Управление государственным долгом: ориентация на эффективность

Государственный долг возникает в том случае, когда государство осуществляет заимствования. В настоящее время практически все государства мира имеют государственный долг. Долговая проблема, как всеобъемлющее и системное явление обострилась после и вследствие мирового финансового кризиса 2008-2009 гг. как для развивающихся, так и для развитых стран. Именно в этот период сократились поступления в государственные бюджеты, что не позволило финансировать возрастающие расходы (преимущественно социальной направленности).

Так, для преодоления кризиса многие страны фактически за счет наращивания государственного долга осуществляли меры по количественному смягчению и стимулированию экономики (США, Япония, Китай и др.). Масштабные заимствования привели к резкому росту государственного долга. Именно рост государственного долга стал угрозой для экономической безопасности многих государств. Российская Федерация не пошла по этому пути – не стала радикально увеличивать свой государственный долг, использовав другие методы борьбы с кризисом, приведшие к снижению экономической активности хозяйствующих субъектов и уровня жизни населения.

В мире среди «лидеров» в сфере государственного долга по его объему выделяются, прежде всего, развитые страны.

Таблица 1. Государственный долг стран мира в 2017 г.^[1]

По объему государственного долга Российская Федерация существенно «отстает» от развитых стран. Данные нижеследующей таблицы свидетельствуют о том, что размер государственного долга России невелик, однако имеет явную тенденцию к росту, а в его структуре преобладает государственный внутренний долг, размер и доля которого продолжит существенно возрастать.

Таблица 2. Государственный долг Российской Федерации в 2015-2020 гг.^[2]

Безопасность государственного долга оценивается, как правило, показателем «отношение государственного долга к ВВП, в процентах». Так, для государств-членов ЕС применяются условия Маастрихтского соглашения, согласно которым отношение государственного долга к ВВП не должно превышать 60 % ВВП ^[3].МВФ использует иные пороговые значения данного показателя: степень риска долгового кризиса низкая – 30%, средняя – 40%, высокая – 50% ^{[4, с.10]}.В России для оценки долговой устойчивости используется пороговое значение в 50% от ВВП.

Таблица 3. Государственный долг стран мира в 2017 г. ^[5]

Как следует из данных таблицы, все наиболее развитые страны имеют показатели, превышающие пороговый уровень безопасности в сфере государственного долга.

В Российской Федерации в настоящее время показатель «Госдолг/ВВП» один из наименьших среди крупных стран – ниже 20%. Тем не менее, привлечение дополнительных ресурсов, как одно из направлений финансовой политики, сохраняется – в планах правительства на очередную трехлетку предусмотрено активное наращивание государственного долга.

В целом, в последнее десятилетие уровень государственного долга поддерживался на достаточно безопасном уровне, что было обусловлено взвешенной бюджетной политикой, а также накопленными в суверенных фондах резервами. Даже существенный рост дефицита федерального бюджета не привел к неоправданно высоким внутренним и внешним заимствованиям. Долговая нагрузка на федеральный бюджет соответствовала критериям и индикаторам долговой безопасности, установленных государственной программой «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков». Показатели долговой устойчивости не превышали предельных значений.

В перспективе, как показывает анализ официальных документов («Основных направлений государственной долговой политики на 2017-2019 годы», «Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов», федерального закона Российской Федерации «О федеральном бюджете Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов»), долговая политика страны будет ориентирована на высокую активность в сфере внутренних займов и ограниченные объемы внешних заимствований.

Согласно программе государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов в течение трех этих лет предусматривается значительное увеличение объема государственного внутреннего долга ^[6].

Таблица 4. Основные параметры государственных внутренних заимствований на 2018-2020 гг. ^[7]

Данные свидетельствуют о том, что в 2018-2020 гг. государственный внутренний долг будет наращиваться примерно на 1 трлн. руб. ежегодно, с сохранением доли государственных ценных бумаг на уровне 78-80%. Значительная доля государственных гарантий на этот период сохраняется, кроме того, основной их объем приходится на новую цель гарантирования - облигационные займы, привлекаемые специализированным обществом проектного финансировании на цели предоставления займов юридическим лицам, реализующим инвестиционные проекты в рамках «фабрики» проектного финансирования».

Важным аспектом процесса государственных заимствований выступает, на наш взгляд, вопрос использования заемных средств. Привлеченные государством средства, как правило, используются традиционно - для решения текущих задач, например, для покрытия дефицита бюджета в очередном финансовом году. В свою очередь, из бюджета данные средства направляются на финансирование расходных обязательств. Бюджетное законодательство Российской Федерации фактически предусматривает общее (совокупное) покрытие расходов бюджета общей суммой доходов бюджета и поступлениями из источников финансирования его дефицита, без какого-либо особого порядка использования заемных средств. Дефицит покрывается либо за счет средств Фонда национального благосостояния и Резервного фонда, либо за счет государственных заимствований ^[8]. Заимствования средств происходят, как правило, в форме эмиссии государственных ценных бумаг, либо государственных гарантий и трансформируется в государственный долг.

В «Основных направлениях государственной долговой политики на 2017-2019 годы» также указывается, что государственные заимствования – основной источник финансирования федерального бюджета ^[9].

Необходимо отметить следующую особенность государственных заимствований в форме ценных бумаг. Из графика аукционов по размещению ОФЗ в 4 квартале 2017 г. и 1 квартале 2018 г. следует, что преобладающая часть ценных бумаг размещается на срок от 5 до 10 лет и свыше 10 лет ^[10], т.е. носит долгосрочный характер. Эти долгосрочные долговые ценные бумаги направляются на покрытие дефицита федерального в очередном финансовом году, т.е. покрывают текущие потребности. С 2008 г. не действуют положения Бюджетного кодекса (ст.ст. 66-68), предусматривающие разграничение капитальных и текущих расходов федерального бюджета, поэтому оценить инвестиционную направленность расходов бюджета весьма затруднительно.

Данное обстоятельство, на наш взгляд, демонстрирует слабую стратегическую, долгосрочную направленность в управлении государственным долгом, который должен быть ориентирован на эффективное использование привлекаемых средств. Это проявляется в том, что привлеченные средства, как правило, направляются на решение текущих, краткосрочных задач в рамках одного бюджетного года.

Современный подход предполагает накопление полученных сверхнормативных доходов бюджета (от более высокой цены на нефть, чем предусмотрено законом о бюджете) в ФНБ (и ранее – Резервном фонде) и их «инвестировании» в соответствующие инструменты (иностранную валюту, долговые ценные бумаги иностранных правительств и банков и т.п.), одновременно дефицит федерального бюджета должен погашаться только за счет государственных заимствований. В то же время, средневзвешенная стоимость заимствований в 3 с лишним раза выше, чем средневзвешенная доходность от размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния ^{[11, с. 150-153]}.

Если для России нет необходимости резкого наращивания объема государственного долга, то это не значит, что привлекаемые средства должны быть использованы недостаточно эффективно. Вообще, вопрос эффективности заимствованных государством средств, является одним из наиболее острых в теории и практике государственного долга. Выбор между текущими и капитальными целями в современных условиях целесообразно решать в пользу последних. В целях обеспечения безопасности в долговой сфере необходимо, на наш взгляд, ориентироваться на более эффективное использование долговых ресурсов в долгосрочном периоде.

Ключевые элементы данного подхода отражены в ряде работ исследователей по вопросам управления государственным долгом. Так, рядом авторов подчеркивается низкая эффективность традиционной модели управления государственным долгом в России и необходимость обеспечения эффективного целевого использования привлеченных средств^{[12, с. 45-48; 13, с. 37]}. По мнению Т.В. Погодаевой, проблема заключается не только в размерах государственных заимствований, но и в направлениях их использования - сложности, как правило, возникают в тех странах, где государственные заимствования используются не для модернизации и повышения конкурентоспособности экономики, а направляются на финансирование социальных расходов и проведение «популярной» макроэкономической политики» ^{[14, с. 51-52]}.

Среди недостатков системы управления государственным долгом в России отмечается также отсутствие системы активного воздействия на структуру долга исходя из стратегических целей развития российской экономики, отсутствие должной системы ответственности за обеспечение эффективного управления всеми видами долга, также слабую нацеленность заимствований на модернизацию российской экономики ^{[15, с. 76-78]}. Именно наличие стратегического планирования в области управления государственным долгом должно являться одним из критериев оценки качества управления государственным долгом ^[16].

Проблем и стратегических задач в России, требующих существенных затрат в целях модернизации экономики, достаточно много - обновление основных фондов, развитие высокотехнологичных производств и инфраструктуры, совершенствование системы образования и т.д. Однако средств на реализацию масштабных общенациональных стратегических проектов всегда не хватает. Фонд национального благосостояния (как и ранее - Резервный фонд) скорее предназначен не для развития, а для защиты от колебаний, поддержания стабильности экономики. Российский фонд прямых инвестиций (капитал под его управлением – 10 млрд. долл. ^[17]) не может обеспечить средствами все сферы.

В данном случае, на наш взгляд, возможно более эффективно использовать привлеченные государством средства, направляя их на достижение конкретных стратегических целей. Займы целесообразно использовать для решения не текущих, а капитальных задач. Как отмечает Б.И. Алехин, автор ряда работ по государственному долгу, - золотое правило государственных финансов - «занимать, чтобы инвестировать» ^{[18, с. 97]}.

Потенциал эффективности заимствованных государством средств возможно существенно повысить по сравнению с тем, который в настоящее время реализуется. Заимствованные средства должны направляться в те объекты, в которых имеется общественная необходимость, но они требуют значительных затрат, носят долгосрочный характер. Частный бизнес, как правило, не заинтересован инвестировать в эти объекты.

Мировой опыт в данной сфере капитального использования публичных заимствований имеется, и он, как правило, положительный. Еще в 1930-е годы многие страны стали использовать государственный долг для финансирования крупных инфраструктурных капитальных проектов, таких как шоссе или крупные гидроэлектростанции ^[19].

Эта тенденция сохранилась и в настоящее время. Так, в Японии разрешается выпускать облигации для привлечения средств на финансирование госпрограмм для реализации сложных социально значимых проектов. Для правительства это является инвестиционными расходами, которые в дальнейшем окупятся экономическим ростом или улучшат качество жизни определенной категории населения ^{[20, с. 63]}. Принятый еще в 1947 году «Закон о публичных финансах» предусматривает, что правительство может выпускать только «строительные облигации» для финансирования инвестиций в инфраструктуру, в отличие от покрытия текущих расходов на социальное обеспечение ^[21].

Китай имеет многолетний опыт привлечения средств для строительства общественно важных объектов. В 2015 г. Министерство финансов КНР опубликовало «Временные правила выпуска целевых облигаций местными правительствами». Целевые облигации выпускаются правительствами регионов (провинций, автономных районов, городов центрального подчинения) для привлечения средств на создание общественно важных объектов. Причем процент по ним может быть выше, чем по облигациям государственного долга, а для поощрения инвестиций в облигации региональных правительств доход инвесторов от облигаций освобождается от налога на доходы ^[22]. Эти облигации предусмотрены, прежде всего, для инвестиционных проектов, которые могут приносить коммерческий доход (дороги, метро и др.)^{[23; 24]}. Данные облигации, как показывает практика, привлекательны не только для китайских, но и для иностранных инвесторов.

В США распространена практика выпуска государственных (штатов) и местных инфраструктурных облигаций, в том числе транспортных. Эмитентами облигаций, как правило, являются органы власти разных уровней. В течение многих лет рынок муниципальных облигаций был основным источником капитала для инфраструктуры США, причем эмитировались облигации, доходы от которых освобождены от налогов, а федеральное правительство брало на себя расходы по этим облигациям с точки зрения упущенных налоговых поступлений ^[25].В Австралии инфраструктурные облигации выпускает правительство, которое законодательно определяет объекты инфраструктуры: наземный и воздушный транспорт, объекты электрогенерации, электроснабжения, газоснабжения, водоснабжения, канализационные и водоочистные сооружения ^[26].

Интерес инвесторов к вложению в данные облигации может заключаться в следующем: получение дохода по облигации; получении налоговых льгот; получении дохода (прибыли) от реализации проекта.

Стратегическая проблема в России – недостаточно развитая инфраструктура, ограничивающая экономический рост. Частный бизнес неохотно инвестирует в эту сферу, поскольку это не приносит «быстрой» прибыли, но требует значительных расходов.

Следует учесть то значение, которое придается инфраструктуре в целях поддержания высоких темпов развития в других странах, например, в Китае. Планируется, что к 2040 г. инвестиции в инфраструктуру Китая составят более 26 трлн. долл., или 1,1 трлн. долл. в год, причем на дорожные и электрические сектора будет приходиться более двух третей будущих потребностей в расходах ^[24].

В этих условиях наиболее целесообразным для развития отечественной инфраструктуры, на наш взгляд, является привлечение средств государством путем заимствований. Государственный заем может осуществляться, например, в форме выпуска целевых облигаций.

Опыт таких займов имелся как в СССР, так и в современной России. Так, в соответствии с федеральным законом от 1 июня 1995 г. № 86-ФЗ «О государственных товарных долговых обязательствах» последние были признаны в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления, включая легковые автомобили, целевых чеков на приобретение легковых автомобилей, чеков "Урожай-90", целевых вкладов на приобретение легковых автомобилей, обязательств государства перед сдатчиками сельскохозяйственной продукции ^[27].

Практику выпуска целевых инфраструктурных облигаций в России в последние годы имели, например: ОАО «Главная дорога», ЗАО «Волга-спорт», ООО «Северо-Западная концессионная компания» ЗАО «Управление отходами-НН», ОАО «Западный скоростной диаметр». Причем первые три компании имели как господдержку, так и государственные гарантии.

Как правило, проекты были предназначены для коммерческого использования, в результате которого и выплачивался купонный доход держателям облигаций. Фактически – это пример государственно-частного партнерства.

Ярким примером является компания ОАО «Западный скоростной диаметр», ее задачи - проектирование, строительство и коммерческая эксплуатация автомагистрали «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге, общая стоимость которой составила 85 млрд. руб. Финансирование строительства осуществлялось за счет средств бюджета Санкт-Петербурга, субсидий федерального бюджета и размещаемого ОАО «ЗСД» облигационного займа. В результате размещения облигаций серий 01 и серии 02 на фондовом рынке было привлечено 10 млрд. рублей, причем номинальная стоимость облигаций была обеспечена государственной гарантией Российской Федерации ^[28].

Более масштабный проект, в виде государственного Фонда инвестиций в инфраструктурные проекты, предлагало в 2017 г. реализовать Министерство экономического развития и торговли. Предполагалось, что Фонд предоставляет капитальный грант частному партнеру (концессионеру), а деньги привлекает с рынка через облигации, обеспеченные госгарантиями (с лимитом 300 млрд. руб.). Облигации будут обслуживаться за счет текущих расходов бюджета, а погашаться – в том числе за счет новых бюджетных поступлений, включая те, которые принесут сами проекты ^[29].

Рассмотрим, для примера, одну из наиболее острых инфраструктурных проблем в России – транспортную, связанную с развитием сети автомобильных дорог. Наличие сети качественных автодорог – это обязательное условие развития для стран, имеющих большую площадь. Для России, как и для любой страны, развитие инфраструктуры есть фактор расширения внутреннего рынка и роста внутреннего спроса.

По протяженности дорог с твердым покрытием и оформленным грунтовым Россия занимает пятое место в мире (1452, тыс. км), Китай – второе место (4577 тыс. км), а США – первое (6586,6 тыс. км) ^[30]. В расчете же на единицу площади данный показатель для России ниже чем во многих развитых и развивающихся странах в десятки раз. Не случайно, самая мощная экономика мира основывается на развитой сети автодорог, а водитель большегрузного автомобиля – одна из наиболее массовых профессий в США.

Китай беспрецедентными темпами и достаточно быстро нарастил сеть автодорог, что позволило обеспечить транспортными коммуникациями практически всю территорию страны. По более качественным дорогам – автомагистралям - Китай уже опередил США. Важнейшим источником инвестиций стали именно займы региональных властей.

В России же значительная часть дорог даже федерального значения имеет одну полосу в каждом направлении, что ограничивает их пропускную способность, и соответственно, скорость движения грузов. Транспортная доступность многих регионов существенно ограничена. Постоянный рост числа единиц автотранспорта также требует расширения сети.

Таким образом, одна из первостепенных проблем, требующих разрешения – существенное расширение сети автомобильных дорог и повышение их качества.

Темпы роста протяженности автодорог невелики – так, автодороги с твердым покрытием общего пользования в 1990 г. составляли 657 тыс. км, а в 2015 – 1154 тыс. км, т.е. за 25 лет их протяженность увеличилась менее чем в 2 раза. Для сравнения - в Китае строится качественных скоростных дорог (автомагистралей и автобанов) более 26 тыс. км в год, в России – 300-350 км ^{[31, с. 439; 32]}.

В настоящее время в России действует Государственная программа «Развитие транспортной системы» (Ответственный исполнитель – Министерство транспорта РФ) со сроком реализации 2013-2020 годы. Ожидаемые результаты реализации программы: будут построены и реконструированы 6,6 тыс. км автомобильных дорого федерального значения и 6,6 тыс. км дорог регионального, межмуниципального и местного значения при государственной поддержке, а протяженность автомобильных дорог общего пользования федерального значения, соответствующих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям, составит в 2020 г. 46,3 тыс. км ^[33].

Данные темпы не позволяют обеспечить нормальные потребности национальной экономики вообще и, восточных регионов, в частности, в развитой дорожной сети. Кроме того, развитие автодорожной сети актуально в рамках расширения торговых отношений со странами Юго-восточной Азии, особенно с Китаем. В настоящее время идет активное количественное и качественное развитие автодорог преимущественно в европейской части страны.

Китайский проект «Один пояс - один путь» для России уже является, как минимум, вызовом, а как максимум - угрозой экономической безопасности. Если Китай реализует проект, то за рамками автомобильного транспортного коридора «Юго-Восточная Азия – Европа» останется значительная (восточная) часть территории нашей страны. Это продукция рынков не только Китая, но и Вьетнама, Кореи, Японии, Таиланда и др. России, как минимум, необходима многополосная (четырех- или шести-) автомагистраль «Москва-Владивосток» с соответствующими ответвлениями в регионах.

Необходимо быстрое дорожное строительство на основе крупномасштабных инвестиций. При наличии серьезных бюджетных ограничений и принятых правил все дополнительные доходы от роста цен на нефть направляются в ФНБ, а единственным способом быстрого привлечения значительных средств на долгосрочный период – это целевые заимствования. Однако при обычном заимствовании весьма трудно выделить средства для решения конкретной задачи.

В настоящее время имеется ряд проектов, позволяющих найти средства для инфраструктурных инвестиций. Так, Правительство предлагает инфраструктурные облигации, выпускаемые специально создаваемыми частными организациями, под гарантии Правительства. Предполагается, что данный проект будет реализовать государственный Фонд инвестиций в инфраструктурные проекты, который предполагается создать. Кроме того, серьезная поддержка, в том числе со стороны Президента России, будет оказана программе Минэкономразвития «Инфраструктурная ипотека», также ориентированной на привлечение частных инвестиций.

Тем не менее, без существенных государственных средств не обойтись. Необходимо не только бюджетное плечо, выступающее локомотивом частных инвестиций, но и прямые государственные инвестиции. Учитывая, что основные параметры федерального закона о бюджете уже утверждены на 3 года, целесообразно использовать часть утвержденной суммы государственного долга для инвестиционных целей.

Предлагается произвести эмиссию государственных целевых инфраструктурных облигаций, что позволит без привлечения дополнительных средств использовать заимствованные государством средства на финансирование инвестиций. Для правового оформления данных действий необходимо внесение соответствующих изменений в Бюджетный кодекс, Федеральный закон от 29.07.1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», либо принятие отдельного нормативного правового акта.

Эмитентом в данном случае может быть Министерство финансов, осуществляющее целевой заем на строительство конкретного объекта (например, многополосной автомагистрали Москва-Владивосток).

Выпущенные облигации должны быть предназначены для широкого круга инвесторов. Ими могут быть – пенсионные фонды, банки, региональные органы власти и органы местного самоуправления, частные компании. Особенно важно предусмотреть инвестирование средств физическими лицами, учитывая небольшой выбор финансовых инструментов, которые им доступны.

Исполнителем может быть Федеральное дорожное агентство, Фонд инвестиций в инфраструктурные проекты, либо другой государственный орган, который будет осуществлять управление данными средствами.

Рис. 1. Механизм облигационного инвестирования инфраструктурных проектов (сплошные линии на стрелках – потоки денежных средств)

Возможные преимущества такого целевого облигационного займа:

– целевой характер (средства не растворяются в государственном бюджете);

– использование средств носит капитальный характер;

– широкий спектр инвесторов;

– более высокий процент по целевым облигациям, привлекательный для инвесторов;

– отмена налогообложения доходов от данных облигаций;

– долгосрочный характер позволит реально профинансировать крупномасштабный проект;

– прозрачность проектов для финансового контроля.

На начальном этапе возможна реализация пилотных проектов данных займов, которые позволят сделать вывод об их практической ценности и эффективности.

Таким образом, на основе анализа сложившейся практики управления государственным долгом выявлены такие ее недостатки как отсутствие стратегической направленности и долгосрочной эффективности. Направление государственных заимствований на решение текущих задач, покрытие дефицита бюджета не позволяет использовать весь потенциал заемных средств. Безопасность государственного долга должна обеспечиваться не только количественными, временными параметрами, но и эффективным использованием привлеченных ресурсов.

Считаем, что часть государственного долга целесообразно использовать на покрытие не текущих, а капитальных государственных расходов. Принимая во внимание ключевое значение инфраструктуры как важнейшего фактора модернизации экономики, предлагается привлечь часть заемных средств для финансирования целевых инвестиций в инфраструктуру. Автором предложен и обоснован механизм облигационного финансирования инвестиций объекта транспортной инфраструктуры (автомагистрали), позволяющий в короткие сроки привлечь значительные финансовые ресурсы на долгосрочной основе. Реализация данного предложениябудет способствовать масштабному росту строительства объектов инфраструктуры в целях устойчивого экономического развития.