Повышение эффективности налогового контроля и деловой активности бизнеса: взаимосвязь и противоречия

Вачугов Игорь Викторович кандидат экономических наук доцент, кафедра налогов и налогообложения, Приволжский институт повышения квалификации ФНС России 603006, Россия, г. Нижний Новгород, ул. Грузинская, 48 Vachugov Igor' Viktorovich PhD in Economics Associate Professor of the Department of Taxes and Taxation at Volga Region Institute for Further Training under the Federal Tax Service of Russia 603006, Russia, g. Nizhnii Novgorod, ul. Gruzinskaya, 48 vachugov61@mail.ru Другие публикации этого автора

Такие вопросы государственного регулирования, как повышение деловой активности бизнеса и эффективности налогового контроля не тождественны по своей сущности, но и не являются взаимоисключающими, к тому же весьма актуальны в условиях сложившейся социально-экономической ситуации в современной России. Связующим звеном между этими понятиями может быть уровень качества налогового обслуживания в области налогового контроля. Обоснованию данных тезисов и посвящена настоящая статья.

Текущий 2018-й год знаменателен весьма ключевыми для наших граждан изменениями в социально-экономической сфере в виде законопроекта регламентирующего увеличение пенсионного возраста (принят в 1-м чтении 19.07.2018 г.) и закона о повышение ставки НДС с 18 до 20 процентов (принят в 3-м чтении 24.07.2018 г.). И хотя нововведения вступают в силу со следующего 2019 года, фактически уже сегодня государство признало несоответствие доходной и расходной части бюджета и приняло решение сбалансировать их путем увеличения налоговой нагрузки и снижения своих расходов.

В экономической части послания Федеральному собранию от 1 марта 2018 г. Президент РФ Владимир Путин поручил правительству России сформировать стабильные налоговые условия, которые будут стимулировать экономический рост ^[1]. Вместе с тем повышение налоговой нагрузки влечет за собой такие негативные последствия, как ограничение деловой активности бизнеса и снижение инвестиционной привлекательности. Кроме того, чем выше ставка налога, тем большее желание у граждан не платить его. Данное утверждение не вызывает сомнений, достаточно вспомнить сущность кривой Лаффера ^{[2, с. 111-112]}. Поэтому сам факт увеличения налоговой ставки не указывает на соответствующее увеличение налоговых доходов. Более того, отдельные авторы предупреждают, что государство может столкнуться с экономической ситуацией называемой «налоговая ловушка», когда увеличение налоговой нагрузки создает условия, в которых инвестиции в производство становятся не выгодными ^{[3, с. 9-16]}. Что можно противопоставить увеличению бегства капитала за рубеж в данном случае? Как минимум удобную и прозрачную налоговую систему, в которой контрольные действия проверяющих не ограничивают деловую активность честных предпринимателей. Поэтому любая корректировка налоговой системы должна учитывать такой немаловажный фактор, как межстрановая конкуренция ^{[4, с. 160]}.

Следует отметить, что в последние годы налоговая реформа была направлена на решение ряда проблем, важнейшей из которых, на наш взгляд, было исключение возможностей уклонения от уплаты налогов и повышения качества налогового обслуживания. Тот факт, что государство взимая налоги оказывает услугу гражданам и качество этой услуги самым непосредственным образом влияет на деловую активность бизнеса также не вызывает сомнений ^{[5, с. 22-23]}. Причем качество налоговой услуги характеризует не только организация приема налогоплательщиков в удобных оборудованных операционных залах вежливыми и грамотными девушками аккуратно одетыми в форму инспекторов налоговой службы. К качеству налогового обслуживания следует относить, например, развитие сети МФЦ, многофункциональные возможности сайта налоговой службы, а также качество проведения налоговых проверок. Обычно к качеству налоговых проверок относят их результативность. Однако, на наш взгляд, у этой категории есть и другое направление, - минимальное по объему и времени воздействие на проверяемое лицо и на его контрагентов. Иными словами проверяющие не должны наносить ощутимый урон деловой активности бизнеса, если бизнес честный и прозрачный, а если не совсем честный, то этот урон должен иметь оптимальные размеры, не более.

Автоматизации процедур налогового контроля.

Одним из важных направлений повышения качества налогового обслуживания в последние годы стала автоматизация процедур налогового контроля. Например, в 2015 году был внедрен программный комплекс АСК НДС-2, который устанавливает расхождения в цепочке плательщиков НДС и фактически существенно повысил эффективность выявления схем уклонения от налогов (чаще от НДС и налога на прибыль организаций) с применением фирм-«однодневок». По нашему мнению внедрение АСК НДС-2 решает не только проблемы эффективности налогового контроля, но и оказывает положительное влияние на деловую активности бизнеса. Логика проста. Данное нововведение ограничивает активность бизнеса в теневой сфере, а значит повышает конкурентоспособность и инвестиционную привлекательность легального сектора, а в результате повышает деловую активность честных предпринимателей в целом.

Итак, повышение эффективности налогового контроля и повышение деловой активности бизнеса это не взаимоисключающие факторы.

В своей статье «Контрольно-надзорная деятельность как фактор повышения деловой активности налоговых органов» Грунина Д. К. затрагивала вопрос о необходимости снижения административной нагрузки путем использования инновационных цифровых технологий налогового контроля с целью активизации деловой активности бизнеса ^{[6, с. 132]}. Однако, на наш взгляд, данное утверждение требует обоснования и переоценки с учетом изменений в налоговой системе.

Путь повышения налоговой нагрузки путем увеличения ставок НДС в условиях настоящего экономического кризиса прошли многие развитые страны, например: Франция ставка НДС в 2013 г. - 19,6, а в 2015 г. – 20 процентов; Великобритания 2009 г. - 15, в 2010 г. - 17,5 и в 2011 г. – 20 процентов; Япония в 2013 г. – 5, а в 2014 г. - 8 процентов ^{[7, с. 24]}. Увеличение налоговой нагрузки способствовали краткосрочному притоку дополнительных финансовых ресурсов в бюджет, однако затем происходило снижение налоговых поступлений ^{[7, с. 13]}. Причина – отток капитала и рост теневой экономики.

Решит ли внедрение программного комплекса АСК НДС-2 полностью проблему уклонения от НДС в нашей стране при повышении ставки с 18 до 20 процентов с 2019 года? По мнению руководителя ФНС России Михаила Мишустина в последние годы именно благодаря успешной работе комплекса АСК НДС 2 существенно снижена доля сомнительных вычетов ^[8]. Вместе с тем не следует забывать, что теневые структуры быстро адаптируются в новых условиях. В научной литературе отмечаются факты о повышении интеллектуальной активности организованных преступных групп ^{[9, с. 51]}. Поэтому на практике все чаще применяются более новые схемы уклонения от налогов, в отношении которых АСК НДС-2 малоэффективна, - это схемы с техническими фирмами (усложненные фирмы-«однодневки»), схемы с очень длинными цепочками из фирм-«однодневок», схемы с дроблением бизнеса, схемы с манипулированием ценами и др. Обилие различных схем и их модификаций столь велико, что отдельные авторы составляют целые пособия для их описания и анализа ^{[10, с. 84 – 124]}; ^{[11, c. 60-90]}. В настоящее время теневые структуры открыто в Интернете предлагают свои услуги по минимизации НДС, например, замену примененных налогоплательщиками примитивных схем уклонения от НДС на трудно раскрываемые, конечно не безвозмездно ^[12].

Кроме того, сам факт выявления схемы с фирмами-«однодневками» не является ключевым в доказательственной базе, АСК НДС-2 решает проблему преимущественно автоматизации выявления такой схемы, а доказывание уклонения от налогов по-прежнему остается весьма трудоемким делом. Ссылки проверяющих в актах проверки на данные программы АСК НДС-2 не имеет исчерпывающего статуса в доказательственной базе (см. Постановление Арбитражного суда Рязанской области от 2 февраля 2018 г. по делу № А54-2867/2017, Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 11 декабря 2017 г. по делу № А66-14324/2016 и др.).

Кроме того, АСК НДС-2 не решает проблему выявления точной цепочки поставщиков конкретного товара среди обилия контрагентов проверяемого налогоплательщика, поскольку не располагает данными о виде товаров (работ, услуг). Для решения этой проблемы ФНС России рассматривала вопрос об использовании в информационной базе классификаторов товаров (работ, услуг). Однако проблема не решена. На наш взгляд, такое усложнение информационной базы потребует не малых средств, ограничит автоматизацию осуществляемого анализа финансово-товарных потоков, поскольку налогоплательщики не всегда будут точно пользоваться громоздким классификатором, а частые ошибки не позволят проверяющим осуществлять выборки в автоматизированном режиме. Тем более, что большинство схем уклонения от НДС одновременно являются и схемами уклонения от налога на прибыль организаций, например, те же схемы с манипулированием ценами или с дроблением бизнеса и др.

Вполне логично, что для ограничения роста применения схем уклонения от НДС при повышении его ставки понадобятся дополнительные меры. В противном случае можно констатировать тот факт, что увеличение налоговой нагрузки приведет к росту теневой экономики, соответственно понизит деловую активность бизнеса, а значит и сократит налоговую базу в целом.

Вместе с тем, следует отметить, что в государстве с налоговой системой находящейся с его основания в стадии постоянных реформ разрабатываются новые меры с целью повышения эффективности налогового контроля. Выделим наиболее существенные.

Первая – это внедрение программного комплекса АСК НДС-3, который в добавлении к предыдущей версии будет обладать информацией из банков, например, о фактах уплаты НДС во всей цепочке поставщиков, информаций не только по юридическим лицам, но и по физическим, данных кассовых аппаратов, а также данных федеральной таможенной службы.

Второе – это введение онлайн-касс, которое позволит в автоматизированном режиме контролировать выручку и реализацию того или иного налогоплательщика, а также финансовые потоки в стране в целом. Причем, перенос акцента анализа на данные физических лиц весьма актуален, ведь организацию схем уклонения от налогов осуществляют не фирмы-«однодневки», а заказчики – конкретные физические лица.

Необходимость новой формы налогового контроля.

Как уже отмечалось, использование указанных выше программных комплексов позволяет эффективно осуществлять предпроверочный анализ с высокой вероятностью выявления схем уклонения от уплаты налогов. Фактически можно утверждать, что на практике применяется форма налогового контроля без ее законодательной регламентации. На наш взгляд, в законодательстве о налогах и сборах необходимо закрепить новую форму налогового контроля, осуществляемую до камеральной и выездной налоговой проверки.

Данный факт подтверждается тем, что Налоговый кодекс (далее НК РФ) не регламентирует четко право для проверяющих на осуществление мероприятий налогового контроля до выездной налоговой проверки. Действительно согласно абз. 2 п. 1 ст. 82 НК РФ налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок… Согласно п. 1 ст. 90 НК РФ в качестве свидетеля для дачи показаний может быть вызвано любое физическое лицо, которому могут быть известны какие-либо обстоятельства, имеющие значение для осуществления налогового контроля. А на каком основании в таком случае проверяющий в ходе проведения предпроверочного анализа вызывает для дачи показаний директора контрагента, даже если контрагент является фирмой-«однодневкой»? Проверка-то еще не началась.

Осмотр помещений, например, проблемного контрагента до начала проверки также имеет весьма сомнительные основания, поскольку сама форма протокола осмотра предусматривает указание данных о виде проверки (см. приложение 14 к приказу ФНС России от 08.05.2015 N ММВ-7-2/189@).

Фактически до начала выездной налоговой проверки проверяющий ограничен в отношении сбора информации даже по фиктивным контрагентам исследуемого лица. Плохо подготовленные проверки могут приводить к низким результатам и злоупотреблениям со стороны проверяющих, например, в виде «выкручивания» денег из налогоплательщика с целью увеличения результативности проверки. Получается, что в повышении качества предпроверочного анализа заинтересованы сами налогоплательщики (если они честные), конечно и проверяющие и государство, которое должно быть эффективным, а его налоговая система прозрачной.

Качественный предпроверочный анализ позволяет не только сократить срок самой выездной налоговой проверки, но и ограничить меры противодействия представителей теневых структур, поскольку после начала проверки недобросовестные налогоплательщики иногда пользуются услугами теневиков. В результате может иметь место оказание давления на свидетелей и даже проверяющих (проверяющие обычно женщины), фальсификация документов и т.д. «Незаметное» начало проверки и сокращение основной ее части не оставят времени теневикам для эффективного противодействия.

Предлагаемая новая форма налогового контроля могла бы иметь название в виде уже применяемого термина «предпроверочный анализ» либо «наблюдение» и начинаться с предварительного решения о подготовке материалов к выездной налоговой проверке по конкретному налогоплательщику без его оповещения по аналогии с деятельностью оперативно-розыскных служб, когда объект попадает в разработку. Результатами такой проверки мог бы быть предварительный акт с приложениями в виде результатов проведенных мероприятий налогового контроля, позволяющий эффективно и в короткий срок провести выездную налоговую проверку.

В настоящее время ответственность инспектора осуществляющего предварительный анализ минимальна. Если такая форма налогового контроля будет регламентирована законом, то спрос за результаты будет более серьезный.

Итак, обобщим преимущества от введения новой формы налогового контроля.

Повышается эффективность результатов налогового контроля за счет:

- автоматизации процессов анализа и выборки данных;

- отсутствия предупреждения налогоплательщика и теневых структур о начале выездной налоговой проверки;

- ответственности проверяющего в силу закона.

На более ранней стадии может приниматься решение о необходимости привлечения сотрудников ОВД для участия в проверке.

Срок на фактическую выездную налоговую проверку должен быть сокращен, поскольку часть мероприятий налогового контроля уже осуществлено на предварительном этапе.

Законодательное закрепление новой формы налогового контроля позволит проверяющим осуществлять необходимые мероприятия налогового контроля на законных основаниях; надо приучать граждан жить по закону.

Более того, в современных социально-политических условиях в стране, когда рейтинг власти пошатнулся из-за непопулярных мер (повышение налоговой нагрузки и предельного пенсионного возраста) введение новой формы налогового контроля было бы весьма актуальным, поскольку сокращает срок проведения выездных налоговых проверок и воздействия на бизнес. Требования политического руководства страны «прекратить кошмарить бизнес» может начать воплощаться и в налоговой системе.

Таким образом, автоматизация налогового контроля поможет решить два разноплановых, но не взаимоисключающих вопроса: повышение эффективности налогового контроля и деловой активности бизнеса. Автоматизация налогового контроля подталкивает к решению давно назревшей проблемы в виде законодательного регламентирования новой формы налогового контроля в виде скрытой проверки. Причем введение такой новой формы налогового контроля не входит в противоречия с бизнесом, а в условиях непопулярных мер со стороны власти и возникших проблем с пополнением бюджета весьма актуальна, поскольку помогает повысить деловую активность бизнеса и конкурентоспособность нашей налоговой системы на мировом уровне.