъекты образуют институциональную основу контрактной системы. Правовое положение указанных субъектов остается недостаточно изученным, что препятствует выработке научно обоснованного подхода к построению институциональной основы контрактной системы - необходимого условия достижения ее нормативно установленных целей.

Следует обозначить, что в рамках настоящей статьи понятия «правовой статус» и «правовое положение» не отождествляются, хотя такой подход встречается в юридической литературе ^[1]. Представляется обоснованной точка зрения профессора В.Н. Протасова, указывающего на неправомерность отождествления понятий «правовое положение» и «правовой статус». По его мнению, именно правовым статусом и обусловленной им совокупностью конкретных правовых связей определяется правовое положение лица ^[2]. Правовое положение участников контрактной системы определяется не только их административно-правовым статусом, но и гражданско-правовым, финансово-правовым статусом. Вместе с тем административно-правовой статус имеет ключевое, определяющее значение для правового положения участников контрактной системы.

В отечественной юридической литературе, в то же время, вопросам административно-правового статуса участников контрактной системы уделяется недостаточное внимание. Объектом внимания представителей юридической науки преимущественно выступают гражданско-правовой статус государственных (муниципальных) заказчиков ^[3,4], финансово-правовой статус участников контрактной системы ^[5]. Представители административно-правовой науки обращались к исследованию отдельных вопросов административно-правового статуса субъектов наделённых публичными полномочиями в сфере государственных (муниципальных) закупок в период действия Федерального закона от 21 июля 2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» ^{[6,7, 8]}.

Однако с принятием Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе) субъектный состав и правовое положение органов государственной власти и местного самоуправления, а также иных субъектов наделённых отдельными публичными полномочиями в сфере государственных (муниципальных) закупок подверглись существенной корректировке, что предопределяет актуальность комплексного исследования административно-правового статуса участников контрактной системы.

Безусловно, следует отметить, что категория «участники контрактной системы» более широкая и наряду с субъектами, наделенными публичными полномочиями, охватывает участников закупок, операторов электронных площадок. Взаимодействие участников закупок с органами контроля в сфере закупок, защита ими своих прав и законных интересов в административном порядке осуществляется в рамках реализации их административно-правового статуса. Выступают участники закупок и субъектами административно-деликтных правоотношений. Вместе с тем, выделение из всей совокупности участников контрактной системы именно органов государственной власти и местного самоуправления, а также иных субъектов наделённых отдельными публичными полномочиями, обосновано относительным единством их правового положения. Все они выступают субъектами публичной власти. По справедливому замечанию С.М. Зырянова участие (объём, направления) субъектов государственного управления в административно-правовых отношениях определяется совокупностью их юридических признаков (административно-правовым статусом) ^[9].

Вопрос относительно содержания категории «административно-правовой статус субъекта государственного управления» в науке административного права однозначно не решен ^{[10,11,12,13]}. Вместе с тем в рамках данного исследования представляется допустимым анализ административно-правового статуса участников контрактной системы осуществить исходя из предложенного профессором Д.Н. Бахрахом подхода к его элементному составу. К основным элементам административно-правового статуса он относит три блока: целевой (цели, задачи и функции); структурно-организационный (порядок образования, легализации, реорганизации, ликвидации организации, ее подчиненность, организационная структура, процедуры деятельности); компетенционный (подведомственность дел и властные полномочия организации) ^[14]. При этом в силу того, что предмет анализа в рамках настоящего исследования ограничен административно-правовым статусом органов государственной власти и местного самоуправления, а также иных субъектов наделённых отдельными публичными полномочиями именно как участников контрактной системы, рассмотрение структурно-организационного блока административно-правового статуса представляется избыточным.

В настоящий момент совокупность субъектов, образующих институциональную основу контрактной системы, представляет собой сложную иерархическую, разветвленную, функциональную систему. В силу федеративного устройства Российской Федерации структурно данная система представлена на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Хотя правовое положение входящих в ее состав уполномоченных органов и организаций не одинаково, для них как уже указывалось выше все же характерно относительное единство административно-правового статуса. Это единство обеспечивается единством их цели (обеспечить эффективное и результативное удовлетворение государственных и муниципальных нужд), а также наличием публичных полномочий.

Различия в их правовом положении предопределены различием в их функциях, компетенции. В зависимости от специфики своих функций рассматриваемые органы и организации, подразделяются на две большие группы: организующие функционирование контрактной системы; обеспечивающие функционирование контрактной системы. К первой группе относятся уполномоченные органы и организации, осуществляющие государственное регулирование деятельности по приобретению в установленном порядке, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд. Их роль состоит в организации надлежащего функционирования системы государственных (муниципальных) закупок, посредством осуществления выработки государственной политики, нормативно-правового регулирования, государственного (муниципального) контроля и иных государственно-властных полномочий в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд. Ко второй группе относятся органы и организации уполномоченные на осуществление закупок товаров, работ, услуг. Их роль состоит в непосредственном обеспечении функционирования контрактной системы.

В свою очередь в зависимости от характера, объема и содержания полномочий органы и организации, организующие функционирование контрактной системы подразделяются на органы и организации общей и специальной компетенции. К органам исполнительной власти общей компетенции задействованных в сфере закупок, товаров, работ, услуг для государственных и муницпальных нужд относится Правительство Российской Федерации.

В свою очередь специальной компетенцией в сфере закупок, товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд наделены:

- федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок,

- иные федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок;

- органы государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок;

- органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок;

- Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»;

- Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос»;

- Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, и контрольно-счетные органы муниципальных образований.

Обращает на себя внимание тот факт, что понятием «участники контрактной системы», используемым Законом о контрактной системе, охватываются все органы и организации, наделенные специальной компетенцией в сфере закупок, товаров, работ услуг за исключением Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Представляется, что нормативно установленный состав участников контрактной системе в этой части требует корректировки.

При этом органы и организации, организующие функционирование контрактной системы могут быть соответственно классифицированы на осуществляющие:

- нормотворческие полномочия;

- полномочия по контролю в сфере закупок.

Такое деление предопределено тем, что наряду с федеративным устройством на существующую структуру органов обладающих специальной компетенцией в сфере закупок, товаров, работ, услуг повлияла проведенная в Российской Федерации административная реформа ^[15]. Так, именно в результате осуществления мероприятий административной реформы было произведено изъятие из компетенции Министерства экономического развития Российской Федерации и передача Федеральной антимонопольной службе функции по контролю в сфере государственных (муниципальных) закупок ^[16]. Важность организационного разграничения нормотворческих, и контрольно-надзорных функций между федеральными органами исполнительной власти неоднократно подчеркивалась в административно-правовых исследованиях, благодаря этому в частности удалось повысить эффективность выполнения соответствующих функций, преодолеть проблему отражения ведомственных интересов в нормативных правовых актах органов исполнительной власти, отчасти ликвидировать организационные основы коррупции ^[17,18,19]. В этом контексте вызывают критику высказываемые в юридической литературе предложения о необходимости создания единого органа, уполномоченного в сфере государственных (муниципальных) закупок, консолидации в его структуре всего спектра государственных функций^[20].

Напротив представляется более актуальной задача дальнейшей проработки вопросов разграничения и ликвидации дублирования полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в сфере закупок товаров, работ, услуг. Существующий подход к разграничению полномочий органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления недостаточно эффективен. Так в специальной литературе в течении более чем 10 лет, поднимается вопрос сохраняющегося дублирования полномочий контрольных органов в сфере закупок товаров, работ, услуг ^[7]. Несмотря на то, что Законом о контрактной системе сформирован механизм разрешения противоречий между результатами проверок муниципальных, региональных и федеральных органов контроля, проблема разграничения полномочий по контролю между федеральной антимонопольной службой, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления, не теряет своей актуальности. В отечественной юридической литературе указывают и на проблему наличия дублирующих полномочий у органов финансового контроля, осуществляющих контроль в сфере закупок ^[21].

Имеющееся дублирование полномочий приводит к нерациональному использованию имеющихся ограниченных трудовых, материальных и финансовых ресурсов контрольных органов, препятствует повышению эффективности и результативности контроля. С учетом практики осуществления муниципального контроля* формирование правовых основ для перераспределения соответствующих полномочий насущная необходимость.

Недоучет экономико-правового положения муниципальных образований характерен не только для регламентации контроля в сфере закупок. В частотности вызывает критику подход законодателя к определению полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере нормирования закупок. Органы местного самоуправления зачастую не в состоянии в полной мере выполнить обязанности, возложенные на них действующим законодательством о контрактной системе*. Установленная в настоящее время в отношение органов всех уровней власти обязанность по принятию порядков, правил нормирования, самих актов нормирования приводит к формированию необоснованных издержек связанных с реализацией положений Закона о контрактной системе ^[22]. Отнесение же полномочий по утверждению требований к товарам, работам, услугам к компетенции государственных (муниципальных) заказчиков препятствует: расширению сферы применения института нормирования; предотвращению закупок товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши; надлежащей централизации закупок.

В свою очередь к органам и организациям, обеспечивающим функционирование контрактной системы относятся:

- государственные (муниципальные) заказчики;

- уполномоченные органы;

- уполномоченные учреждения;

- специализированные организации.

Законом о контрактной системе определены категории субъектов, которые могут обладать статусом государственных (муниципальных) заказчиков (п. 5, 6 ст. 3). Между тем система и структура субъектов, выступающих государственными (муниципальными) заказчиками формируется под воздействием компетенционных норм.

В отечественной юридической литературе распространена точка зрения, согласно которой правовое положение публично-правовых образований как участников гражданского оборота не может устанавливаться нормами административного права, их гражданская правоспособность возникает с момента наделения такого органа статусом юридического лица ^[23]. Однако встает вопрос как такой подход соотносится с положениями ч. 1 ст. 125 ГК Российской Федерации, устанавливающей, что органы государственной власти и местного самоуправления участвуют в гражданских правоотношениях в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус. «Наличие статуса юридического лица позволяет государственному органу становиться самостоятельным участником гражданского оборота», указывается в цивилистических исследованиях ^[24]. Вместе с тем в публично-правовых исследованиях справедливо ставится под сомнение правомерность постановки вопроса о собственных нуждах органа государственной власти, отличных от нужд государства ^[25].

Более того, это не имеет принципиального значения для понимания того, что правовое положение публично-правовых образований, в том числе являющихся государственными (муниципальными) заказчиками, как участников гражданского оборота в первую очередь определяется их административно-правовым статусом. Государственные (муниципальные) заказчики «не являются самостоятельными субъектами гражданского оборота, а выражают волю государства или муниципального образования и осуществляют возложенные на них функции в сфере закупок в соответствии с их компетенцией» ^[26].

Государственный (муниципальный) заказчик, несмотря на наличие у него статуса юридического лица, может быть лишен своей гражданской правоспособности в сфере государственных (муниципальных) закупок, ограничен в ее реализации, посредством изъятия или ограничения его полномочия на осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Более того, такое ограничение возможно, не только посредством нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления, но и посредством индивидуальных предписаний органов государственной власти, местного самоуправления в отношении, своих структурных подразделений, обладающих статусом юридического лица, подведомственных им организаций ^[27].

При изъятии из компетенции публично-правового образования полномочия на осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд статус государственного (муниципального) заказчика им утрачивается. Законом о контрактной системе предусмотрен механизм изъятия и ограничения полномочий государственного (муниципального) заказчика (ст. 26 «Централизация закупок»).

Закон о контрактной системе содержит также нормы устанавливающие возможность передачи полномочий государственного (муниципального) заказчика:

- специализированной организации (ст. 40);

- уполномоченному органу, уполномоченному учреждению, другому государственному (муниципальному) заказчику при проведении совместного конкурса и аукциона (ст. 25);

Однако юридический термин «полномочие» используется в данных статьях в ином значении, нежели придаваемом ему в административном законодательстве и науке. Речь в данных статьях фактически идет об отдельных «административных процессах (действиях)» ^[28], а не о полномочиях. На основании гражданско-правового соглашения (ч. 1 ст. 25), контракта (ч. 1 ст. 40) не может быть осуществлена передача полномочий государственного (муниципального) заказчика. Оптимальность такого подхода законодателя вызывает критику. При использовании гражданско-правового договора в качестве инструмента передачи «полномочий» специализированная организация, уполномоченный орган, уполномоченное учреждение не приобретают статус государственного (муниципального) заказчика. В результате на них не распространяются, например требования Закона о контрактной системе, об отсутствии конфликта интересов, что не отвечает целям нормативного правового регулирования деятельности по обеспечению государственных (муниципальных) нужд, формирует коррупционные риски.

При проведении совместных конкурсов и аукционов уполномоченный орган, уполномоченное учреждение, государственный (муниципальный) заказчик приобретает статус их организатора, полномочия государственного (муниципального) заказчика, де-факто, ему не передаются. Организатор совместного конкурса и аукциона выполняет отдельные «административные процессы (действия)», носящие преимущественно технический характер. Правовую, материальную, финансовую ответственность за проведение совместного конкурса и аукциона несут сами государственные (муниципальные) заказчики. В этом контексте уполномоченный орган, уполномоченное учреждение при проведении совместных конкурсов и аукционов административно-правовой статус аналогичный статусу государственного (муниципального) заказчика не приобретают.

Вместе с тем в целом правовое положение уполномоченного органа, уполномоченного учреждения в первую очередь определяется нормативными правовыми актами, определяющими их компетенцию и полномочия, а также порядок взаимодействия с государственными (муниципальными) заказчиками. Анализ данных нормативных правовых актов позволяет говорить о том, что уполномоченному органу, уполномоченному учреждению полномочия государственного (муниципального) заказчика могут быть делегированы полностью или частично. В первом случае правовой статус уполномоченного органа, уполномоченного учреждения фактически идентичен правовому статусу государственного (муниципального) заказчика (ч. 11 ст. 26 Закона о контрактной системе). Во втором случае, при частичном делегировании полномочий, права, обязанности государственного (муниципального) заказчика осуществляются уполномоченным органом, уполномоченным учреждением в части переданных полномочий. При этом уполномоченный орган, уполномоченное учреждение наделяется отдельными властными полномочиями в отношении соответствующих государственных (муниципальных) заказчиков.

Однако практика частичного делегирования полномочий государственного (муниципального) заказчика (наиболее распространённый подход к централизации закупок в настоящее время) вызывает критику. В экономических и юридических исследованиях справедливо отмечается, что это ведет к увеличению «трансакционных» издержек, удлиняет сроки осуществления закупок товаров работ, услуг ^[29]. Следует отметить, что для законодательства о контрактной системе в целом свойственна чрезмерная диспозитивность в вопросах организации системы и структуры субъектов, выступающих государственными (муниципальными) заказчиками. Все это, в конечном итоге, сказывается на эффективности функционирования контрактной системы.

Таким образом, анализ содержания административно-правового статуса участников контрактной системы позволяет отметить следующее:

1. Общность целей органов государственной власти и местного самоуправления, а также иных субъектов наделённых отдельными публичными полномочиями как участников контрактной системы позволяет говорить об относительном единстве их административно-правового статуса. При этом различия в их правовом положении предопределены спецификой осуществляемых функций и объемом компетенции. Классификация органов государственной власти и местного самоуправления, а также иных субъектов наделённых отдельными публичными полномочиями, выступающих участниками контрактной системы, позволила обозначить основные направления совершенствования административно-правового статуса участников контрактной системы.

2. В целях оптимизации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления при осуществлении контроля и нормирования в сфере закупок, сокращения необоснованных издержек связанных с реализацией Закона о контрактной системе законодательство о контактной системе нуждается в совершенствовании, по следующим основным направлениям:

- законодательное закрепление основ для перераспределения полномочий по контролю в сфере закупок между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

- отнесение полномочий по принятию нормативных правовых актов, устанавливающих правила нормирования, к компетенции Правительства Российской Федерации, изъятие соответствующих полномочий из компетенции высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций;

- принятие «нормативных затрат» и «требований к отдельным видам товаров, работ, услуг» в качестве единого акта нормирования;

- отнесение полномочий по принятию акта нормирования к компетенции соответственно Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации.

3. Правовое положение государственных (муниципальных) заказчиков, как участников гражданского оборота в первую очередь определяется их административно-правовым статусом. Объем гражданской правоспособности государственного (муниципального) заказчика устанавливается нормами административного права, определяющими его компетенцию. Посредством административных актов может быть принято решение о лишении (наделении), ограничении (расширении) гражданской правоспособности государственного (муниципального) заказчика. Вместе с тем чрезмерная диспозитивность присущая законодательству о контрактной системе в части регламентации формирования системы и структура субъектов, выступающих государственными (муниципальными) заказчиками, не способствует обеспечению эффективности функционирования контрактной системы. Издержки, связанные с обеспечением функционирования контрактной системы, многократно превышают размер экономии бюджетных средств при государственных (муниципальных) закупках. Все это предопределяет потребность в установлении в Законе о контрактной системе формализованных требований и критериев к осуществлению централизации закупок, а также системы оценки ее эффективности.

* «Эффективность муниципального контроля находится на крайне низком уровне. Муниципалитеты в силу недостатка практически всех ресурсов (финансовых, а, следовательно, и кадровых, и материально-технических средств) не осуществляют все закрепленные за ними в нормативно-правовой базе виды муниципального контроля. В лучшем случае в муниципальном образовании реально осуществляется муниципальный земельный контроль и 1 - 2 вида контроля по выбору муниципалитета. Количество проверок, как правило, незначительно, в том числе и потому, что муниципальные инспекторы исполняют не только полномочия по контролю, но и другие полномочия. В большинстве случаев результативность существенной части муниципального контроля невысока, где-то стремится к нулю, а где-то на протяжении уже длительного времени находится на нулевой отметке» // Доклад «Региональный и муниципальный контроль» // URL: http://ar.gov.ru/library/index.html?folder_id=1.

* Обращает на себя внимание тот факт, что исходя из расчетов, приводимых в специальной литературе количество актов нормирования с учетом количества органов государственной власти, местного самоуправление должно составлять не менее 139438. В ЕИС в настоящий момент размещено менее 100000 таких актов см. URL:http://www.zakupki.gov.ru (дата обращения 28.06.2018).