Использование данных глобальных мониторингов для разработки обоснованной научно-инновационной политики: результаты пилотного исследования

Попова Светлана Михайловна ORCID: 0000-0002-1348-4492 кандидат политических наук ведущий научный сотрудник, Институт демографических исследований ФНИСЦ РАН 119333, Россия, г. Москва, ул. Фотиевой, 6, оф. 1 Popova Svetlana Mikhailovna PhD in Politics Leading Research Associate, Institute for Demographic Research of the Federal Center of Theoretical and Applied Sociology of the Russian Academy of Sciences Fotievoi Str., 6/1, Moscow, 119333, Russia sv-2002-1@yandex.ru Другие публикации этого автора

Яник Андрей Александрович ORCID: 0000-0002-1599-6280 кандидат технических наук ведущий научный сотрудник, Институт демографических исследований ФНИСЦ РАН 119333, Россия, г. Москва, ул. Фотиевой, 6, оф. 1 Yanik Andrey Aleksandrovich PhD in Technical Science Leading Research Associate, Institute for Demographic Research of the Federal Center of Theoretical and Applied Sociology of the Russian Academy of Sciences Moscow, Fotievoi Str., 6/1, Moscow, 119333, Russia cpi_2002_1@yahoo.co.uk Другие публикации этого автора

Введение

Закономерным завершением происходящего экономического кризиса, который носит глобальный и системный характер, должно стать формирование новой модели долговременного экономического роста. По мнению экспертов, именно знания становятся ключевым активом новой индустриализации, а наука – важным ресурсом общественного развития ^[1-3].

Предметом исследовательского интереса авторов является поиск ответа на вопрос, какие изменения в национальных системах управления сектором науки и инноваций влияют на улучшение позиций государств в международных рейтингах научно-инновационного развития? В настоящей работе представлены результаты пилотного анализа ряда стран, направленного на выявление подходов и факторов, позволяющих разрабатывать основанные на доказательствах рекомендации (evidence-based) по совершенствованию государственных научно-инновационных стратегий.

Для анализа были выбраны три государства – Нидерланды, Германия и Соединенное Королевство, являющиеся объектом авторского мониторинга на протяжении ряда лет ^[4-6]. Эти страны различаются по типу административно-территориального устройства, формам правления, особенностям исторического, культурного и научного развития, но имеют сходство в таких чертах, как рыночный тип экономики, проактивная научно-инновационная политика, а также значительный вклад национальных ученых в развитие мировой науки. Кроме того, указанные государства на протяжении десятилетий руководствуются общими европейскими принципами и рекомендациями при разработке и реализации национальных стратегий в области науки и инноваций. Эффекты, связанные с начавшимся выходом Соединенного Королевства из состава Европейского Союза, могут быть полезны для выявления текущих особенностей британской научно-инновационной политики, значимо влияющих на конкурентные позиции страны в международных рейтингах.

Пример стран Европейского Союза особенно интересен еще и потому, что в процессе строительства единой Европы предпринимаются многолетние усилия, направленные на превращение такого фактора, как разнообразие культур и социальных практик, в ресурс устойчивого роста, для чего разрабатываются комплексные общеевропейские программы в различных секторах.

Среди последних по времени документов можно указать, например, программу New Skills Agenda for Europe ^[7], нацеленную на улучшение качества трудовых ресурсов и преодоление все возрастающего несоответствия традиционных профессиональных навыков требованиям времени. Для поддержания потенциально перспективных, но высокорискованных технологических проектов (по примеру американской DARPA) в рамках инициативы Start-up and Scale-up Initiative ^[8] начал действовать общеевропейский венчурный «фонд фондов» (Pan-European Venture Capital Fund of Funds) ^[9]. На протяжении ряда лет созданы и успешно функционируют специальные исполнительные и консультативные структуры, в частности, Европейский совет по инновациям (European Innovation Council), которым проводится регулярные оценки степени продвижения к высокому уровню инноваций (проект European Innovation Scoreboard, EIS).

Если суммировать кратко ^[10-13], то общими для стран Европейского Союза являются следующие ключевые элементы стратегии управления развитием науки и инноваций:

- ориентация научных исследований на преодоление глобальных вызовов, с которыми сталкивается современное общество, конвертация этих вызовов в конкретные цели государственной научной политики, повышение влияния результатов исследований и разработок на социально-экономическое развитие, обеспечение общего роста производительности труда;

- выявление и поддержка со стороны государства и бизнес-сообщества приоритетных областей или секторов национального научного и технологического развития, создание условий, способствующих инновациям, включая поддержку конкуренции;

- создание экономических условий и стимулов, благоприятных для устойчивого саморазвития научных сообществ, их партнерств с бизнесом и государством, поддержки предпринимательства и высокотехнологических малых компаний, поощрение прямых иностранных инвестиций в исследования и разработки;

- повышение привлекательности национальных «экосистем» производства знания и образования путем развития научно-исследовательской, в том числе, цифровой, инфраструктуры, укрепление потенциала университетов и обеспечение большей международной открытости.

Одним из характерных трендов для всех стран является также постоянный рост доли общих затрат на исследования и разработки в объеме ВВП (см. Рис. 1).

Рисунок 1. Динамика доли общих затрат на исследования и разработки (2007-2017, % к ВВП)

Источники: World Bank, International Comparison Program database; OECD Statistical Database; UNESCO Institute for Statistics; The Global Competitiveness Report; the Global Innovation Index

Однако, как показывает анализ данных разнообразных систем мониторинга и оценки научного и инновационного развития государств ^[14-15], стабильный позитивный рост тех или иных оценочных показателей не ведет напрямую к соответствующему укреплению позиций стран в сравнительных рейтингах.

Так, например во всех анализируемых странах на протяжении 2007 – 2017 гг. стабильно улучшались (превышая при этом общеевропейский уровень), такие показатели развития, как ВВП на душу населения, доля общих затрат на исследования и разработки, производительность труда, число исследователей и пр., однако динамика изменения национальных рангов в рейтингах глобальной конкурентоспособности (The Global Competitiveness Index – GCI) и инновационности (The Global Innovation Index – GII) оказалась не столь очевидной (см. Рис. 2).

Рисунок 2. Динамика ключевых показателей развития и рейтингов глобальной конкурентоспособности и инновационности (2007-2017)

Пояснение к Рис. 2: Традиционно, для характеристик системы науки и инноваций используются значения ВВП на душу населения, государственные затраты на исследования и разработки (ИР), показатели производительности труда и емкости системы науки. Дополнительно, для оценки производительности экономики включены данные рейтинга международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума в Давосе, а, в качестве независимой оценки инновационного развития, глобальный индекс инноваций от провайдера финансовой информации Bloomberg.

* Производительность труда – ВВП в пересчете за 1 мин. труда по паритету покупательной способности (ППС), в среднем по ЕС28 (2016) – 0,84 долл. США.

** По ППС.

Источники: World Bank, International Comparison Program database; OECD Statistical Database; UNESCO Institute for Statistics; The Global Competitiveness Report; the Global Innovation Index

Как видно из представленных на Рис. 2 данных, в течение 10 последних лет во всех трех странах стабильно росли такие показатели, как ВВП на душу населения, доля общих затрат на финансирование национальной науки, число ученых и производительность труда, хотя межстрановое сравнение с учетом среднеевропейских показателей демонстрирует ряд особенностей.

Так, Нидерландам и Соединенному Королевству не удалось достигнуть среднеевропейского уровня финансирования науки в 2,03 % от ВВП, и только в Германии этот показатель был стабильно выше – от 2,45 % ВВП в 2007 г. до 2,93% в 2017 г.

Число исследователей во всех трех странах на протяжении десятилетия было в 1,5-2 раза выше, чем средние показатели по Европейскому Союзу (около 3,6 тыс. чел. на 1 млн. населения в 2016 г.). Самые высокие темпы роста количества ученых продемонстрировали Нидерланды – за 10 лет их количество увеличилось в 1,3 раза.

Что касается уровня ВВП на душу населения, то в 2017 г. у Нидерландов в сравнении с другими двумя странами были самые высокие количественные результаты на душу населения - почти 52 тыс. долл. США против 48 тыс. в Германии и 43 тыс. в Соединенном Королевстве. Однако темпы роста этого показателя за десятилетие оказались выше в Германии – здесь размер ВВП на душу населения вырос в 1,33 раза против 1,18 раза в Нидерландах и 1,15 раза в Соединенном Королевстве.

Производительность труда в Германии и Нидерландах на протяжении десятилетия была всегда выше, чем в среднем по ЕС, тогда как Соединенному Королевству едва удалось превысить среднеевропейский уровень к концу 2017 г.

Однако, как отмечалось выше, если сравнивать этот позитивный рост с динамикой рейтингов глобальной конкурентоспособности и инновационности этих стран, то картина выглядит противоречивой. Если Нидерланды постоянно поднимались вверх как по шкале Индекса глобальной конкурентоспособности, так и по шкале Глобального инновационного индекса, то рейтинги Германии и Соединенного Королевства демонстрировали разнообразные «флуктуации».

Так, Германия, получив в 2007 г. второе место в мире по уровню инновационности, на несколько лет выпала из первой десятки (12 место в 2011-2015 гг.) и лишь в 2017 г. в нее вернулась (9 место). «Зигзаги» инновационного рейтинга Соединенного Королевства оказались еще круче: если в 2007 г. эта страна была третьей среди глобальных инноваторов, то в 2011 г. она всего лишь замыкала первую десятку. В 2015 г. Соединенному Королевству удалось подняться на 2 место, а в 2017 г. страна оказалась на 5 позиции.

Что касается глобальной конкурентоспособности, то течение 2007-2017 гг. Германия с переменным успехом удерживала свои позиции в середине первой десятки стран, а Соединенное Королевство – в ее конце.

Очевидно, что для поиска подходов к выявлению факторов, гарантирующих успех в глобальных рейтингах конкурентоспособности и инновационности, необходимо расширять контекст, в котором рассматриваются стратегии государств по развитию науки, как и число факторов, принимаемых во внимание. В частности, представляется важным учитывать национальные особенности организации управления наукой, сложившиеся принципы и практики научного менеджмента, значимые изменения «вмещающего ландшафта», в котором происходит реализация научно-инновационной политики, и многие другие обстоятельства.

В качестве примера, иллюстрирующего этот тезис, - краткий анализ особенностей контекста, в котором правительства Нидерландов, Германии и Соединенного Королевства развивают и совершенствуют национальные стратегии управления наукой и инновациями.

Организация управления наукой: текущее состояние

Соединенное Королевство

До середины 2016 г. Соединенное Королевство обладало самой открытой экономикой в Европе и уникальной структурой научного бюджета, когда прямые государственные расходы составляли меньше 29 %, на долю бизнеса приходилось примерно 46 %, а около 20 % научных исследований и разработок финансировались из-за рубежа. Однако при этом производительность труда находилась на среднем уровне (ЕС28) и более чем на 35 % уступала производительности труда в Германии и Нидерландах. После решения о Brexit (2016) новым британским правительством Т. Мей все функции управления наукой были централизованы в единственном супер-министерстве предпринимательства, энергетики и индустриальной стратегии (DBEIS), и началась работа по оперативному реформированию системы финансирования науки и инноваций. Вопросы, связанные с формированием политики в области высшего и дополнительного образования и профессионально-технического обучения, были полностью переданы в Министерство образования (DfE). Согласно позиции британского Кабинета министров, подобная концентрация ключевых функций в рамках супер-министерства позволит правительству, опираясь на новую индустриальную стратегию, «обеспечить мощный рост экономики страны и равное экономическое развитие всех ее частей с учетом новых вызовов, включая технологическую революцию, климатические изменения и необходимость перехода на возобновляемые источники энергии» ^[16]. Следуя этой логике, в рамках супер-министерства были объединены функции прежнего Министерства предпринимательства, инноваций и профессионального образования (DBIS), где до июля 2016 г. было сосредоточено управление научным и инновационным развитием и Министерства энергетики и климатических изменений (DECC).

Каким образом на практике изменится величина расходов на исследования и разработки на настоящий момент (май 2018) остается не ясным, хотя очевидно, что этот показатель не превысит 1,8 % ВВП (среднеевропейский уровень - 2,03 %). Вдобавок, обещания британского правительства компенсировать выпадающие в результате выхода из Европейского научного пространства доходы национальной науки (примерно 12 % от объемов общего научного бюджета ЕС), пока не трансформировались в конкретные шаги.

Кроме того, в 2017 г. обладавшие автономностью семь государственных научных фондов, через которые осуществлялось бюджетное финансирование по отраслям наук, а также Государственное агентство инноваций (Innovative UK) и Совет по финансированию высшего образования в Англии (Higher Education Funding Council for England - HEFCE) были объединены в новую единую административную структуру - Государственное агентство исследований и инноваций (UK Research and Innovation - UKRI), подчиненное супер-министерству. Государственные научные фонды потеряли прежний статус независимых координационных советов и превратились в одноименные комитеты, ставшие, по сути, административными подразделениями UKRI. Одновременно политический глава супер-министерства получил право при необходимости лично определять цели, размер и условия предоставления грантов и субсидий для UKRI и давать обязательные к исполнению указания по механизмам аллокации ресурсов.

Германия

В отличие от британской модели, нацеленной на консолидацию ключевых функций управления научным, технологическим и инновационным развитием в едином органе исполнительной власти, немецкая система отличается институциональным разнообразием, природа которого тесно связана с традициями и идеологией кооперативного федерализма (отсутствие жесткой иерархии, использование переговорных механизмов для формирования «платформы согласия» между всеми политическими акторами и группами интересов, разграничение ответственности, полномочий и финансов между уровнем федерации и уровнем земель). В настоящий момент ключевыми органами государственного управления в сфере научно-инновационного развития являются: Федеральное министерство образования и науки (BMBF) и Федеральное министерство экономики и энергетики (BMWi) и ряд других федеральных министерств. В свою очередь, на уровне земель государственную научную политику формируют и реализуют правительства шестнадцати земель и их профильные министерства. Функции главных координаторов научной политики выполняют Совместная научная конференция (GWK) и Немецкий совет по науке (WR). На федеральном уровне действует старейшая в Европе академия Leopoldina и Национальная академия науки и техники (acatech). Восемь крупнейших академий наук, финансируемых из бюджетов земель, объединены в «зонтичную» структуру - Союз немецких академий. Подавляющая часть исследовательских организаций ФРГ также объединены в четыре зонтичные структуры, носящие имена выдающихся немецких ученых: Общество научных исследований Макса Планка (MPG); Общество Фраунгофера (FhG); Ассоциация Гельмгольца (HGF) и Ассоциацию исследовательских институтов Лейбница (WGL).

Общий объем расходов на науку в стране достигает почти 3 % ВВП, при этом доля прямой государственной поддержки составляет около 30 %, доля предпринимательского сектора превышает 65%, а средства из иностранных источников – 5 %. Целевое финансирование на конкурсной основе по всему спектру фундаментальных исследований осуществляет фонд «Немецкое научно-исследовательское сообщество» (DFG).

Ключевым документом стратегического планирования для научно-исследовательских организаций ФРГ является Пакт для науки и инноваций (PFI); это соглашение между федеральным правительством и правительствами земель является их совместным финансовым «гарантийным обязательством» перед немецкой наукой. Наличие таких гарантий дает возможность крупнейшим научным организациям (Общество Фраунгофера, Ассоциация Гельмгольца, Общество Макса Планка, Ассоциация Лейбница), а также Немецкому научному фонду как организации-оператору, осуществлять среднесрочное финансовое планирование своей деятельности и, следовательно, добиваться достижения поставленных государством целей и задач в развитии науки.

Нидерланды

Экономика Нидерландов считается одной из наиболее развитых и открытых в Европе; национальный уровень производительности труда почти на четверть превышает медианные показатели по ОЭСР и, более чем на треть, показатели Европейского Союза (ЕС28). В Нидерландах, как и в Германии, отсутствует жесткая иерархичность в управлении национальной наукой, широко используются механизмы диалога, а в процесс принятия стратегических решений вовлечены не только участники т.н. «треугольника координации Бартона Кларка» ^[17] (государство, научное сообщество и бизнес), но и «конечные выгодополучатели» - сами граждане.

Координация работ по формированию государственной научной политики Нидерландов (включая подготовку соответствующих стратегических документов и проектов правовых актов) и ее реализация осуществляется голландским Министерством образования, культуры и науки (OCW), также часть бюджетного финансирования поступает к ученым по линии Министерства экономики (EZ), которое одновременно координирует научную политику в рамках программ Европейского Союза. Среди независимых консультантов важную роль играет Консультативный совет по науке, технологической политике и инновациям (AWT), который готовит рекомендации по научной и технологической политике для правительства и Генеральных штатов (парламента) Нидерландов. Другой значимый субъект в формировании научной политики — Нидерландская королевская академия искусств и наук (KNAW), созданная в 1808 году в качестве консультационного органа голландского правительства. Этот статус академии сохраняется по сей день и закреплен специальным законом. Общие затраты на исследования и разработки в Нидерландах примерно соответствуют среднеевропейскому уровню и составляют чуть меньше 2,0 % ВВП. В структуре расходов на науку доля прямых государственных расходов колеблется около 33 %, доля предпринимательского сектора превышает 51 %, а средства иностранных источников - превышают 12 %. Валовые расходы бизнеса на исследования и разработки превышают 1 % ВВП, а общий объем косвенной государственной поддержки (налоговых льгот на исследования и разработки) достигает 0,15 % ВВП (Источники: OECD Main Science and Technology Indicators (2017); UNESCO Institute for Statistics (2017); OECD, R&D Tax Incentive Indicators (2017)).

Главным инструментом правительства в обеспечении целевого финансирования поисковых исследований, координации научных бюджетов министерств и ведомств, организации государственно-частных партнерств и взаимодействия с некоммерческими исследовательскими организациями является Нидерландская организация по научным исследованиям (NOW). Чтобы сделать работу NOW более гибкой и приспособленной к научному сотрудничеству, с 2017 г. начат очередной этап ее структурной реформы ^[18]. В настоящее время созданы кластеры по естественным наукам, прикладным и инженерным дисциплинам и кластер социально-гуманитарных дисциплин. Все эти кластеры активно взаимодействуют с входящими в состав NOW девятью научными институтами фундаментальных исследований по отраслям наук. В 2018 г. должны закончиться работы по формированию на основе Нидерландской организации по научным исследованиям и разработкам в области здоровья (ZonMw) четвертого кластера NOW по исследованиям и разработкам в области здоровья. NWO является также участником так называемого Голландского научного и инновационного контракта (Kennis- en Innovatiecontract), который с 2012 года заключается между правительством, компаниями ведущих секторов экономики и организациями науки, чтобы объединить усилия для создания и внедрения технологических инноваций, способствующих устойчивому экономическому росту на социально ориентированных рынках.

Системы научного менеджмента: особенности и тренды

Национальные модели управления развитием науки всех трех стран формируются в условиях, когда трансформация объекта управления (сектора науки, образования и инновационной системы) осуществляется одновременно с изменениями методов государственного управления. Набор используемых инструментов варьирует в широком спектре от дирижистских моделей с использованием технологий современного бизнес-менеджмента, сфокусированных на получении результата в кратчайшие сроки, до методов косвенного стимулирования, сосредоточенных на расширении «степеней свободы» функционирования научной экосистемы и создании благоприятных условий для ее дальнейшей самоорганизации и творческого саморазвития.

По состоянию на текущий момент (начало 2018 г.) тенденцию к усилению дирижизма в управлении наукой демонстрирует деятельность британского правительства, акцент на расширении свободы и косвенных методов влияния характерен больше для правительства Нидерландов, а система научного менеджмента Германии традиционно балансирует между этими двумя крайностями, следуя федералистскому принципу «единство в многообразии».

Характерно, что очевидный дрейф в сторону дирижизма и концентрации «в одном окне» всех механизмов управления наукой произошел в Соединенном Королевстве в очень короткие сроки (середина 2016-2017 гг.), когда в стране возобладал курс на изоляционизм, а научно-инновационное развитие стало восприниматься не как самодостаточная цель, а всего лишь как один из многих элементов в общей «блок-схеме» управления экономикой в условиях кризиса, в частности, как ресурс для решения задач новой индустриализации, включая ускорение темпов роста производительности труда ^[19]. В основу практически «силового» внедрения новых организационных механизмов регулирования в сфере науки и образования были положены принципы и методы стратегического менеджмента ^[20]. Из лексикона супер-министерства DBEIS исчез термин «государственные затраты» (Government spending) на исследования и разработки, который был заменен термином «государственные инвестиции» (Government investment) ^[21]. В рамках такого подхода наука и инновации рассматриваются как совокупность связанных бизнес-процессов в меняющейся макросреде, при этом не учитываются представления об этой сфере как о сложившейся экосистеме с собственными законами развития.

Таким образом, попытки Соединенного Королевства «в одиночку» выбраться из кризисных процессов, охвативших Европейский Союз, и повысить эффективность операционного управления экономическим развитием, в том числе, в секторе науки и инноваций, оказались резко диссонирующими со сложившимися историческими, политическими, экономическими, культурными традициями бытования академического сообщества, естественными механизмами его воспроизводства и развития. Фактически, в Соединенном Королевстве происходит вынужденный масштабный эксперимент по отработке новых «административных» технологий управления научным развитием, характерными чертами которого являются упрощение и стандартизация функций государственного управления, с одной стороны, и прагматизация целей научного развития, с другой стороны. Последнее выражается в попытках «привязать» направления и задачи научного поиска к текущим проблемам регионов, сообществ и граждан ^[22], что для британского правительства является также способом разделить ответственность за целесообразность тех или иных решений о расходовании бюджетных средств на науку с самими налогоплательщиками.

Что касается Нидерландов, то одной из особенностей национального государственного менеджмента в сфере науки является творческое использование современных технологий проектного управления, которые сочетают классические процессно-ориентированные методы с гибкими итеративными технологиями (Agile Project Management), предполагающими вовлечение широких социальных групп в процесс создания продукта. Нидерланды – пока единственная страна в мире, где на практике удалось в полном масштабе реализовать проект общенационального интеллектуального краудфандинга для определения приоритетов научно-инновационного развития. В основе подхода лежат идеи «ответственного управления» и «ответственных исследований и инноваций» ^[23-25]. В общих чертах речь идет о том, чтобы «повернуть науку и общество лицом друг к другу». В рамках масштабного проекта, реализованного на базе специально созданной интернет-платформы, «академическая коалиция» проанализировала и обработала по согласованным процедурам более 11,7 тыс. вопросов и предложений от граждан, представителей научного и предпринимательского сообществ, а также организаций гражданского общества. Все вопросы были оценены с точки зрения их релевантности трем ключевым сферам: «Наука для науки»; «Наука для конкурентоспособности страны» и «Наука для общества». Детальный анализ позволил выявить 140 самых срочных вызовов, стоящих перед нидерландской наукой, и сформулировать 25 ключевых направлений научного развития на ближайшую перспективу.

Еще одна особенность современного научного менеджмента в Нидерландах – недавний отказ от ставки на наукометрические показатели в оценке работы ученых и переход к таким критериям, как научное качество, социальная значимость и жизнеспособность результатов исследований. Это решение стало одним из следствий постепенного осознания практической ценности идеологии т.н. «медленной науки» ^[26-31], поскольку именно фактор времени критически важен для проявления творческой инициативы ученых и получения подлинно новых, «незапрограммированных» результатов, которые могут иметь гораздо большее социетальное значение, чем достижение установленных извне формальных показателей эффективности.

В государственном научном менеджменте Германии успешно применяются как методы централизованного управления, так и методы косвенного стимулирования. При этом не только управление, но и сама система организации науки имеет гибридный характер, когда в едином поле одновременно сосуществуют элементы, присущие двум разным институциональным моделям. Одна модель базируется на административных подходах в управлении и крупных научных центрах, осуществляющих контроль над всеми областями своей деятельности. Другая - опирается на принципы стимулирования конкуренции, смешанное (государственно-частное) проектное финансирование, сеть исследовательских центров на уровне земель и федерации, связанных с бизнесом и университетами, а также систему независимой оценки результатов научной деятельности. Похожая гибридная модель развития науки реализуется также французским правительством ^[32].

С формальной точки зрения, гибридная модель развития науки оптимальна для ее выживания и устойчивого развития, поскольку используемые механизмы позволяют обеспечивать стабильность и адаптивность национальной научной системы в условиях нарастающей скорости внешних и внутренних перемен. Однако на практике, чтобы модели, «отвечающие» за преемственность и развитие, не слишком конкурировали и не ослабляли друг друга в борьбе за объективно ограниченные ресурсы, необходима некая внешняя структурная рамка, определяющая баланс интересов и правила игры. Для этого в Германии существует механизм политических гарантий, обеспечивающих сохранение согласованных пропорций научного развития. Эти гарантии традиционно включаются в т.н. коалиционное соглашение победивших парламентских партий, на основе которого формируется федеральное правительство. В частности, в рамках коалиционного соглашения 2018 г. партийного блока ХДС/ХСС и партии СДПГ зафиксировано решение об увеличении федеральных бюджетных расходов на исследования и разработки на 2 млрд. евро в год и мобилизации финансовых ресурсов земель и промышленности с тем, чтобы общие расходы ФРГ на исследования и разработки достигли 3,5 % ВВП к 2025 г. Подобные меры позволят Германии занять третье место в мире (после Израиля и Южной Кореи) по доле расходов на исследования и разработки ^[33].

Пример использования расширенного набора данных для разработки рекомендаций в сфере научно-инновационной политики

Представления о том, что в современных условиях именно наука является «движущей силой» социально-экономического развития, объективно усиливают внимание теоретиков и практиков к проблемам трансфера научных знаний в экономику и другие сферы жизни общества, в частности, речь идет о механизмах и каналах превращения результатов научного поиска в востребованные инновационные продукты и решения. Эксперты считают, что конкурентоспособность современной экономики и благополучие граждан сегодня, как никогда прежде, зависят от способности бизнеса развивать и коммерциализировать достижения науки ^[34-36]. Создание экосистемы, позволяющей инновациям процветать и умножаться, является общей задачей всех стран-членов ЕС, ее регионов и муниципалитетов. Изменение социально-экономических отношений, происходящее в мире в связи с формированием новой экономики знания, всеобъемлющая «цифровизация» социальных практик ведут к эволюции предпринимательской деятельности, ее сущность и дух трансформируются ^[37-38]. Поэтому эффективный поиск приоритетов политики развития решающим образом зависит от правильной настройки системы экономических и социальных измерений, ее потенциальной способности уловить новые тренды. В рамках этого процесса в последние годы резко выросла заинтересованность государственных органов стран ОЭСР в использовании специализированных инструментов мониторинга деятельности МСП в научно-инновационной сфере и оценки эффективности текущей политики по созданию условий для их роста и процветания ^[39].

Так, согласно общему решению государств-участников ОЭСР очередной открытый форум организации, состоявшийся в 2016 г. в бельгийском Генте (проводится раз в 10 лет под названием OECD Blue Sky Forum), был посвящен фундаментальным вопросам улучшения системы измерений прогресса и облегчения трансфера этих знаний в систему государственного управления ^[40]. В связи с решениями форума в Генте в рамках проекта EIS была кардинально переработана система измерений эффективности инноваций и, вслед за «стандартной» версией EIS 2016, в рамках новой методологии выпущена «внеплановая» версия EIS 2017 ^[41].

Помимо количественных характеристик экономической и демографической статистики, особую роль в поиске зависимостей, значимых для успеха стратегий научно-инновационного развития, начинают играть качественные данные социальных наук, в частности, источники данных регулярного социального мониторинга. Одним из авторитетных проектов подобных межстрановых исследований предпринимательской активности является Глобальный мониторинг предпринимательства (Global Entrepreneurship Monitor, GEM) ^[42]. Опросы и обзоры GEM (последний по времени - GEM 2017/2018 Global Report) учитывают социальный, культурный, политический и экономический контекст предпринимательства и относят все страны по условиям социально – экономического развития к трем типам экономик: так называемым ресурсно-ориентированным, эффективностно- и инновационно-ориентированным ^[43]. Фактически, речь идет о трех типах сообществ, для экономического развития которых характерны либо ставка на большие объемы природных ресурсов и малую величину добавленной стоимости (индустриальная экономика), либо на смешанную экономику с развитыми рынками труда, товаров, услуг (опора на рынок капитала), либо на поток инноваций с потенциально очень высокой добавленной стоимостью (ставка на венчурный бизнес).

Сопоставимые данные международной экономической и демографической статистики, соотнесенные друг с другом и дополняющие друг друга системы показателей проектов EIS и GEM, а также другие данные международных сопоставлений дают необходимую методическую основу для выявления ключевых элементов дизайна стратегий управления развитием науки в Нидерландах, Германии и Соединенном Королевстве – странах, являющихся признанными лидерами инноваций.

Системы науки и предпринимательства не существуют в вакууме; целый ряд факторов определяет насколько эффективно (или проблемно) они могут функционировать. С точки зрения анализа, речь идет о некотором минимальном наборе культурных, институциональных и демографических характеристик национального «вмещающего ландшафта», от которых может зависеть успех. Новая методология EIS предлагает вариант решения в форме набора внешних, по отношению к предпринимательству, структурных условий (Framework conditions), которые имеют три измерения: качество человеческих ресурсов, привлекательность системы науки и дружелюбность деловой среды. В свою очередь, данные GEM позволяют оценить предпринимательский потенциал государств, в частности, характеристики общественной ценности занятий предпринимательством.

Например, для оценки качества человеческих ресурсов учитывается не только доля молодежи (25-34), имеющей высшее образование, но и количество молодежи (на 1000 человек в возрасте 25-34), защитивших диссертации, а также доля взрослого населения (25-64), участвующих в программах непрерывного образования и переподготовки. Привлекательность системы науки оценивается как с помощью наукометрических показателей, например, возможностью участвовать в международных публикациях (число публикаций на 1 млн. населения), так и долей иностранных аспирантов по отношению ко всему числу аспирантов в стране. Для оценки дружелюбности деловой среды используется, в частности, доля предприятий с максимальной контрактной скоростью загрузки самого быстрого фиксированного интернет-соединения не менее 100 Мбит/с.

В свою очередь, предпринимательский потенциал оценивается с помощью характеристик мотивации и статуса, которым успешный предприниматель обладает в обществе. Индекс мотивации (Motivation Index) – это отношение доли людей, осознающих перспективы для себя в предпринимательстве (т.н. добровольных предпринимателей, opportunity-driven entrepreneurship), к тем, кто считает себя предпринимателем по необходимости (necessity-driven entrepreneurship), среди той части взрослого населения (18-64 лет), представители которого либо планируют стать предпринимателями, либо уже являются работниками или владельцами частного бизнеса.

Для измерения характеристики статуса успеха (High Status to Successful Entrepreneurs Rate) используется доля (%) взрослого населения (18-64 лет), полагающих, что в их стране успешный предприниматель имеет высокий статус.

Поскольку характеристики «уровень развития предпринимательства (в том числе как культурно-психологического феномена) со всей очевидностью является одним из факторов, влияющих на успех стран в глобальной конкуренции за показатели экономического развития и степени инновационности, был проведен пилотный анализ перечисленных выше индексов и показателей для трех рассматриваемых стран (Нидерланды, Германия, Соединенное Королевство). В частности, были выделены характеристики, демонстрирующие особенности культурно-психологической и институциональной среды, в которой развивается предпринимательство, а также определены факторы, благоприятные и неблагоприятные для научно-инновационного развития.

Как показывают данные, представленные в табл. 1, у всех трех стран, имеющих статус лидеров инноваций (EIS), наблюдаются такие сходные характеристики, как:

- высокая плотность населения (в 2-3 раза выше, чем в среднем по ЕС);

- высокое удельное количество МСП, финансирующих собственные исследования и разработки (в 1,5-2 выше, чем в среднем по ЕС);

- более высокий уровень расходов МСП на ИР (в 1,5-2 выше, чем в среднем по ЕС);

- более высокая, чем в среднем по ЕС и в мире, мотивация населения к предпринимательской активности;

- наличие устойчивых представлений о связи предпринимательского успеха с высоким положением в обществе.

Однако, как было отмечено выше, Соединенное Королевство, несмотря на предпринимаемые усилия, заметно отстает от Нидерландов и Германии по рейтингу глобальной конкурентоспособности (GCI 2017, соответственно 8, 4 и 5 места), а Германия отстает от Нидерландов и Соединенного Королевства по рейтингу глобальной инновационности (GII 2017, соответственно, 9, 3 и 5 места). Анализ факторов, благоприятствующих и затрудняющих успех научно-инновационного развития (см. Табл. 1), позволяет предположить, что позитивный эффект для роста конкурентоспособности Соединенного Королевства могли бы дать такие решения, как стимулирование роста доли высокотехнологичных МСП в экономике и повышение бюджетных расходов на ИР и венчурное финансирование. В свою очередь, для Германии точками приложения усилий могли бы стать такие направления деятельности, как повышение привлекательности системы науки, стимулирование занятости в высокотехнологичных и быстрорастущих секторах, а также повышение доли бюджетных расходов на ИР и венчурное финансирование в общем объеме расходов.

Таблица 1

Контекст, в котором функционируют системы науки и инноваций в Нидерландах, Германии и Соединенном Королевстве (с учетом фактора предпринимательской активности)

* Справочно: Для Российской Федерации (2016): Тип экономики – смешанная, развитый рынок труда, товаров и услуг; Индекс мотивации - 1,3 (средний показатель в мире – 3,0); Статус успеха - 65,9 (средний показатель в мире – 68,5).

** Индекс мотивации предпринимателей - Motivation Index.

*** Статус успеха - High Status to Successful Entrepreneurs Rate (доля взрослого населения, полагающего, что в их стране успешный предприниматель имеет высокий статус).

Источники данных: European Innovation Scoreboard 2017; Global Entrepreneurship Monitor 2017/2018; The 2017 EU Industrial R&D Investment Scoreboard.

Выводы

Научно-инновационное развитие происходит в сложном «вмещающем ландшафте». Существующие оценочные метрики объективно не способны учесть и отразить всю многомерность взаимозависимостей этой системы. Государственная политика в сфере управления наукой и инновациями также носит сложный, многомерный и многоуровневый характер (policy mix).

Очевидно, что для повышения обоснованности принимаемых решений и возможности прогнозировать, дадут ли на деле позитивный эффект те или иные изменения в национальных стратегиях развития науки и инноваций, необходимо постоянно расширять контекст анализа и палитру факторов, принимаемых во внимание. В противном случае может оказаться, что прогресс в деле просвещения и улучшения качества научных исследований не даст ожидаемых эффектов для экономики, поскольку будет соседствовать со снижением числа наукоемких малых и средних предприятий (МСП), а развитие технологической инфраструктуры не решит задачу расширения возможностей граждан в наступающем цифровом мире (например, из-за отсутствия программ непрерывного обучения). Для того, чтобы комплексная политика стала по-настоящему обоснованной, доказательной («основанной на фактических доказательствах» - evidence-based policy), ее научно-методологическое сопровождение (включая экспертный мониторинг и оценку) должно, помимо строгой системы фактов, базироваться на подходах, выходящих за рамки отдельных научных дисциплин. Как показывает анализ, многомерный взгляд на исследуемый объект и контекст, в котором он функционирует, позволяет обнаруживать значимые зависимости между факторами и процессами, управление которыми осуществляется в рамках отдельных стратегий с собственными системами мониторинга и оценки.