Сравнение ОДКБ и ШОС как институтов международных отношений

Белоусова Ирина Сергеевна аспирант, кафедра социологии международных отношений, Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова 119234, Россия, г. Москва, ул. Ленинские Горы, 1, стр. 33 Belousova Irina Sergeevna Post-graduate student, the department of Sociology of International Relations, M. V. Lomonosov Moscow State University 119234, Russia, g. Moscow, ul. Leninskie Gory, 1, str. 33 ibelousovabvc@gmail.com Другие публикации этого автора

Тема сопоставления таких международных организаций, как ОДКБ (Организация Договора о коллективной безопасности) и ШОС (Шанхайская организация сотрудничества), широко обсуждаема в среде специалистов. Отметим, что в большинстве трудов, посвященных анализу ОДКБ и ШОС, экспертами делается вывод о том, что обе организации «хороши» и должны неопределенным образом дополнять друг друга. Представляется более реалистичной позиция, что при одинаковом векторе развития ОДКБ и ШОС станут соперничать за влияние в ЦА ввиду почти полной идентичности состава, одинаковых целей с одной стороны, и участия в ШОС амбициозного Китая с другой^[1]. Кроме того, расстановка точных «акцентов», приоритетов любой внешней политики способствует ее направленности и системности. Поэтому встает вопрос, какая организация располагает большим потенциалом развития.

Так как обе организации по своей природе являются социальными организациями с одной стороны и социальными институтами с другой, то мы будем анализировать их через понятие и признаки социальной организации и социального института. Следуя выбранному методологическому подходу, укажем сначала определение организации в рамках социологии:

Социальная организация – разновидность социальной группы, структурно упорядоченное и взаимообусловленное объединение индивидов и групп, которые функционируют, руководствуясь общей целью и интересами и подчиняясь определенным программным планам. В отличие от социальной группы социальная организация создается произвольно, в ней есть один или несколько центров принятия решений, а также формально закрепленная структура и распределение полномочий^[2].

Социальный институт и социальная организация не равны: институт – более широкое понятие, нежели организация. В то же время, социальная организация – это инструмент осуществления социальным институтом своих функций, и как части носят в себе признаки целого, к организации применим институциональный подход в том или ином понимании.

В силу сложности большинства современных социальных организаций представляется, что первые три подхода слишком упрощают их природу, хотя они и остаются уместными в их изучении. Как видим, институциональный и системный подход имеют свои особенности, и их применение зависит от задач конкретного исследования.

Определение организации международной как частного случая организации социальной аналогично. На основе изученной литературы выделим несколько существенных признаков международной организации:

· Объединение двух и более социальных групп международного характера;

· Наличие общей цели. Отметим, что учредители при этом могут иметь разные мотивы, иногда и весьма разные интересы, но выполнимые при наличии механизма сотрудничества. Однако официально заявленные цели всегда одинаковые.

Стоит отметить, что, создавая международную организацию, государства не наделяют ее какими-либо особыми полномочиями, но мандатом на деятельность от их лица. Таким образом, в большинстве случаев международная организация для государства – это средство реализации своих интересов. Само по себе благополучие организации зачастую не волнует ее членов, что существенно сказывается на эффективности ее работы как международного института.

· Постоянство действия. Это признак, который отличает международную организацию от форума, саммита, временных переговоров и консультаций

· Наличие организационной структуры, членства, своего персонала, штаб-квартиры и своего персонала. Этот признак присущ международной организации как социальной организации, призванной выполнять определенные возложенные на нее "институциональные" функции;

· Наличие устава. Устав - это инструмент закрепления, упорядочивания деятельности организации;

· Международная правосубъектность. По мнению автора, этот признак спорный, так как не все общественные структуры международного масштаба являются субъектами международного права. Такое происходит в силу отсутствия юридического признания этих организаций другими субъектами международного права. В то же время, они фактически выполняют задачи, возложенные на них их основателями. Поэтому более действенным представляется критерий фактической деятельности (пусть с разной эффективностью) организации. Соответственно, деятельность организации как социального института состоит реализации коллективной воли ее участников^[3].

Заметим, что вышеуказанным формальным, но важным признакам обе международные организации вполне соответствуют. И ОДКБ, и ШОС имеют свои уставы, Хартии, штаб-квартиры. Они признаны ООН и активно взаимодействуют с ней. Таким образом, мы проведем анализ по менее формальным критериям: расстановка интересов и ценностей внутри организаций, их институциональные проблемы и проработанность принятых соглашений, а также реализуемые проекты.

Сравнительный анализ эффективности ОДКБ и ШОС

Идеи, ценности участников и их национальные интересыКак известно, социально-экономическая (да и политическая) обстановка в регионе ЦА оставляет желать лучшего: помимо социально-экономической нестабильности страны столкнулись с большими объемами наркотрафика и угрозы экстремизма и терроризма. Как известно, Россия не имеет укрепленных границ с Казахстаном, поэтому она фактически «делит» угрозы безопасности с центральноазиатскими государствами. В силу международного характера нетрадиционных вызовов безопасности и слабой способности стран ЦА с ними справляться и Россия, и бывшие постсоветские страны имеют насущный интерес в укреплении общей обороноспособности, что и достигается с помощью таким международных институтов, как международные организации. КНР в силу этнической и конфессиональной напряженности в СУАР также имеет потребность в нивелировании этих вызовов безопасности. Заметим, что страны ЦА имеют и чисто политический интерес в интеграции на постсоветском пространстве – это лавирование между сильными державами (Россией, США, Китаем) для получения от них своих экономических и военно-политических выгод. В свою очередь, Китай прежде всего ставит цель своего экономического главенства в регионе. Среди отечественных и зарубежных экспертов бытует мнение, что преимущество ШОС перед ОДКБ состоит в присутствии Китая, который создает противовес российскому «доминированию» в ней. На практике такое преимущество представляется спорным. Анализ последних изменений в ШОС пока показывает декларативность ее существования вкупе с попытками угодить «и нашим, и вашим» (т.е. и России, и Китаю). Так, в 2017 г. в состав ШОС были приняты Индия и Пакистан, за принятие которых выступали соответственно РФ и КНР^[4]. Их членство исключало друг друга ввиду территориальных споров между Индией и Пакистаном. Тем не менее, обе страны были приняты в Организацию, и пока трудно судить, скажется ли это положительно на ее функционировании как института международных отношений. Кроме того, в Стратегии развития указано, что ШОС – многопрофильная организация, которая не ставит целью создания ни экономического, но военно-политического союза. При этом заявляется о «едином шелковом пути» как инструменте благоприятного экономического сотрудничества членов ШОС^[5]. Получается, что противоречия главных игроков ШОС – России и Китая – так и не были разрешены (Россия выступала за военно-политическую направленность ШОС, Китай – за экономическую). Своей «многопрофильностью» ШОС стала напоминать СНГ. При этом, если в СНГ есть свой двигатель развития (Российская Федерация) и множественные исторически сложившиеся социально-экономические и культурные связи, то в ШОС мы видим два полюса силы, которые объединились искусственно ради дипломатической демонстрации.

Нет сомнений, что ОДКБ также терпит на себе проблемы противоречия национальных интересов стран-участниц и что она не ощущает последствия «потребительского» отношения своих создателей. Как и в ШОС, в ОДКБ есть свои «центры силы», которые движут развитием Организации. Судя по инициативам, исходящим от членов ОДКБ, наиболее активные страны здесь это РФ, Казахстан и Белоруссия. Тем не менее, большинство экспертов сходятся во мнении, что в отличие от ШОС, где Россия вынуждена соперничать по мощи с КНР, в ОДКБ её доминирование неоспоримо. Западные комментаторы абсолютизируют этот фактор: по их мнению, ОДКБ это не более чем инструмент реализации российских имперских амбиций^[6]. Представляется, что такое видение вопроса не соответствует действительности. Это будет проиллюстрировано в подробном рассмотрении институциональных проблем Организации, участники которой свободно пользуются консенсусным принципом принятия решений, что ощутимо тормозит реализацию проектов ОДКБ. Кроме того, доминирование одного из игроков не является противоестественным для международной организации (США свободно доминируют в НАТО, Германия и Франция – в ЕС). Другой вопрос – как к этому относится сами игроки.

Таким образом, мы видим, что как социальная организация ОДКБ более состоятельна, нежели ШОС: разрыв интересов не является принципиальным, он также преодолим в силу своей незначительности и наличия видного лидера в ОДКБ – России.

Институциональные проблемы организаций

Рассмотрим систему органов ШОС и ОДКБ, порядок их деятельности и формирования. Анализ документов ШОС, касающихся её институтов, позволяет сделать следующие выводы:

1) Высшие органы ШОС не являются постоянными. Более того, они довольно редко созываются (например, 1 – 3 раза в год);

2) Система органов ШОС построена согласно должностным уровням представителей государств-членов^[7]. С одной стороны, её преимущество в том, что она охватывает представителей разных уровней власти (глав государств, глав правительств, глав МИДов, руководителей профильных ведомств), что должно способствовать координации между ними и проведении в жизнь достигнутых договоренностей. С другой, отсутствие действующих постоянных органов, специализирующихся на своей сфере деятельности, делает невозможной реализацию крупномасштабных и долгосрочных проектов, способных значительно изменить ситуацию в регионе;

3) Особое внимание стоило бы уделить недостаткам правил процедуры ШОС. Известно, что принцип консенсуса сильно тормозит инициативы Организации (например, своим правом «вето» часто пользуется Узбекистан). В то же время, Хартия ШОС подразумевает возможность реализовывать проекты только для выразивших заинтересованность участников^[8], что стимулирует сотрудничество на двух- и трехсторонней основе, но не развитию самой Организации;

4) В рамках ШОС нет механизма финансовой поддержки её проектов. Учрежден Деловой совет ШОС, который удобен для заключения бизнес-контрактов, и Межбанковское объединение (МБО), которое состоит из крупных банков стран-членов и призвано обеспечить финансовое сопровождение заключенных сделок^[9];

Надо сказать, что и перед ОДКБ стоит проблема консенсуса, и здесь эксперты также приводят в пример делегацию Узбекистана, которая в свое время использовала право вето, чтобы притормозить деятельность Организации (при подписании документов о силах и средствах системы коллективной безопасности, КСОР, формирования единой позиции Организации по Афганистану)^[10]. Тем не менее, в более развитой организационной структуре мы можем найти преимущества перед ШОС:

1) Органы, отвечающие за общие вопросы деятельности Организации (а именно Совет коллективной безопасности), заседают по сессиям, а в периоды между сессиями их деятельность выполняет Постоянный совет;

2) В ОДКБ есть пост Генерального секретаря, который является главенствующим отдельным органом и непосредственно подотчетен Совету коллективной безопасности;

3) Существуют и постоянные консультативные и исполнительные органы, которые имеют свою сферу деятельности (борьба с наркотиками, нелегальной миграцией, чрезвычайными ситуациями, военно-экономическому сотрудничеству)^[11].

Итак, мы можем сделать вывод, что как социальный институт ОДКБ более сильна ввиду постоянства деятельности ее основных органов. Кроме того, «разделение труда», сфер действия по разным профилям соответствует требованию различным задачам, которые ставят перед собой создатели рассматриваемых социальных институтов.

Проработанность стратегий и концепций развития организаций

Как уже упоминалось ранее, социальную организацию отличает деятельность по заранее намеченному плану. В случае с международными организациями это Устав (Хартия) и Концепции развития.

Действующие Уставы организаций были подписаны в 2001 (Хартия ШОС) и 2002 гг. (Устав ОДКБ). Обратим внимание на то, как в них отражаются цели, задачи международных организаций и принципы их действий. Исходя из формулировок в вышеназванных документах, можно предположить, что в самом начале функции ОДКБ как организации безопасности были четко выражены^[12]. В то же время, налицо довольно расплывчатое понимание задач ШОС. При довольно конкретной формулировке угроз – «три зла», наркотрафик, организованная преступность, незаконная миграция – довольно широко обозначено поле деятельности Организации, по сути, она призвана заниматься всем: военно-политическим, экономическим и гуманитарным сотрудничеством^[13]. Представляется, что все же планы создания организации универсальной направленности, деятельность которой была бы действительно эффективной, нереалистичны. Это показала практика разделения международных организаций на сферам их деятельности. Вообще, подобные расплывчатые формулировки чаще «обо всем» чаще всего свидетельствуют об отсутствии общего видения будущего организации.

В то же время, некоторые статьи в уставных документах говорят о серьезных качественных различий ОДКБ и ШОС. Приведем выдержки, содержащие обязательства стран-участниц и методы реализаций их задач.

Устав ОДКБ от 2002 г. развивает положения договора ДКБ от 1992 г., где ст.ст. 1 – 4 приближают Организацию к статусу военного блока^[14]. Агрессия против одного из ее членов будет рассматриваться как агрессия против всех остальных стран-участниц. Здесь уместна параллель с НАТО: в ст.ст. 4 – 6 Североатлантического договора от 1949 г. содержатся аналогичные положения^[15].

Сделанные выводы позволяют увидеть довольно яркий контраст между ОДКБ и ШОС. Хартия ШОС ставит на первое место общие фразы («поддержание безопасности в регионе»), выработку общей позиции по международным проблемам, координацию усилий по борьбе с угрозами безопасности^[16].

Таким образом, анализ уставных документов организаций показывает, что при учреждении ОДКБ участники руководствовались целью создать организацию вполне определенного профиля, беря на себя при этом вполне определенные обязательства. В то же время, ШОС наделили всеохватывающими функциями, не приведя юридической основы их реализации. Хартия ШОС не содержит такого задела, т. к. её «форумный» характер виден из акцентов на консультации и выработку общих деклараций участниц. Общий вывод проведенного анализа сводится к тому, что ОДКБ является более перспективным международным институтом, нежели ШОС.