Открытость и доступность муниципальных нормативных правовых актов в Канаде и Англии

Сухарева Ксения Сергеевна старший преподаватель кафедры деликтологии и криминологии Юридического института ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный университет" 660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, ауд. 1-20 Sukhareva Kseniia senior lecturer of the Department of Delict and Criminal Sciences at Law Institute of the Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarskii krai, g. Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, aud. 1-20 kseniyasukhareva2012@mail.ru Другие публикации этого автора

Исследование выполнено при поддержке краевого государственного автономного учреждения «Красноярский краевой фонд поддержки научной и научно-технической деятельности» в рамках реализации проекта «Открытость и доступность муниципальных нормативных правовых актов: состояние и способы обеспечения».

На сегодняшний день вопрос о доступе граждан к информации, касающейся деятельности органов государственной власти Российской Федерации (далее – РФ), органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, является одним из наиболее актуальных. Право граждан на информацию, прежде всего, закреплено в п. 4 ст. 29 Конституции РФ: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом», а также в ст. 8 Федерального законаот 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»: «Гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы».

На международном уровне организацией, обеспечивающей право доступа граждан к информации, является Партнерство «Открытое правительство» (Open Government Partnership). Создание данной организации в 2011 году – «это многосторонняя инициатива, направленная на обеспечение конкретных обязательств правительств по обеспечению прозрачности, расширению прав и возможностей граждан, борьбе с коррупцией и использованию новых технологий для укрепления управления» ^[2]. «Актуальность движения в сторону открытости органов публичной власти подтверждается опытом сообщества 64-х стран, входящих в Партнерство по открытому правительству. При этом в разных странах по-своему расставляют приоритеты в реализации принципов открытости. Например, в Норвегии ⎯ это вовлечение граждан в работу правительства, Бразилии ⎯ борьба с коррупцией и стимулирование экономического роста на основе открытых данных, Великобритании ⎯ подотчетность органов власти обществу при проведении государственной политики и предоставлении госуслуг и т. д.» ^[5].

В рамках данной статьи особый интерес представляет исследование вопроса открытости и доступности муниципальных нормативных правовых актов на официальных сайтах муниципальных образований Канады и Англии. Изучению подлежал не только способ опубликования (в печатном или электронном издании) принятых актов, но также способы обеспечения доступа граждан к данным актам и последующего свободного пользования ими.

В настоящее время во многих странах доступ гражданина к информации, касающейся деятельности органов государственной власти, органов власти субъектов, органов местного самоуправления и т. д., является неотъемлемым правом граждан. И Канада в этом плане не является исключением.

Территориально Канада находится в зоне субарктического климата, что объясняет уникальность природы этих мест и обуславливает наличие большого количества туристов. В связи с этим в целях обеспечения безопасности и сохранения флоры и фауны Канады органами местного самоуправления принимаются различные нормативные правовые акты, с которыми необходимо ознакомиться перед поездкой в страну.

Помимо географических особенностей, некоторые аспекты открытости и доступности муниципальных нормативных правовых актов обусловлены также административно-территориальным строением Канады.

Вся территория конституционной монархии поделена на 10 провинций (которые являются субъектами федерации) и 3 территории. В соответствии с Конституционным Актом Канады 1867 года вопросы, касающиеся местного самоуправления, отнесены к компетенции провинций. «В настоящее время актами федерального парламента законотворческие функции в отношении местного управления и самоуправления делегированы также северным территориям (не являющимся субъектами федерации). <…> Как следствие, территориальная организация местного управления в Канаде распадается на 13 – по числу провинций и территорий – отдельных систем» ^{[8, с. 99]}.

«Обычная форма местного городского самоуправления, согласно законодательству провинций, предусматривает наличие мэров игородских советов, которые избираются прямыми выборами. Главными органами местного самоуправления в большинстве крупных городов являются центральные городские советы, в которых представлены отдельные муниципальные округа, входящие в состав города» ^{[4, с. 80]}. «Правотворческие полномочия совета включают в себя принятие муниципальных правовых актов – «местных законов» (by-law) и «резолюций» (resolution). Анализ статуса данных актов позволяет разграничивать их как нормативные (by-law) и правоприменительные (resolution)» ^{[7, с. 94]}.

Право доступа к информации правительственных органов и учреждений в Канаде закреплено в Законе о доступе к информации 1982 г. (Access to Information Act). Также «Правительством утверждена Политика коммуникаций Правительства Канады ^[3]. Этот документ включает общее регулирование широкого спектра вопросов взаимодействия государства и граждан, включая вопросы доступа к официальной информации. Реализация вышеназванной Политики является объектом мониторинга секретариата Федерального Казначейства Канады на протяжении 5 лет после ее принятия (до 2017 г.). Мониторинг осуществлялся с использованием таких методов, как анализ веб-страниц сайтов органов власти, материалов СМИ, обзоров работы с запросами о предоставлении информации, отчетов ведомств и контролирующих органов и т. д. Предусмотрена корректировка отдельных принятых показателей» ^[5].

Как и вопросы местного самоуправления, вопросы предоставления доступа к информации входят в компетенцию провинций. На сегодняшний день «во всех провинциях Канады приняты законы о свободе информации и в большинстве из них есть Комиссар по информации для осуществления наблюдения и контроля над исполнением норм закона» ^{[6, с. 152]}.

Вопросы открытости и доступности информации, в том числе и муниципальных нормативных правовых актов, в соответствующей части регулируются законами о местном самоуправлении (подобный закон есть в каждой провинции). Чаще всего подобные положения содержатся в разделе «Открытое правительство» закона о местном самоуправлении. Так, например, в провинции Британская Колумбия «Закон о Местном самоуправлении придает особое значение открытому правительству путем балансирования интересов граждан и местных органов власти, убеждая, что местное правительство доступно и подотчетно их гражданам, и нуждается в консультации с этими гражданами. В Законе признается, что граждане хотят быть вовлеченными и высказывать свои мнения о том, что происходит и в отношении их сообществ. При принятии решений местным властям необходимо знать, как чувствуют себя их граждане, их потребности и желания. Закон предоставляет общественности расширенные возможности получить доступ к информации и обеспечивает ввод данных по широкому кругу с использованием четких правил и процедуры. Эти положения будут влиять на то, как муниципалитеты ведут бизнес на собраниях, используют корпоративные полномочия, планируют использование земли и принимают финансовые решения» ^[1].

В целях исследования открытости и доступности муниципальных правовых актов был проведен мониторинг официальных сайтов муниципалитетов Канады. Чаще всего подобные акты муниципалитета размещены в разделе «By-law» (с англ. местные законы), в то же время могут иметь указанное словосочетание и в названии самого документа, содержащего нормативный правовой акт.

Для обеспечения репрезентативности данных исследование проводилось методами сплошного и выборочного наблюдения. Методом сплошного наблюдения были исследованы сайты всех 50 муниципалитетов провинции Новая Шотландия (Nova Scotia) ^[16], методом выборочного наблюдения – 48 муниципалитетов (двух случайно выбранных сити (city) и двух случайно выбранных таун (town)) из оставшихся девяти провинций. В силу особенностей административно–территориального деления в Северо-западных территориях (Northwest Territories) были исследованы сайты одного сити и трех таун.

Найти необходимое муниципальное образование, используя распространенные поисковые системы в сети Интернет, не представляет особой трудности. Набрав в поисковой строке на английском языке название необходимого населенного пункта, исследователь видит несколько вариантов, среди которых можно найти официальный сайт муниципального образования.

Результаты исследования при сплошном наблюдении муниципалитетов провинции Новая Шотландия и при выборочном наблюдении муниципальных образований остальных провинций показали, что у всех подлежащих исследованию муниципалитетов имеется официальный сайт. Вместе с тем способ размещения информации на сайте разный, в том числе и способ размещения разделов с муниципальными нормативными правовыми актами.

Первоначально рассмотрим результаты, полученные по результатам мониторинга муниципалитетов провинции Новая Шотландия, проведенного методом сплошного наблюдения.

На главной странице любого сайта порой не сразу получается найти необходимый раздел. В целях быстрого поиска интересующей информации на 86 % сайтов посетитель может воспользоваться поисковой строкой в правом верхнем углу либо посередине главной страницы сайта. На 12 % сайтов данной строки нет, и 2 % сайтов не открываются.

Важным элементом с точки зрения открытости и доступности данных является наличие отдельного раздела с муниципальными нормативными правовыми актами («By-laws») на сайте муниципального образования. На 94 % сайтов такой раздел имеется, на 2 % сайтов его нет, и на 4 % сайтов он недоступен. Так, например, на сайте города Clark's Harbour ^[13] отдельного раздела с размещенными актами не имеется. Из числа нормативных правовых актов на главной странице сайта выложено только два акта, доступных к скачиванию: Закон о контроле за собаками (Dog Control By-Laws) и Закон о землепользовании (Land Use By-Laws).

Для пользователя сайта, которому необходимо найти нормативную информацию, немаловажным является место расположения указанного раздела в общей структуре сайта. На большинстве из сайтов раздел «By-laws» (с англ. местные законы) находится в качестве подраздела одного из разделов, расположенных на главной странице, чаще всего это «Town Hall» (c англ. городская администрация), «Town Council» (c англ. городской совет) «Government» (с англ. правительство), «Residents» (с англ. постоянные жители), «Community» (с англ. общество) и др. С точки зрения открытости и доступности наиболее удачным способом, на наш взгляд, является размещение раздела «By-laws» на главной странице сайта. Как, например, на сайтах городов Бервик (Berwick) ^[11], Аннаполис Роял (Annapolis Royal) ^[10] и др. Подобным образом раздел размещен только на 14 % сайтов, на остальных 86 % он представлен в качестве подраздела.

В рамках данного раздела (или подраздела) также можно увидеть некоторые особенности размещения информации. Так, например, на сайте города Annapolis Royal в разделе «By-laws» акты выложены не в виде ссылки на отсканированный документ, а в качестве информации на страничке, без даты и подписей.

Муниципальные нормативные правовые акты в рамках раздела (или подраздела) размещаются в основном следующим образом:

- списком в алфавитном порядке с прикрепленными гиперссылками, в которых название акта отражает его тематику;

- списком в зависимости от порядкового номера нормативно-правового акта;

- в различных папках в зависимости от сферы регулирования (название папки отражает сферу регулирования).

Из исследованных 48 сайтов только на 2 организована поисковая строка для поиска среди нормативных правовых актов.

В целом, рассматривая количество размещенных в разделе актов, видим, что наибольшее количество муниципальных нормативных правовых актов размещено на сайте города Стеллатон (Town of Stellarton) ^[14] – 75 актов. Важно отметить, что при исследовании данного вопроса бралось не 26 сайтов, а 23, поскольку, как уже указывалось ранее, на 3 сайтах актов нет. Самое распространенное количество размещенных актов – от 41 до 50. Такое количество отмечалось на сайтах 6 городов, что составляет 24 % (рисунок 1).

Рисунок 1 – Количество размещенных актов на сайте

Помимо муниципальных нормативных правовых актов, в целях обеспечения прав граждан, а также открытости и доступности информации о деятельности государственных органов на всех изученных сайтах также размещены и иные акты муниципалитетов. Большая часть исследованных сайтов содержат следующие виды актов: «Политика» («Policies»), «Карта» («Zoning Map»), «Протоколы» («Minutes»), «Бюджет» («Budget»), «Заявления» («Applications») и др.

Анализируя размещенные в разделах акты, можно сделать вывод и о периоде их размещения на сайте. Несмотря на вносимые поправки, некоторые сферы правоотношений в Канаде регулируются актами, принятыми более 100 лет назад. Как можно видеть на рисунке 2, первые нормативные акты были приняты еще в XIX веке.

Рисунок 2 – Даты принятия первых актов, размещенных на сайте

Большая же часть размещенных нормативных правовых актов были приняты в XX веке (рисунок 2). Наиболее активным является период 1971–1980 годов. Самые поздние акты, которые размещены на сайте, были приняты в основном в 2016–2017 годах. Вместе с тем, как показано на рисунке 3, встречаются и более ранние акты: 2000 года, 2002 года, 2006 года и др.

Рисунок 3 – Даты принятия последних актов, размещенных на сайте

По результатам исследования была выявлена следующая особенность. На 23 % исследованных сайтов при открытии раздела «By-laws» имеется информационное сообщение под названием «Disclaimer» (с англ. отказ), означающее отказ от ответственности за размещенную в актах информацию. Так, например, на сайте города Corner Brook ^[12] указывается: «Отказ от ответственности: Положения, содержащиеся в этом разделе, были подготовлены исключительно для удобства и не являются подлинными копиями. Когда это возможно, консолидированные версии содержат оригиналы актов и любые последующие поправки также объединяются. Чтобы получить официальную копию акта(–ов) города, пожалуйста, свяжитесь с офисом городского секретаря по адресу … или позвонив по номеру …». На 11 из 48 изученных сайтов размещено подобное информационное сообщение (рисунок 4). Остальные 77 % сайтов либо не содержат никакой информации, либо на них без надписи «Disclaimer» указывается о том, что за копией действующего акта или акта, которого нет на сайте, необходимо обратиться в администрацию города.

Рисунок 4 – Наличие отказа от ответственности

Результаты исследования, проведенного методом выборочного наблюдения, немногим отличаются от результатов исследования, проведенного методом сплошного наблюдения.

Все 48 муниципальных образований, изученных методом выборочного наблюдения, имеют официальные сайты, однако акты размещены только на 41 сайте, что составляет 85 %. На большинстве сайтов расположена поисковая строка. Раздел «By-laws» располагается не на главной странице, а в качестве подраздела. Возможность поиска среди актов предусмотрена только на 2 сайтах. Критериями поиска среди актов являются ключевые слова, сфера, период времени. Наиболее удобным для поиска способом акты размещены на сайте города (city) Принс-Джордж (провинция Британская Колумбия). Все акты размещены в небольшой поисковой базе в виде таблицы. Найти акт можно, указав сферу жизнедеятельности или несколько ключевых слов. Не открывая сам акт, в таблице можно увидеть номер, дату принятия акта, даты внесения поправок, отменен акт или нет. Подобная система достаточно удобна и не создает трудностей в пользовании.

Иной подход к размещению муниципальных нормативных правовых актов отмечается в Англии.

Англия – это государство, являющееся частью Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии (сокращенно Великобритания).

«В Великобритании в соответствии с Актом о местном управлении 1999 г. территории Англии, Уэльса и Северной Ирландии делятся на графства. Англия, кроме того, разделена на восемь приблизительно равновеликих регионов – Лондон, Восточный Мидленс, Западный Мидленс, Восточная Англия, Йоркшир-Хамбер, Юго-Восток, Юго-Запад, Северо-Запад. Шесть графств в Англии и одиннадцать в Уэльсе, отличающиеся особенно высокой степенью урбанизации, имеют статус городов-графств. Территория графств Англии и Северной Ирландии подразделяется на округа: в Англии насчитывается 296, в Северной Ирландии – 26 округов» ^[9].

«В Великобритании местные органы власти являлись частью административной системы страны на протяжении многих столетий. И до сих пор составной частью их компетенции являются так называемые «обязательные дела», которые вменяются в компетенцию графств парламентскими актами. К этим «обязательным делам» относятся и пожарная служба, и полицейский надзор, и другие полномочия» ^[15].

С целью законодательного урегулирования права на доступ к информации в Великобритании принят закон «О свободе информации». В законе сформулированы общие положения, в частности определяется субъект, имеющий право направлять запрос, дается перечень запретной информации, приводятся основания для отказа в удовлетворении требований и т.д. В данном акте закреплены положения о доступе к информации, в основном касающейся органов государственной власти.

Доступ к информации, которая содержится у органов местного самоуправления, регулируется Кодексом прозрачности местного самоуправления 2015 г., разработанным Департаментом сообществ и Местного самоуправления. Данный акт распространяется исключительно на Англию. В Кодексе закреплены сроки и содержание информации, которая должна быть опубликована для всеобщего доступа. Например, раздел «Информация, которая должна публиковаться ежеквартально» включает в себя: Расходы, превышающие £500; Транзакции по правительственным закупочным карточкам, Информацию о закупках и др.

В рамках проведенного исследования было изучено 37 сайтов церемониальных графств Англии, что составляет 77 %. По техническим причинам получить доступ до сайтов 7 графств не представилось возможным.

Проведенный мониторинг разделов и подразделов «By-laws» (с англ. местные законы) на официальных сайтах графств показал, что на большинстве из сайтов указанного раздела нет. Муниципальные нормативные правовые акты находятся в разных разделах в зависимости от вопросов, которые они регулируют. Тем не менее некоторые из сайтов содержат специальные разделы или подразделы, на которых размещены нормативные правовые акты. Чаще всего это «Things to do…» (с англ. вещи, которые необходимо сделать…), «By-laws» (с англ. местные законы), «Documents» (с англ. документы), «Planning policy» (с англ. предполагаемая политика), «Byelaws» (с англ. подзаконный акт/ местные законы), «Document library» (с англ. библиотека документов). Необходимо отметить, что данные разделы и подразделы достаточно трудно найти на сайте. Единственным выходом в этой ситуации является поиск необходимой информации через поисковую строку, которая имеется на 89 % сайтов.

Отдельную трудность составляет и формулировка запроса для поисковой строки, что объясняется различной терминологией, которая используется законодателем и администратором сайта. В рамках нашего исследования поиск проводился по различным формулировкам: «by-laws», «bylaw», «bye-laws», «byelaws» и «documents».

Современные способы обеспечения права граждан на информацию являются достаточно эффективными. Размещение муниципальных нормативных правовых актов на официальных сайтах муниципальных образований в сети Интернет безусловно способствует повышению уровня их открытости и доступности. Проведенное исследование показало, что в сравнении с Англией в Канаде большая часть актов размещена на официальных сайтах муниципальных образований. Вместе с тем едва ли все описанные выше способы размещения актов можно назвать удобными для поиска. Недостаточное количество внимания, уделяемого вопросу регулирования открытости и доступности муниципальных нормативных правовых актов, а также возникающие организационные трудности не позволяют на сегодняшний день создать универсальный механизм доступа к муниципальным нормативным правовым актам для граждан. Несмотря на это, нельзя не отметить общую мировую тенденцию, направленную на решение данного вопроса, и предпринимаемые попытки отдельных государств по усовершенствованию существующих механизмов доступа граждан к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в целом.