Институт ответственности государств за применение силы: современное состояние и перспективы развития

Сазонова Кира Львовна кандидат юридических наук, кандидат политических наук доцент, кафедра государственно-правовых дисциплин, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 119606, Россия, г. Москва, пр. Вернадского, 84 Sazonova Kira L'vovna Docent, the department of State Legal Disciplines, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 119606, Russia, g. Moscow, pr. Vernadskogo, 84 kira_sazonova@mail.ru Другие публикации этого автора

Сюжеты, связанные с применением силы, всегда были и остаются наиболее актуальными и обсуждаемыми для субъектов международного права и международных отношений.

С момента принятия Устава Организации Объединенных Наций 1945 г. в международном праве действует принцип неприменения силы. Тем не менее, реалии современных международных отношений таковы, что сила активно применяется и, скорее всего, будет применяться в обозримом будущем. Несмотря на шестидесятисемилетнюю деятельность ООН, институт применения силы остается одним из наиболее неурегулированным и спорным с позиций международного права. Кроме того, наблюдается любопытная закономерность - растет объем международно-правовых актов, ограничивающих применение силы, но при этом с пугающей скоростью растет число случаев применения.

Вторжение войск НАТО в бывшую Югославию, массовые убийства в Руанде, линчевание без суда и следствия ливийским народом своего вождя М. Каддафи, поддержка американскими спецслужбами «цветных» революций на постсоветском пространстве – вот лишь некоторые примеры противоправного поведения государств, которые, безусловно, привлекли внимание международного сообщества в последние десятилетия. Однако можно констатировать, что ответственности за подобные очевидные нарушения международного права государства, их совершившие, не понесли. Причина подобного «безнаказанности» состоит в том, что один из важнейших институтов международного права – институт ответственности государств – по сей день является предметом споров политиков, государственных деятелей и теоретиков международного права. Так, профессор Я. Броунли еще в конце 1970-х гг. отмечал, что даже «терминология, связанная с данным вопросом, находится в хаотическом состоянии – факт, который частично отражает различия во взглядах по существу вопроса»^[2].

Международно-правовые акты второй половины XX в. были призваны минимизировать урон и последствия применения силы. Однако реалии, к сожалению, демонстрируют, что сила продолжает оставаться важнейшим фактором: «сила, и только сила, структурирует человеческое общество – иное дело, что она должна применяться адекватно и пропорционально»^[9]. Проблема применения силы сложна сама по себе, несмотря на то, что традиционно «Устав ООН различает законные случаи применения государствами силы в своих международных отношениях (когда применение силы совместимо с целями ООН) и незаконные (когда оно несовместимо с этими целями)»^[4], однако в реальности грань между законным и незаконным применением силы очень тонка.

К примеру, нынешняя ситуация на арабском Востоке наглядно демонстрирует хрупкость сложившегося миропорядка. Не смотря на изначально высокий конфликтный потенциал региона, события последних двух лет, происходящие там, стали настоящим вызовом классическому международному праву. Очевидно, что недопустимо принятие резолюций, подобных ливийской, плохо прописанных и, как следствие, допускающих различного рода злоупотребления. Ситуация в Сирии, ценой огромных дипломатических усилий, в том числе с российской стороны, удерживается на приблизительно одном и том же уровне почти год, однако очевидно, что развязка конфликта неминуемо произойдет. Если бы развитие института ответственности государств за применение силы вышло на новый уровень, прогнозы по ситуации на Ближнем Востоке могли бы быть более оптимистическими, однако из-за позиции ряда западных стран развитие института затормаживается. Еще одной иллюстрацией подобной позиции может служить Женевское коммюнике по Сирии, которое было принято летом 2012 г. путем значительных дипломатических усилий, однако не было оформлено в соответствующую резолюцию Совета Безопасности ООН из-за сопротивления западных стран.

Это отсылает нас к очень тревожной тенденции, связанной с проблемой применения силы, которая заключается в постепенном, однако неуклонном формировании «параллельной» системы международного права, основанного на военных доктринах США и НАТО, которая действует одновременно с действующей системой права, базирующейся на Уставе ООН. Данная проблема тесно взаимосвязана с существованием так называемых «двойных стандартов» в международном праве, однако эта тема связана не только с применением силы, но и проблемами самоопределения, признания и прочими.

В настоящий момент складывается ситуация «замкнутого круга», когда интересы международного мира и безопасности в конкретном регионе напрямую зависят от позиций постоянных членов Совета Безопасности ООН, которые, в свою очередь, не могут прийти к консенсусу. Это в очередной раз ставит вопрос о реформировании СБ ООН, который, похоже, окончательно зашел в тупик.

Развитие международного гуманитарного права, институтов защиты прав и свобод человека, миротворческой деятельности ООН, безусловно, способствовали тому, что применение силы стало процессом, который если и допускается в случаях, запрещенных Уставом ООН, то, по крайней мере, осуждается международным сообществом, однако один из важнейших институтов современного международного права, институте ответственности за применение силы государствами, по-прежнему не имеет полноценной нормативно-правовой базы. Необходимо отметить, что, несмотря на очевидную актуальность, данная тема не разработана в достаточной степени по причине значительной политизированности любых вопросов, связанных с ответственностью. Институт ответственности за применение силы является составной частью института ответственности в международном праве, который также кодифицирован и систематизирован далеко не в полной мере.

Еще в 1973 г. советский ученый Курис М.П. «Понятие международно-правовой ответственности относится к тем вопросам, которые до сих пор еще не получили достаточной разработки в международном праве»^[6]. Можно констатировать, что и сорок лет спустя ситуация не сильно изменилась, именно поэтому принятие Комиссией международного права ООН в 2001 г. проекта статей об ответственности государств профессор И.И. Лукашук назвал «наступлением нового этапа в развитии международного права»^[7].

Важнейшим вопросом ответственности государств является вопрос об основаниях наступления ответственности. Ответственность государств может наступать за совершение международного правонарушения, либо за причинение ущерба в результате определенной международно-правовой деятельности, например, в международном космическом, морском, экологическом праве. Так, например, об ответственности государств упоминается в Договоре о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела 1967 г., Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами 1972 г., Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1964 г., Конвенции по морскому праву 1982 г., однако данные договоры не связаны с непосредственной кодификацией общих норм об ответственности государств.Кроме того,некоторые нормы, относящихся к ответственности, содержит право международных договоров, например прекращение нарушенного договора, признание ничтожным договора, навязанного силой. Однако наиболее актуальным и дискуссионным сегодня является вопрос об ответственности государств за применение силы. В современном международном праве отсутствует единство классификации института ответственности за применение силы. По моему мнению, институт ответственности государств за применение силы можно разделить на две категории, а именно: ответственность государств за применение силы по отношению к другим государствам и ответственность государств за применение силы по отношению к гражданам внутри данного государства. Первая категория ответственности в научной литературе иногда именуется «ответственность государств за международные преступления». Вторая категория ответственности также иногда называется «ответственность за нарушения прав и свобод человека». В любом случае, базовое деление ответственности основано на территориальном принципе – то есть либо преступление, порождающее ответственность, совершается внутри государства, либо государство действует за пределами своей территории. Важнейшими проблемами, связанными с вопросом ответственности государств, являются проблема государственного суверенитета и проблема применения силы в международном праве.

В этом контексте также встает вопрос, который Лавров Сергей Викторович охарактеризовал как «проблему соотношения между коллективными и односторонними действиями». Имеются в виду различия в подходах к санкциям, применяемым для влияния на отдельные государства и имеющие целью убедить их выполнять свои международные обязательства: «Все чаще возникают ситуации, когда СБ ООН, порой путем сложных и длительных переговоров, вырабатывает четко выверенные решения о введении таких санкций, а затем США, Европейский союз и некоторые другие страны объявляют свои дополнительные санкции сверх того, о чем договорились»^[3].

Основной проблемой института ответственности государств является то, что данная отрасль почти не кодифицирована. С 1953 г. Комиссия международного права ООН занимается проблемой кодификации отрасли, единственным нормативным документом которой является принятый в 2001 г. проект статей «Об ответственности государств», который, к сожалению, так и является проектом по состоянию на сегодняшний день, хотя представляет собой плод многолетнего обобщения норм обычного права: «Проект разрабатывался Комиссией свыше четверти века. В этом процессе принимал участие широкий круг правительств, представлявших свои замечания на подготовленные Комиссией статьи, которые тщательно учитывались. Дело было непростым, поскольку позиции правительств существенно расходились.^[7]

Обобщая нормы обычного международного права, можно выделить две базовые формы, в которых реализуется ответственность государств: материальная в виде компенсаций, реституций, субституций и репараций), и нематериальная (которую также называют политической и моральной ответственностью) в виде реторсий, репрессалий, сатисфакции, ресторации, приостановление членства или исключение из международной организации, а также применение санкций как «мер военно-политического характера, которые представляют собою своеобразное наказание за совершение международных преступлений»^[5]. Именно по причине преобладания обычных норм в данной отрасли права, среди отечественных ученых присутствуют споры относительно самостоятельности данной отрасли современного международного права. Например, профессор И.И. Лукашук считал, что уже вполне можно говорить о сложившейся самостоятельной отрасли – праве международной ответственности^[7], в то время как профессор К.А. Бекяшев полагает, что отрасль международного публичного права находится пока на стадии формирования, так как «Проект статей ответственности государств за международно-противоправные деяния» еще не получил статуса международного договора^[1].

В научном сообществе по-прежнему ведутся дискуссии относительно того, что, собственно, понимается под «применением силы» в современном международном праве? Только ли непосредственно использование вооруженных сил и всего, что попадает под определение агрессии по резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 года^[10], или же, в свете последних событий на Ближнем Востоке, применением силы можно также считать существование и деятельность диктаторских режимов?

Применение государством силы по отношению к гражданам внутри данного государства является одним из самых щекотливых и дискуссионных аспектов современного международного права. С одной стороны, государство как носитель суверенитета вправе самостоятельно устанавливать политический режим, с другой стороны, такие важные документы, касающиеся прав и свобод человека, какВсеобщая декларация прав человека 1948 г., Конвенция по предупреждению и наказанию преступления геноцида 1948 г., Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., Международный пакт об гражданских и политических правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Конвенция о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечности 1968 г., Конвенция о пресечении преступления апартеида и наказании за него 1973 г., Конвенция о правах ребенка 1989 г. и прочие международно-правовые договоры и конвенции были призваны существенно сократить случаи массовых грубых нарушений прав человека, а также ограничить методы реализации авторитарного и тоталитарного режимов. Однако крайне сложно определить, в каких случаях нарушения прав человека возможно внешнее вмешательство со стороны международного сообщества, так как в Уставе ООН принцип невмешательства сформулирован как «невмешательство в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию государства», а понятие дел, относящихся к внутренней компетенции, по-прежнему остается прерогативой суверенного государства.

Сложным и неурегулированным остается вопрос о государстве как субъекте международно-правовой ответственности, так как государство в любом случае действует с помощью своих органов, и любое противоправное действие или бездействие совершается государственными органами или должностными лицами. Из-за неразрывной связи государства, его органов и его должностных лиц можно констатировать несовпадение субъекта правонарушения и субъекта ответственности, что и составляет специфику права международной ответственности государств. Важным и дискуссионным среди юристов-международников также остается вопрос о вине как составляющей международного правонарушения, совершаемого государством. Согласно проекту статей об ответственности государств, Комиссия международного права не включила в проект статей элемент вины государства как необходимый признак правонарушения.

Для преследования лиц, ответственных за геноцид, преступления против человечности и военные преступления геноцид, в 2002 г. учрежден Международный уголовный суд в Гааге. Идея, берущая начало в протоколах Нюрнбернского трибунала, состоит в том, что «преступления против международного права совершаются людьми, а не абстрактными существами, и положения международного права могут применяться только путем наказания физических лиц, которые совершают такие преступления»^[11]. Однако, во-первых, в компетенцию Международного уголовного суда не включено преступление агрессии, а во-вторых, целый ряд государств не ратифицировал Римский Статут Международного суда, причем среди этих государств такие важнейшие акторы современных международных отношений, как США, Израиль, Иран, Китай, Индия, Российская Федерация. Некоторые государства в качестве обоснования своей позиции приводят довод о том, что сама идея международного уголовного суда ограничивает суверенитет государств. Собственно, из-за этого институт международной ответственности и «буксует» вот уже более полувека. Кроме того, в современном международном праве, как и в любом праве вообще, существует «существенный разрыв между правотворчеством и правореализацией»^[8].

Таким образом, можно констатировать, что возможности применения силы сегодня ограничены лишь количеством и качеством оружия, но, к сожалению, не международным правом. Выведение института ответственности государств за применение силы на качественно новый уровень кодификации требует значительных изменений парадигмы современного международного права и международных отношений, которое должно сопровождаться усилением роли международных организаций, прежде всего Организации Объединенных Наций, повышением взаимодействия специалистов в области международного права из разных стран, выработки новых подходов к проблеме международно-правовой ответственности. Именно развитие и кодификация института ответственности в международном праве, на мой взгляд, позволят хоть как-то ограничивать и контролировать применение силы в современных международных отношениях.