Институты гражданского общества в решениях Конституционного Суда Российской Федерации и научной интерпретации

Киричёк Евгений Владимирович доктор юридических наук доцент, управление учебно-методической работы, Академия управления МВД России 125171, Россия, г. Москва, ул. Зои И Александра, 8, каб. 638(1) Kirichek Evgenii Vladimirovich Doctor of Law Associate Professor at the Department of Civil Disciplines of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs 125171, Russia, g. Moscow, ul. Zoi I Aleksandra, 8, kab. 638(1) Kirichek79@yandex.ru Другие публикации этого автора

В последнее время отечественной юридической наукой и практикой вопросам функционирования гражданского общества и его институтов уделяется не мало внимания. Именно сего поступательным развитием связывают надежды на укрепление демократии, установление качественно нового формата отношений между обществом и государством, различными слоями модифицирующегося российского общества, а также достижение высокого уровня «прозрачности и подконтрольности обществу институтов государства», – отметил Президент Российской Федерации В.В. Путин^[28].

Как представляется, именно институциональный подход к гражданскому обществу позволяет выделить многочисленные проблемы его функционирования и во многом по-новому взглянуть на отношения в системе «человек-общество», «человек-государство», «общество-государство».

Д.Н. Ушаков рассматривает институт как «общественное установление, распорядок, узаконенный какими-нибудь нормами»^{[33, С. 311]}. О.Г. Румянцев и В.Н. Додонов, под институтом права понимают «обособленную группу юридических норм, регулирующих однородные общественные отношения и входящих в соответствующую отрасль права»^{[30, С. 121]}. С.А. Кузнецов определяет институт как «совокупность норм права в какой-либо области общественных отношений»^{[32, С. 246]}.

Н.И. Чернобровкина, оперируя понятием «институт», сводит его комплексу значимых правил, направленных на регулирование общественных отношений в различных сферах жизнедеятельности человека и гражданина^{[36, С. 271]}. С.Э. Либанова институт гражданского общества определяет как самостоятельный, автономный элемент гражданского общества, действующий характерными для него методами, на основе общепризнанных конституционных принципов, для достижения общих с гражданским обществом целей^{[11, С. 117]}. «Институт гражданского общества, – отмечает М.Ю. Мизулин, – это относительно обособленная организационно-функциональная структура, выполняющая частичную функцию в целостной системе регулирования общественных отношений»^{[28, С. 206]}.

Под институтами гражданского общества, как представляется, следует понимать «систему независимых от государства социальных общностей и граждан, обеспечивающих индивидам и их коллективам возможность самоорганизации и саморазвития, а также высокий уровень жизнедеятельности в экономической, политической, социальной, культурно-духовной и информационной сферах, в том числе охрану и защиту их прав, свобод и законных интересов, выступающих в роли стабилизатора общественных отношений, ограничивающего чрезмерное влияние государства»^{[9, С. 367]}.

В этом отношении важно понимать, что институты гражданского общества ни в какой мере нельзя противопоставлять государству, государственной власти и, соответственно, сфере реализации публичных интересов. В основе здесь должен лежать принцип гармоничного и взаимосогласующегося сочетания частных и публичных начал. Бесспорным также является тот факт, что отношения в гражданском обществе не могут быть полностью освобождены от правового регулирования.

Преимущество в данном случае отдается не усовершенствованию каких-либо составляющих самого института гражданского общества и повышению уровня жизни его членов, а эффективному функционированию всего общества как единого организма, включающего как институты гражданского общества, так и публичные институты.

В этой связи очевидно, и даже аксиоматично, что функционирование государства невозможно без развитого гражданского общества, также как и гражданское общество становится действенным условием государства только при условии конструктивного взаимодействия с государством в рамках правового поля^{[6, С. 129]}.

Безусловно, исходным и основным элементом гражданского общества является человек (индивид), вступающий в правоотношения как независимый, самостоятельный субъект (член семьи либо общественных формирований, как часть социальной общности и т.д.), а уже производным – создаваемые им социальные институты. «Человек, как отметил Конституционный Суд РФ, является высшей ценностью и ничто не может служить основанием для умаления его достоинства как субъекта гражданского общества …»^[21]. Человек (индивид) бесспорно является ценностью для гражданского общества, однако только в том случае, если оно реально существует, и где оно действительно ограничивает господство государства, поскольку гражданское общество и есть общество людей и для людей.

Как уже было отмечено ранее, производным, но, вместе с тем, необходимым элементом гражданского общества является развитая система его институтов, посредством которых индивиды, составляющие их, могут коллективно решать насущные проблемы, удовлетворять свои потребности и интересы во всех сферах общественной жизни, а также охранять и защищать свои права и свободы. Речь идет о независимых от государства формированиях, способных оказывать результативное воздействие на публичные институты, сдерживая их, порой, безосновательное вмешательство в общественную жизнь. Социальные общности, образующие гражданское общество, независимые от государства, действующие в рамках законодательства, выражают разнообразные интересы (правовые, культурные, семейные, хозяйственные и др.) индивидов и коллективных субъектов.

В экономической сфере, под которой следует понимать совокупность экономических институтов и отношений, исторически обусловленных характером собственности, существующей в обществе, – это коммерческие (главной целью деятельности которых является извлечение прибыли, например, акционерные общества (открытые – ОАО и закрытые – ЗАО), общества с ограниченной ответственностью (ООО), иные хозяйственные общества и товарищества) и некоммерческие организации (не ставящие перед собой цели извлечения прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками правоотношений и, в силу специфики, «обеспечивающие совместное участие граждан в самостоятельном решении задач, которые они перед собой ставят, и объективного разнообразия правоотношений, в которые вступают некоммерческие организации»^[20]), образованные индивидами и негосударственными образованиями (финансовыми, торговыми, промышленными и др.).

Социальная сфера – совокупность объективно сформировавшихся социальных общностей и взаимоотношений между ними, оказывающих определяющее влияние на функционирование других подсистем гражданского общества, – включает объединения граждан, созданные для осуществления их социальных и экономических прав и свобод (семьи, профсоюзы, трудовые коллективы, благотворительные организации, общества инвалидов и т.д.). Центральное место среди институтов социальной системы гражданского общества занимает семья – первичная социальная структура (ячейка), где закладываются основы развития, воспитания (общественного поведения) и обучения будущих членов социума.

Немаловажное значение имеют и иные объединения социальной сферы. Так, например, «профсоюзы, будучи институтом гражданского общества, – отметил Конституционный Суд РФ, – путем сотрудничества с работодателями и институтами публичной власти обеспечивают участие работников в установлении условий труда и тем самым – взаимодействие гражданского общества и государства в сфере управления трудом, стабильность трудовых отношений»^[18].

Политическая сфера гражданского общества – основанная на единстве и взаимодействии совокупность учреждений и организаций (политических субъектов), связанных с осуществлением власти, – представлена такими объединениями индивидов, как органы общественного самоуправления по месту жительства; общественно-политические движения и организации; негосударственные средства массовой информации; различные формы общественной активности граждан (шествия, собрания, пикетирования, демонстрации, митинги).

Среди особого вида общественных объединений следует отметить политические партии, деятельность которых несмотря на то, что непосредственно связана с организацией и функционированием публичной власти и они включены в процесс властных отношений, тем не менее, как отметил Конституционный Суд РФ, являются «добровольными объединениями в рамках гражданского общества и выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы»^[17].

В культурно-духовной сфере гражданского общества, представляющей собой систему отношений между индивидами, их коллективами, государством и обществом в целом, по поводу культурно-духовных благ (ценностей) и соответствующих институтов, через которые реализуются эти отношения, действуют культурные, образовательные, творческие объединения и союзы, объединения по интересам, религиозные организации. Особое значение в этой системе имеет церковь, довольно часто выступающая в роли хранителя национальных традиций, норм морали и нравственности, самобытности народа, основ культуры, формирующая систему человеческих норм и ценностей, регулирующая социальное поведение человека, его отношение к семье и другим членам общества.

Информационная сфера – система институтов и отношений, складывающихся в результате непосредственного коммуникативного общения индивидов друг с другом и через средства массовой информации (далее – СМИ). В качестве ее структурных компонентов могут выступать частные, муниципальные и общественные организации, предприятия, учреждения, а также граждане и их объединения, осуществляющие производство и выпуск СМИ^[13]. Информационные общественные отношения пронизывают все сферы гражданского общества.

В области оказания квалифицированной юридической помощи выделяют: адвокатуру, нотариат, третейские суды.

Важнейшим институтом гражданского общества, не входящим в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, является, несомненно, профессиональное сообщество адвокатов – адвокатура, которую законодатель, согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ (в ред. от 29 июля 2017 г.) «Об адвокатской деятельности и адвокатуре», отнес к институтам гражданского общества^[31]. Именно в этом положении содержится смысл, определяющий взаимоотношения государства и сообщества адвокатов.

С.Э. Либанова отмечает, что адвокатура – это специфическая деятельность социально-правового публичного института гражданского общества отличающаяся от деятельности корпораций, являющаяся по своей сути правозащитной, выражающаяся в способности профессионально и эффективно обеспечивать реализацию демокурии за соблюдением законодательными, исполнительными и судебными органами власти конституционных прав и свобод человека и гражданина^{[11, С. 117]}.

В целях обеспечения доступности юридической помощи для населения, а также содействия адвокатской деятельности органы государственной власти гарантируют независимость адвокатуры, осуществляют финансирование деятельности адвокатов, оказывающих юридическую помощь гражданам России безвозмездно в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также в случае необходимости выделяют адвокатским структурам служебные помещения и средства связи. В адвокатуре, государство должно видеть действенный, тысячеглазый и, не требующий никаких затрат, контроль над всеми сторонами правовой жизни^{[4, С. 48]}.

Е.В. Васьковский, рассуждая о предназначении адвокатуры, говорил, что адвокат – это уполномоченный представитель всего общества, а не отдельного лица, отстаивающий и защищающий его права и свободы, и тем самым утверждающий справедливость, законность и правопорядок во всем обществе^{[3, С. 35, 36]}.

Таким образом, адвокатура как один из важнейших правозащитных институтов гражданского общества – это профессиональное негосударственное, некоммерческое сообщество квалифицированных и независимых юристов, обладающих статусом адвоката – советника по правовым вопросам, созданное для оказания юридической помощи физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и законных интересов, а также для обеспечения доступа к правосудию.

Особый статус имеют третейские суды^[14], не входящие в судебную систему Российской Федерации и не осуществляющие государственную (судебную) власть, но правомочные рассматривать широкий спектр споров, вытекающих из гражданских правоотношений, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации в процедуре третейского разбирательства, с помощью третейских судов, выступающих в качестве институтов гражданского общества и наделенных публично значимыми функциями^[19].

Помимо этого в качестве самостоятельной категории институтов, не являющихся напрямую (в силу правовой регламентации) элементами гражданского общества, но функционирующих в его границах, следует определить государственные образования, способствующие формированию и развитию институтов гражданского общества^{[5, С. 54]} (институты Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка и уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ) и субъекты взаимодействия органов публичной власти и институтов гражданского общества (Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, Совет при Президенте РФ по взаимодействию с религиозными объединениями; Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные советы при различных органах государственной власти; общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля и др.). В современных условиях, как справедливо отмечает В. Руденко, общественные палаты – это важные общественно-государственные институты публичного права, создаваемые и осуществляющие свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации^{[29, С. 165]}.

Общественные палаты (советы), как известно, являются особым элементом механизма гражданского участия в деятельности органов власти, наделенный консультативно-совещательными функциями и осуществляющий общественный контроль в порядке и формах, установленных действующими нормативными правовыми актами^[15].

Российская традиция приглашать в такие органы «богатых» и «знаменитых» представителей «элиты» приводило к негативным последствиям. Сегодня ситуация постепенно меняется. Пересматриваются требования к кандидатам с учетом их профессиональной пригодности и компетентности, меняется в целом подход к общественным формированиям как институтам гражданского общества способным принимать важные для страны решения. Поэтому, даже на самом начальном этапе создания палаты, совета важно выработать с органами власти совместную позицию относительно вопросов не только структурно-организационных (кто и какие должности в палате, совете будет замещать и какие комиссии создаются), но и функциональных.

Важную роль в диалоге «гражданское общество – государство» играют «приемные», деятельность которых, учитывая богатый советский опыт, является, можно сказать, традиционной. Между тем, и здесь есть что предложить. Обращаясь к истории существования приемных, нетрудно вспомнить, что результатами рассмотрения жалоб граждан становились, как правило, распоряжения отреагировать, адресованные тому самому органу, на который поступила жалоба. Это, элементарно, делало подобный способ взаимосвязи с населением практически безрезультатным. Поэтому, если все же предположить, что у приемных может быть хорошая перспектива, то это, гипотетически, должна быть форма, посредством которой появляются реальные способы воздействия на исправление тех или иных допущенных представителями публичной власти ошибок или объективно противоправных деяний.

Вряд ли можно согласиться с мнением В.М. Большаковой, относящей мировой суд, являющийся составной частью судебной системы Российской Федерации, к институтам гражданского общества^{[1, С. 17-20]}. Наличие каких-либо связей, элементов и др., сближающих так или иначе государственные институты с гражданским обществом, совсем не говорит о том, что публично-властные структуры со всей своей определенностью можно безоговорочно отнести к институтам гражданского общества. Ибо, таким образом, стираются границы общественного и государственного.

Много споров среди ученых и практиков вызывает вопрос о соотношении местного самоуправления и гражданского общества. Так, например, В.С. Мокрый относит к числу институтов гражданского общества местное самоуправление, по мнению которого оно с одной стороны, является однопорядковым и односистемным с государством явлением, входящим в систему публичной власти, а с другой его существование невозможно без общественной активности и гражданственности^{[12, С. 4]}. Аналогичная позиция прослеживается в трудах других ученых и практиков^{[2, С. 43; 7, С. 73-82; 8, С. 21; 34, С. 57-60; 35, С. 24-27]}. И.К. Коломиец, рассматривает местное самоуправление как механизм формирования гражданского общества^{[10, 26 с.]}.

Думается, местное самоуправление является самостоятельной формой осуществления народом своей власти, включающей в себя совокупность различных институтов, в том числе и институтов гражданского общества. На этой основе становится наиболее приемлемым понимание местного самоуправления «как публичной власти особого рода, получающей реализацию на основе сочетания государственных и «негосударственных» (общественных) начал»^[24].

Конституционный Суд РФ, опираясь на Конституцию Российской Федерации (ст. 12), с одной стороны, признает негосударственные начала местного самоуправления, позволяющие выявить его специфическую, муниципально-правовую природу, а с другой, не отрицает конституционной ценности осуществления посредством местного самоуправления функций государства на соответствующем территориальном уровне^[22].

В этом качестве оно представляет собой условие формирования гражданского общества в России посредством развития муниципальных образований, местных сообществ и институтов, выражающих их интересы, и указывает на необходимость разработки стратегических планов и программ и выбора наиболее предпочтительных подходов в целях определения способов разрешения проблем в данной сфере.

Примерно аналогичную позицию занял Конституционный Суд РФ применительно к нотариальным палатам, указав на двойственность их правового статуса, а именно принадлежность к институтам гражданского общества и одновременно выполнение публично значимых функций^[25].

Тоже самое можно сказать и о саморегулируемых организациях, которые являясь институтами гражданского общества, наделены публичными функциями. В свою очередь государство, осуществляя контроль за соответствующей деятельностью граждан, определяет правовые основы и порядок ее осуществления, с тем чтобы исключить, а в некоторых случаях минимизировать возможность нарушений прав и свобод как членов саморегулируемых организаций, так и других лиц^[16].

Следует отметить, что несмотря на высокий потенциал институтов гражданского общества, их деятельность все еще далека от совершенства, поскольку нередко они становятся просто еще одним средством манипуляции общественным мнением. Объяснением тому является как патерналистское отношение органов публичной власти к индивидам и их коллективам, так и сохраняющееся у населения социальное иждивенчество. Сегодня публичная власть должна не только слушать, но и слышать людей, разъяснять специфику существующих проблем и логику своих действий, воспринимать гражданское общество и бизнес в качестве равных партнеров^[26].

Таким образом, перспективы поступательного развития гражданского общества возможны только тогда, когда оно находится с государством в состоянии равноправного партнерства. Достичь такого состояния можно только в результате совместной созидательной работой при условии создания определенной системы взаимообеспечения. И совсем не зря Конституционный Суд РФ сделал акцент на то, что «становление и развитие институтов гражданского общества делает полезным вовлечение граждан в государственные дела, в том числе их участие в суде»^[23].

В заключение, со всей очевидностью можно констатировать, что именно институты гражданского общества являются важной и неотъемлемой его составляющей и выступают в качестве средства реализации потенциала общественной активности населения, создают соответствующие условия для формирования идеологического мировоззрения. А вопросы выстраивания отношений между государством и институтами гражданского общества по ключевым направлениям, становятся актуальной проблемой в современной России.