Формы реализации права народов на самоопределение в условиях федеративного устройства России

Анисимов Алексей Иванович аспирант, Северо-Западный институт управления - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 199034, Россия, г. Санкт-Петербург, линия 7-Я в.о., 16-18 Anisimov Aleksei Ivanovich Post-Graduate Student at North-West Institute of Management, Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 199034, Russia, g. Saint Petersburg, liniya 7-Ya v.o., 16-18 alekseianisimov3@gmail.com Другие публикации этого автора

Право народов на самоопределение является всеобще признанным. Оно гарантируется нормами международного и внутригосударственного права. Все страны поддерживают приверженность этому праву и гарантируют создание условий для его соблюдения и эффективной реализации.

Однако, являясь достаточно сложным по своей правовой природе, а также слабо нормативно урегулированным, право на самоопределение порождает спорные ситуации при его реализации на практике. Само право не может быть признано гарантированным, если не имеет юридических механизмов воплощения в реальных правоотношениях. В противном случае такое право не будет иметь большего воздействия, чем идея или концепция. Поэтому важным вопросом является определение возможных форм реализации права.

Существуют разные подходы к определению форм реализации права на самоопределение. Например, Блищенко И. считает, что право на самоопределение осуществляется в форме федеративного устройства, конфедеративного устройства или в форме политической независимости ^[1]. Тиунчик И.В. выделяет две большие группы форм реализации права на самоопределение: этнокультурное и политическое самоопределение ^[2].

Интересным является подход Абасовой З.Т., согласно которому в России существуют две формы самоопределения: деструктивное и конструктивное самоопределение. При этом под деструктивным понимается самоопределение в форме отделения от государства путем присоединения к другому государству или создания своего собственного государства. Форма конструктивного самоопределения предполагает реализацию путем создания автономных административных образований в унитарном государстве или образование самостоятельного субъекта в федеративном государстве, а также путем создания национально-культурных автономий ^[3].

Стоит отметить, что приведенная выше классификация на деструктивные и конструктивные формы реализации права на самоопределение является лишь иным названием принятого в международном праве деления на внутреннее и внешнее самоопределение, где внешнее связано с изменением статуса и границ существующего государства, а внутреннее позволяет реализовывать право на самоопределение в пределах конкретного государства. При этом внешнее самоопределение не всегда носит деструктивный характер. В мировой практике существуют примеры реализации права на самоопределение в виде отделения от государства и создания нового самостоятельного государства, не связанные с жестокими войнами и кровопролитием. Например, отделение Сингапура от Малайзии.

Существование разных точек зрения дает автору основание представить свою классификацию форм реализации права на самоопределение в Российской Федерации на основе действующего законодательства. Следует учитывать, что самоопределение является коллективным правом, поэтому оно не может быть реализовано одним человеком в отрыве от той группы, которой принадлежит данное право. В связи с этим мы понимаем под формами реализации определенные механизмы, которые подразумевают под собой коллективное объединение людей, в целях реализации права на самоопределение. Иными словами, это такие формы организации народов, в которых они совместно признаются как субъект самоопределения.

В российской действительности на настоящий момент можно выделить такие формы реализации права на самоопределение, как образование субъекта с титульной нацией в пределах Российской Федерации, создание автономных административно-территориальных единиц в составе субъекта Российской Федерации, а также создание национально-культурных автономий. При этом даже из названий указанных форм реализации права на самоопределение становится очевидным, что они не являются равнозначными. Остановимся на каждой из них более подробно.

Говоря о создании субъектов с титульной нацией, мы, прежде всего, понимаем создание республик в составе Российской Федерации. Республики наделены несколько большим объемом полномочий в сравнении с остальными субъектами государства, созданными исключительно на основе территориального принципа. В связи с этим представляется интересным изучение вопроса отображения права на самоопределение в текстах конституций республик, входящих в состав Российской Федерации.

Право народов на самоопределение в большинстве конституций закреплено в преамбуле документа, реже оно включается в текст первых статей документа. В зависимости от контекста, в котором указывается право на самоопределение, все конституции республик можно разделить на три группы.

К первой группе относятся республики, конституции которых вообще не содержат ссылки на право на самоопределение народов. К ним относятся конституции Адыгеи, Хакасии, Калмыкии и Мордовии. В конституциях Карелии и Республики Коми хотя и нет указания на право на самоопределение, при этом в тексте документов прямо прописано, что образование республики обусловлено проживанием на их территории карелов ^[4] и народа коми ^[5] соответственно. В целом такие положения конституций Карелии и Республики Коми полностью подтверждают, что создание этих субъектов обусловлено реализацией народом права на самоопределение.

Ко второй группе относятся конституции подавляющего числа республик. В преамбулах 10-и конституций республик Российской Федерации есть одинаковое положение: «исходя из общепризнанного права на самоопределение народов». Такое положение есть в конституции Татарстана, Чечни, Дагестана и др. На наш взгляд, такая формулировка с одной стороны является косвенным упоминанием, поскольку право на самоопределение называется в числе иных предпосылок формирования республики как отдельного субъекта в составе России. Но с другой стороны другие субъекты не содержат подобных формулировок в своих учредительных документах, что в очередной раз подчеркивает исключительность республики как субъекта Российской Федерации.

К третьей группе относятся пять конституций, которые, на наш взгляд, наиболее полно отображают факт реализации народом своего права на самоопределение народов путем создания самостоятельного субъекта в составе России. К этой группе относятся конституции Якутии, Ингушетии, Марий Эл, Удмуртии и Башкортостана. В каждой из этих конституций прямо указывается, что республика создана в рамках реализации соответствующим народом своего права на самоопределение. Одним из ярких примеров является конституция Удмуртии, в первой статье которой указано: «Удмуртия – государство в составе Российской Федерации, исторически утвердившееся на основе осуществления удмуртской нацией и народом Удмуртии своего неотъемлемого права на самоопределение ^[6]».

Стоит отметить тот факт, что конституция самой молодой республики в составе России вообще не содержит ссылки в своем тексте на данное право. Таким образом, конституция Крыма отличается от уставов субъектов России, созданных на основе территориального принципа, лишь ссылкой в преамбуле документа на референдум от 16 марта 2014 года, а также на наличие нескольких государственных языков, при этом упоминания о создании субъекта в результате реализации народом своего права на самоопределение – нет.

Если говорить об уставных документах таких уникальных субъектов России как автономные округа, то, к сожалению, ни в одном уставе не содержится упоминание о праве на самоопределение, хотя они во многом тоже созданы на основе национального принципа формирования субъектов.

Другой формой самоопределения народов в России является создание национальных территориально-административных единиц в составе субъектов Российской Федерации. Их создание обусловлено компактным проживанием представителей определенного народа, при этом такая компактность проживания и численность этого народа не позволяет создать самостоятельный субъект с титульной нацией.

В этой группе форм реализации права на самоопределение можно выделить создание национальных районов и национальных городских (сельских) поселений. В Омской области и Алтайском крае созданы Азовский немецкий национальный район и Немецкий национальный район соответственно. Это районы компактного проживания российских немцев – национального меньшинства, народ которого имеет самостоятельное и независимое государство.

Стоит отметить, что уставы этих национальных районов не содержат особых положений, которые бы объясняли причину создания национального района, а также ссылок на реализацию народом права на самоопределение. Эти уставы ничем не отличаются от уставов иных муниципальных районов. Хотя стоит отметить, что это общая тенденция уставных документов муниципальных образований, которые являются полной копией федерального законодательства по вопросам полномочий органов местного самоуправления и которые похожи друг на друга по структуре и содержанию. Тем не менее, создание таких национальных муниципальных районов положительно отображается на реализации народом своего права на самоопределение. В частности, в немецких национальных районах в школах проходит обучение, в том числе и на немецком языке, есть районная национальная газета, выходящая в печать на немецком языке. Таким образом, наличие национального статуса позволяет району с титульной нацией реализовывать свое право на самоопределение, выражающееся не только в культурном аспекте, но также и в возможности самостоятельного решения вопросов местного значения путем реализации полномочий местных органов самоуправления.

Еще одной формой реализации права на самоопределение народов является создание национально-культурной автономии. Развитие института национально-культурной автономии в России обусловлено принятием в 1996 году Федерального закона «О национально-культурной автономии». Статья первая указанного закона определяет национально-культурную автономию как форму национально-культурного самоопределения, представляющую собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры, укрепления единства российской нации, гармонизации межэтнических отношений, содействия межрелигиозному диалогу, а также осуществления деятельности, направленной на социальную и культурную адаптацию и интеграцию мигрантов ^[7].

Как отмечают многие авторы принятие этого закона являлось существенным шагом в направлении защиты прав и свобод народов, проживающих на территории России ^[8]. По своей сути национально-культурная автономия является самой оптимальной формой реализации права на самоопределение народами, проживающими на территории разных субъектов Российской Федерации. Такая форма позволяет народам строить свою систему национально-культурных автономий в пределах России, а также решать вопросы сохранения культурного самосознания.

К сожалению, национально-культурная автономия имеет ряд недостатков, которые не позволяют на должном уровне реализовывать народами свое право на самоопределение через эту форму.

Во-первых, само название данного института права говорит нам о том, что в рамках этой формы может быть реализован только культурный аспект самоопределения народов. Таким образом, народы, которые не имеют субъекта с титульной нацией или национальной административно-территориальной единицы и которые могут создавать только национально-культурные автономии, лишены политической стороны реализации права на самоопределение. Национально-культурные автономии, создаваемые в форме общественных организаций, лишены какой-либо возможности иметь своих представителей в органах муниципальной или государственной власти соответствующего уровня.

Во-вторых, жесткие законодательные рамки регулирования организационно-правовой формы и системы национально-культурных автономий зачастую являются механизмами, ограничивающими права народов на создание национально-культурных автономий. Законом предусмотрено создание местных, региональных и федеральных национально-культурных автономий. При этом в пределах одного субъекта может быть создана только одна региональная автономия соответствующего народа. Таким образом, складывается ситуация, когда местные национально-культурные автономии, созданные позднее региональной не имеют другого выбора, как войти в состав ранее созданной региональной автономии. При этом следует учитывать, что даже в пределах одного субъекта у представителей одного народа могут быть разные представления развития и поддержания культуры своей нации.

Конституционный суд РФ в своем постановлении №5-П от 3 марта 2004 года признал не противоречащей Конституции РФ норму права, предусматривающую создание в пределах одного субъекта только одной региональной национально-культурной автономии ^[9].

При этом в особом мнении судья Кононов А.Л. отметил, что мотивы обоснования Постановления Конституционного суда РФ лежат в сфере интересов публичной власти и определяются как ее обязанности по оказанию финансовой поддержки и координации деятельности национально-культурной автономии. В таком понимании национально-культурные автономии оказываются для государства и местных властей не целью, а всего лишь объектом применения средств, т.е. очередным финансовым и организационным обременением, которое следует свести к оптимальному минимуму «не более одного»^[9].

Таким образом, национально-культурная автономии является достаточно прогрессивной формой реализации народами своего права на самоопределение, в тоже время она имеет ряд недостатков, которые требуется устранить. При этом у лиц, занимающихся развитием национально-культурных автономий, есть более категоричные мнения. Так, Уразаев Ф.Я., сопредседатель Федеральной национально-культурной автономии татар, отмечает, что национально-культурные автономии образованы для обмана международного и общественного мнения. Пока не восторжествует толерантность, искусственно созданные национально-культурные автономии ничего не смогут добиться ^[10].

Подводя итого, следует отметить, что существующие формы реализации права на самоопределении в Российской Федерации имеют существенно отличающиеся конституционно-правовые статусы с разным объемом полномочий. При этом, такая ситуация с одной стороны обусловлена существующими реалиями устройства Российской Федерации, а с другой имеет дискриминационный характер по отношению к отдельным народам. Право на самоопределение и, прежде всего, существующие формы его реализации нуждаются в развитии и в более полном правовом регулировании, которое позволило бы устранить пробелы и противоречия в действующем законодательстве, выявленные при проведении настоящего исследования.