Миграционная политика стран Северной Европы и ее изменение в условиях миграционного кризиса (2014-2016 гг.)

Работа выполнена в рамках исследовательского проекта РФФИ 17-01-60002 «Миграционная политика в Балтийском регионе: Северо-Запад Российской Федерации и страны Европейского союза – сотрудничество в условиях миграционного кризиса».

Страны Северной Европы на протяжении второй половины XX в. выступали в качестве центра притяжения для иммигрантов благодаря высоким темпам экономического роста, развитой системе социального обеспечения и либеральной миграционной политике ^{[1, c. 143]}. В первую очередь подобное утверждение относится к Шведскому королевству, однако и другие страны региона на рубеже XX–XXI вв. стали особо привлекательны для иностранных граждан, ищущих убежища или лучших условий для жизни. Впрочем, на фоне нарастающего притока иммигрантов, в особенности в условиях проявившегося в 2014–2016 гг. миграционного кризиса, государства региона были вынуждены пересмотреть свою миграционную политику. Сделаем небольшую оговорку, рассматривая миграционные процессы в странах Северной Европы, мы не будем останавливаться на ситуации в Исландии, так как страна благодаря своему географическому положению и статусу (страна не состоит в ЕС – Д.М.) почти не подвержена влиянию миграционных потоков, затрагивающих Европу, оставаясь моноэтническим государством. До сих пор более 98% населения страны составляют ее коренные жители.

Проблема миграции в странах Северной Европы неоднократно становилась предметом исследования. В первую очередь специалистов волновали проблемы эволюции миграционного законодательства стран региона. Этому вопросу посвящены работы Плевако Н. С., Денисенко М. Б. и др. ^{[2; 3]}. Не менее важной проблемой, удостоившейся внимания исследователей, был вопрос об адаптации иммигрантов в скандинавских странах. В первую очередь здесь следует отметить исследования Чернышевой О. В., Большакова Г. А., Матвеевской А. С., Погодина С. Н. и др. ^{[4; 5; 6; 7; 8; 9]}. Наконец, важнейшей проблемой, которая вызывает интерес у современных исследователей, продолжает оставаться вопрос о влиянии миграционного кризиса на политику стран региона Северной Европы и Балтийского моря в отношении иммигрантов. Здесь следует отметить работы Воронова К. В., Хришкевич Т. Г. и др. ^{[1; 10; 11]}.

Традиционно между скандинавскими странами – Данией, Норвегией и Швецией, существовал постоянный обмен населением, чему способствовали общие границы, близость языка и культуры. В послевоенный период на фоне усилившейся интеграции стран Северной Европы и создания Северного Совета, в который в 1956 г. вошла и Финляндия, обмен трудовыми ресурсами между государствами стал еще более активным. С 1954 г. было принято решение о создании общего рынка труда северных стран ^{[3, c. 236]}. Иммиграция рассматривалась во второй половине XX в. как положительное явление. В то же время быстрорастущая экономика Швеции уже к 1960-м гг. не могла довольствоваться притоком трудовых иммигрантов из соседних государств. В страну на заработки еще в конце 1940-х гг. начинают прибывать выходцы из стран Южной Европы (португальцы, испанцы, итальянцы, югославы), в стране появляются турецкие рабочие ^{[3, c. 236-237; 8, c. 119]}. Однако необходимо подчеркнуть, что их приток не сказывался кардинальным образом на моноэтническом облике королевства. Только часть приехавших в страну рабочих предпочитала остаться в Швеции на постоянной основе. Большее влияние на этнический состав королевства начинает оказывать приток беженцев, которых Швеция принимала из различных стран Азии, Африки и Америки. К середине 1970-х гг. парламентом страны была принята специальная программа, призванная облегчить адаптацию и интеграцию иммигрантов. Основные положения программы сводились к идеям равенства в правах и обязанностях между иммигрантами и коренным населением страны, свободы выбора культуры, сотрудничества и солидарности ^{[3, c. 239-242]}. С этого времени миграционная политика Швеции строилась именно на этих принципах.

1970-е гг. стали переломными для миграционной ситуации в северных странах. Большинство из них, возможно за исключением Норвегии, серьезно пострадали от последствий топливно-энергетического кризиса. Темпы роста экономики Швеции заметно сократились и необходимость в притоке рабочей силы исчезла. Трудовая миграция почти прекратилась, уступив место притоку беженцев ^{[3, c. 242-243]}. В результате значительная часть из почти полумиллиона иммигрантов, проживавших в стране к концу 1970-х гг., состояла из лиц, искавших убежища.

В тот же период доля иммигрантов в прочих странах Северной Европы была менее значительной. В Дании, как и в Швеции, вплоть до конца 1960-х гг. продолжался достаточно бурный экономический рост, что, впрочем, не привело к массовому притоку трудовых иммигрантов и серьезному изменению национальной структуры в стране. Как и Швеция, королевство оказалось серьезно затронуто топливно-энергетическим кризисом 1970-х гг., в связи с чем почти полностью отказалось с 1973 г. от приема трудовых мигрантов. Ежегодно с 1978 г. Дания выделяла определенную сумму из бюджета страны для финансирования квоты беженцев. В 1983 г. при пересмотре Закона об иностранцах индивидуальное право на убежище было зафиксировано как одно из прав человека ^{[12, c. 558]}. С 1989 г. квота была установлена на размещение 500 беженцев в год ^{[2, c. 147]}. К середине 1980-х гг. в стране насчитывалось чуть более 100 тысяч мигрантов (примерно 2% населения страны). Большая их часть прибыла в страну посредством заключения брака и только 12,5 тысяч составили беженцы ^{[12, c. 558]}. Ситуация в Норвегии и Финляндии имела свои отличия. Норвегия не являлась привлекательным для иммиграции государством вплоть до 1970-х гг., когда в стране начался бурный экономический рост в связи с началом добычи углеводородов в шельфовой зоне Северного моря, принадлежавшей королевству. Финляндия вплоть до середины 1980-х гг. традиционно являлась страной эмиграции. Только на фоне стабилизации экономической ситуации, уже в 1990-е гг. в страну начинается приток мигрантов, в первую очередь возвращались жители страны, покинувшие ее в прежние годы.

Новым этапом в развитии миграционных процессов и миграционной политики стран региона становится период 1990-х – начала 2000-х гг. Швеция, Норвегия и Финляндия сохраняют свою старую политику в отношении притока иммигрантов, стремясь поощрять этот процесс и рассматривая его как панацею в условиях сокращения рождаемости и роста продолжительности жизни. Основные усилия руководства этих стран были направлены на качественную интеграцию иммигрантов в общество, их социализацию с преимущественным правом на сохранение культурных особенностей. Однако уже в 1990-е гг. попытки реализации политики мультикультурализма и усиливающийся приток иммигрантов, многие из которых направлялись в страны региона в поисках лучшей жизни, но не работы, либо испытывали завышенные ожидания, приводили к серьезным противоречиям с местным населением.

На фоне распада мировой социалистической системы и нарастания напряженности в отдельных регионах мира, поток лиц, ищущих убежища в странах Европы заметно возрос к началу 1990-х гг. За очень короткий период, не превышавший 30 лет, Швеция, наиболее активная в вопросе приема иммигрантов, превратилась из моноэтнического государства в страну с мультикультурным обществом, более 15 % жителей которой родились за пределами королевства ^{[13, c. 15]}. При этом в рассматриваемый период доля иммигрантов из мусульманских стран постоянно увеличивалась. Адаптация и интеграция новой волны иммигрантов в стране происходила крайне медленно, им труднее было найти работу, значительная часть прибывших в страну лиц жила на пособия. Так, например, в середине 1990-х гг., когда безработица в среднем в стране составляла не более 8%, среди иммигрантов она достигала 33%, а среди некоторых категорий доходила до 90% (среди выходцев из некоторых стран Азии и Африки). Несмотря на все усилия государства, ситуация корректировалась с большими сложностями. В силу того, что в Швеции не признавались иностранные дипломы о высшем образовании, даже высококвалифицированные специалисты, прибывавшие в страну, вынуждены были устраиваться на временную низкооплачиваемую работу, часто связанную с физическим трудом ^{[8, c. 110-111]}. Еще одно негативное явление притока значительных масс иммигрантов – их компактное расселение. Так как значительная часть налогов, собираемых в стране, отчисляется в коммуны, на которые возлагается основная тяжесть социальных расходов, коммуны, принявшие наибольшее число иммигрантов, часто оказывались в затруднительном положении. Как было отмечено выше, иммигрантам обычно было сложнее найти высокооплачиваемую работу, их отчисления в бюджет коммун были незначительны, а расходы на социальное обеспечение наоборот повышались. В результате коммуны были вынуждены сокращать свои расходы, что приводило к оттоку коренного шведского населения и превращало отдельные районы страны в настоящие гетто.

В сложившихся условиях появление значительных масс людей разных национальностей, которые привносили с собой новые культурные традиции, поведенческие стереотипы и религиозные обряды, вызывало естественную ответную реакцию коренного населения, выразившуюся не только в росте интереса к собственной культуре, но и в усилении позиций организаций националистического толка ^{[3, c. 245-246]}. Впрочем, на протяжении 1990-х гг. официальные власти страны стремились выдерживать курс на строительство мультикультурного общества, игнорируя тревожные сигналы. В частности, в СМИ действовал запрет на обнародование информации о том, что преступления совершаются иммигрантами, хотя преступность среди них была достаточно высока. Так, например, в самой большой тюрьме страны в г. Кумла около 75% заключенных являлись иммигрантами ^{[8, c. 110]}.

Тенденцией в странах региона становится рост популярности правоцентристских и даже националистических политических объединений, выступающих с лозунгами ограничения иммиграции. Наглядным примером может служить опыт становления в 1980-е – 1990-е гг. партии Шведские демократы, превратившейся из малоизвестного политического объединения к началу 2000-х гг. в важную политическую силу страны ^{[14, c. 21-41]}. Отдельные тенденции, проявлявшиеся в Швеции уже на рубеже XX–XXI вв., нашли свое наиболее яркое проявление в соседней Дании, где правоцентристская коалиция либералов Венстре, Консервативной народной партии и Датской народной партии смогла сформировать в 2001 г. свое правительство во главе с Андерсом Фог Расмуссеном. В июле 2002 г. в королевстве был отменен статус «беженцев de facto». С этого времени убежище в стране могли получить только лица, соответствовавшие критериям Женевской конвенции 1951 г. Лица, жизни которых не подвергались опасности на родине, либо они не подвергались там дискриминации, не могли более рассчитывать на получение статуса беженца. Кроме того, теперь статуса можно было лишиться и потерять право пребывания в стране, если ситуация на родине мигранта стабилизировалась. Даже факт посещения страны исхода мог рассматриваться как основание для лишения статуса беженца. Кроме того, продолжая политику, направленную на ужесточение миграционного законодательства, правительство Расмуссена с трех до семи лет увеличило период ожидания разрешения на постоянное пребывание в Дании, так как было заявлено, что этот срок может быть достаточен для стабилизации ситуации в стране исхода ^{[2, c. 142]}. Таким образом в Дании задолго до начала серьезного миграционного кризиса, охватившего Европу в 2014–2015 гг., начался процесс ужесточения миграционного законодательства, направленный на ограничение притока беженцев в страну.

В королевстве Норвегия с января 1988 г. начало свою работу иммиграционное управление. Страна предоставляла убежище лицам, подвергающимся преследованию по расовым или национальным признакам, а также религиозным и политическим убеждениям. С 1998 г. лица, не подпадающие под действие Женевской конвенции о предоставлении статуса беженца, смогли рассчитывать на получение в стране статуса беженца. В результате на рубеже XX–XXI вв. число обращений с просьбой о предоставлении убежища в королевстве заметно возросло, что можно связать и с перенаправлением миграционных потоков в связи с ужесточением миграционной политики в Дании, которая в большей степени начинала превращаться в страну транзита иммигрантов в Швецию, Норвегию и Финляндию. С 2002 г. была введена новая процедура размещения беженцев, ограничивающая право муниципалитетов самостоятельно определять количество принимаемых лиц, в стране вводилась региональная квота на беженцев, что, как полагали, должно было сократить срок нахождения последних в центрах приема и распределения ^{[2, c. 199-201]}.

В Финляндии с большей степенью серьезности к проблеме роста иммиграционного потока отнеслись только в начале 1990-х гг. В 1991 г. был принят закон об иностранцах. В 1995 г. правительство учредило Комитет по вопросам предоставления убежища и иммиграционной политике, а в 1997 г. были на официальном уровне одобрены основные принципы иммиграционной политики и политики в отношении беженцев, а также разработана специальная программа, согласно которой миграционная политика страны была нацелена на открытость и интернационализм, поддержание регулируемой миграции, соблюдение прав личности, противодействие нелегальной миграции. В 1999–2002 гг. в закон об иностранцах были внесены поправки, нацеленные на ускоренную интеграцию иммигрантов и построение основ мультикультурного общества ^{[2, c. 236-237]}.

Подобная политика на рубеже XX–XXI вв. привела к тому, что в Швеции, Норвегии и Финляндии заметно возросло число иммигрантов. Наиболее сильный миграционный поток шел в Швецию. При этом вся политика шведской социал-демократической рабочей партии, долгие годы находившейся у власти в стране, в вопросах миграции была направлена на дальнейшее привлечение иностранцев в королевство. Подобное решение, как полагали, могло сгладить последствия старения населения и снижения рождаемости. Прочие страны региона, являясь менее привлекательными для иммигрантов как в социальном, так и в экономическом плане, также принимали определенную долю иммигрантов, что способствовало в них размыванию моноэтнического состава населения. Однако, как и в Швеции, в большинстве стран Северной Европы происходившие процессы рассматривались в положительном ключе, что способствовало дальнейшей либерализации миграционной политики. Вероятно, только в Дании к нараставшему миграционному потоку отнеслись с большей степенью осторожности.

Дестабилизация международной ситуации вблизи границ Евросоюза в связи с событиями Арабской весны привела к серии незатухающих вооруженных конфликтов на территории Сирии, Ливии, Ирака и других государств Северной Африки и Ближнего и Среднего Востока, что в свою очередь привело к перемещению огромных масс людей, искавших не только безопасности и защиты от притеснений на родине, но и простого улучшения условий жизни. В результате волны миграции захлестнули страны Европы с нескольких направлений. Основные потоки беженцев прибывали в страны ЕС через Средиземное море и территорию Турции. В этой ситуации страны Северной Европы должны были в меньшей степени ощутить на себе удар миграционных волн. Во-первых, они относительно удалены от зоны конфликтов. Во-вторых, миграционный поток, идущий с восточного направления через территорию Российской Федерации, хоть и увеличился, но не мог серьезно угрожать безопасности стран Северной Европы. Часть мигрантов въезжала на территорию стран региона из России на вполне законных основаниях ^{[15; 16]}. По данным агентства Европейского союза по безопасности внешних границ (FRONTEX) восточным маршрутом в период обострения кризиса в 2014–2016 гг. воспользовалось немногим более 4,5 тыс. нелегалов ^{[17, p. 19]}. Однако многие беженцы, прибывая на территорию стран ЕС, направлялись именно в страны Северной Европы с развитой системой социального обеспечения, значительными иностранными диаспорами из стран исхода, мягким миграционным законодательством. В результате обострения миграционной проблемы и серьезной обеспокоенности, которую она вызывала в последние годы в обществе стран Северной Европы, правительство не только Дании, и ранее отличавшееся своей более жесткой политикой в миграционном вопросе, но даже социал-демократическое руководство Швеции пошли по пути ужесточения миграционного законодательства.

В 2013 г. накануне миграционного кризиса доля мигрантов в странах Северной Европы составляла следующий процент от общей численности населения: в Швеции – 14,5%, Дании – 11,1 %, Норвегии – 9,5% и Финляндии – 3,8% соответственно ^{[10, c. 36]}. В основном это были выходцы из Африки и стран Ближнего и Среднего Востока. На фоне начавшегося миграционного кризиса максимальный рост числа мигрантов, прибывающих в страны Северной Европы, фиксируется в Швеции. В 2013 г. число иммигрантов, прибывших в королевство, составило более 54 тыс. человек. В 2014 г. уже более 81 тыс. В 2015 г. – более 162 тыс. иммигрантов. В 2016 г. более 1,7 млн. жителей страны (всего численность населения Швеции составила в 2016 г. 9,9 млн. человек) родились за ее пределами ^[18]. Этот показатель превращает современную Швецию из моноэтнического в многонациональное государство. При этом фиксирующиеся столкновения между прибывающими в страну беженцами и местным населением ^{[10, c. 37]} могли свидетельствовать о несовершенстве политики мультикультурализма, проводимой в прежние годы.

Наименьший рост числа мигрантов отмечается в те же годы в Дании. В 2013 г. число прибывших в страну мигрантов составило более 7 тыс. человек. На фоне нарастания миграционного кризиса число мигрантов в Дании выросло до 14,5 тыс. человек. Однако дальнейший рост числа мигрантов замедлился, в 2015 г. в страну прибыло 20,9 тыс. человек. Для сравнения Финляндия: в 2013 г. – более 3 тыс. мигрантов, в 2014 г. – 3,6 тыс., в 2015 г. – более 32 тыс. В Норвегии схожая картина: 2013 г. - 11,9 тыс. мигрантов, 2014 г. – 11,4 тыс., 2015 г. – более 31 тыс. мигрантов ^[19]. В основном мигранты рассматривали Данию как транзитное государство на пути в Швецию. В немалой степени этому способствовало дальнейшее ужесточение миграционной политики в стране. Был принят специальный закон, в соответствии с которым у мигрантов, прибывающих в королевство, должны изыматься все ценности и деньги, превышающие сумму 10 тыс. датских крон или 1360 евро ^{[10, c. 39]}. По словам датских политиков, изъятые суммы должны пойти на поддержку самих же беженцев. В стране была значительно сокращена социальная поддержка мигрантов и усилен контроль на границах. Впрочем, последнюю меру еще раньше датчан предприняло руководство соседней ФРГ ^{[1, c. 145]}. Правительство Ларса Лекке Расмуссена в августе 2016 г. внесло на рассмотрение законопроект, позволявший полиции уже на границе отказывать соискателям убежища во въезде в страну.

Пограничный контроль был введен в Дании, Швеции и Норвегии ^{[17, p. 9]}. Вообще введение временных ограничений и контроля на границах между государствами – членами Шенгенского союза, по мнению многих политиков и исследователей, должно было стать удобным и действенным инструментом по обузданию неконтролируемых миграционных потоков в Европе ^{[1, c. 145]}.

Значительный приток иммигрантов в страны Северной Европы смог повлиять даже на позицию шведского руководства, согласившегося с необходимостью ужесточения традиционного курса на поощрение миграции. Первым шагом стало ужесточение контроля на границе, вплоть до сбора отпечатков пальцев у всех въезжающих в страну. Правительство Стефана Левена пошло по пути ужесточения законодательства, затягивания процедуры рассмотрения документов и даже выплаты компенсации мигрантам за возвращение на родину ^{[20, 21]}. В немалой степени изменению риторики руководства страны способствовали массовые беспорядки, охватившие страну в 2015-2016 гг. ^{[5, c. 102]} Хотя меры были заявлены как временные, на фоне сохранения угрозы неконтролируемого притока мигрантов, изменения в миграционном законодательстве страны в сторону его ужесточения могут продолжиться.

Ограничительные меры под давлением правых партий и общественных настроений приходится принимать и другим странам региона. В Норвегии правительство страны под давлением Партии прогресса пошло по пути ограничительных мер в отношении мигрантов. Был не только введен традиционный контроль на границе, но и внесена поправка, в соответствии с которой правительство страны может не рассматривать вопрос о предоставлении убежища лицам, прибывшим в страну с территории других стран Северной Европы. Это объясняется тем, что часть миграционного потока, захлестнувшего Швецию, на фоне ограничительных мер была перенаправлена в соседнюю Норвегию. Среди прочих мер, предложенных руководством страны, были в том числе и предложения помещать прибывающих в страну беженцев на период рассмотрения вопроса о предоставлении убежища под арест ^[22]. В Финляндии руководство страны, отказавшись от идеи вводить контроль на границах, заявило о намерении ограничить долю беженцев, принимаемых в стране, 400 в год ^{[10, c. 39]}.

В своем развитии миграционное законодательство, как и отношение к вопросу миграции в странах Северной Европы прошло несколько важных этапов своего развития. Первый был связан с трудовой миграцией в послевоенный период и завершился в 1970-е гг. На этом этапе не произошло кардинальных изменений в национальном составе государств региона. Второй этап, связанный с приемом беженцев, начинается на рубеже 1960–1970-х гг. Доля иммигрантов в общей массе населения Швеции и в меньшей степени Дании и Норвегии начинает увеличиваться, что заставляет правительство перечисленных стран модернизировать законодательство и увеличивать расходы на поддержку и интеграцию мигрантов. Начало третьего этапа можно связать с новой волной миграции и изменением международной ситуации в 1990-х гг. На фоне нарастающего притока иммигрантов в странах региона начинают возникать сложности со строительством мультикультурного общества. Однако только в Дании руководство страны открыто пошло по пути ужесточения миграционного законодательства. Миграционный кризис, поразивший страны Европы в 2014 г., может рассматриваться как отправная точка нового этапа миграционной политики стран региона, который будет связан с ограничением притока мигрантов и ужесточением миграционного законодательства во всех странах, затронутых кризисом.

Тяжелые последствия миграционного кризиса, ускорившие процессы изменения миграционной политики североевропейских стран, вынуждают государства региона налаживать контакты с соседними государствами в интересах обеспечения пограничной безопасности. Так в частности финскому и норвежскому руководству, наряду с такими превентивными мерами как строительство заборов на границе с соседним государством, приходится налаживать взаимодействие пограничных служб по пресечению незаконной миграции и репатриации лиц, незаконно пересекающих государственную границу. Подобное взаимодействие, хоть и вынужденное, является важным проявлением заинтересованности в сотрудничестве стран Северной Европы со своим восточным соседом даже на фоне развернувшейся параллельно с миграционным кризисом санкционной войны.